民航资源网2021年08月20日消息：8月19日突发了一则信息，在民航局对美联航中美航班实施为期4周的40%客座率控制性措施后，没想到，美方真的就此进行了报复性对等措施。

从下周开始，目前中美航线中方四家承运人（国航、南航、东航、厦航）每家各一周指定了一条对等中美航线，在赴美航段上实施相同的40%的客座率控制。具体安排如下：

在上一篇分析中美熔断影响时，当时个人认为，美方由于目前实际执飞的航班数量高于中方，而且考虑到客座率限制的时间有限（仅为4周），美方应该不会做出对等的反制措施。

没想到，这么快就被狠狠打脸了。

对于这个结果，虽然不意外，但还是略为吃惊。从目前的反应来看，大家也是意见比较分化。

有认为美方又一次傲慢地滥用“航权对等”原则，也有认为DOT在这次的反制有理有据，尤其决定中所提到的“航班确认病例不应归责于航司”的说理，似乎得到了不少人的支持和理解，认为这是一次迫使我们进行熔断政策调整的时机。

那么，今天就来对如何看待这一美交通部决定，简单从不同角度聊下自己的理解。

01“航司无错论”真的站得住脚吗？

在说明决定背景时，交通部对我们的“熔断”政策合理性展开了质疑和抨击。

其大意为，当前的熔断政策将航班确诊人数与航司的责任相挂钩，对航司颇为不公（place undue culpability）。即使航司履行了民航局要求的所有登机前以及机上旅客防疫要求，航司仍要为出现确诊而承担惩罚责任。

况且目前是否基于旅客乘机许可的决定权完全在使领馆（即所谓的“绿码乘机”），而非航司，但出现问题的责任却需要由执飞航班的航空公司来承担。

另外，美方也认为航司根本无法核实民航局所公布的旅客确诊情况，航班出现多少病例，全由中国当局说了算。

这个说法，很多人觉得很有道理，表示“这一次站美方”。

但仔细想想，关于熔断政策的出台，与当时的背景环境有很大的关系。

彼时，回国还不需要使馆批准绿码。旅客只要每天坚持健康登记以及及时获取核酸检测报告，即可满足健康防疫的要求。而从航司角度，确实要履行诸多例如核实报告、登机前体温检测、审核健康码等多重职责。检查的尺度其实各家航司也各不相同。

可以说，当时航司确实是履行航班防疫义务的第一责任人。

因此，如何让航司更尽责履行职责，尤其是境外航司，其实是熔断政策出台时的第一出发点。

所谓熔断下的奖励与惩罚，则更像以结果为标准的KPI考核，实际目的为对航司的一种变相监督。既然是一个考核标准，你可以质疑他是否科学合理，但从出发点看，在当时是明确的，让航司重视其登机防疫检查。只不过随着疫情形势的变化，这一审核职责逐渐由航司转移至了当地使领馆，也才有了上传文件，颁发绿码的后续要求。

而与此同时，熔断政策本身作为一项已经实施的既定措施一直被保留了下来。

我认为，从前因后果看，民航局至少从一开始并没有把一项跟航司毫无关联的责任施加给航司，只不过随着政策实施的转变，出现了与当时考量偏差的情况。

而且，航班的确诊病例来源复杂，也并非完全都是非航司所能控制的因素。

试想下，如果某一境外航司在飞往中国的航班上，故意或者疏忽允许未持有绿码的旅客登机，未能按规定执行75%的客座率要求，一样还是存在漏洞与风险。

决定中，认为确认病例航司完全不可控的观点，其实是存在争议的。

其次，从目前的权责一致以及基于不同风险，分级管控的原则下，政策对象主体似乎从航司转变为国家或者地区会更为合适。

比如，一国赴华班机在某一周内出现10例，整个国家未来四周内的赴华班机随即熔断2-4周。

但这样的影响和冲击明显比现有的航司为对象的熔断政策要大得多。如果你是政策的潜在影响者，如何选择，一目了然。

以美国这次的情况为例，难道惩罚所有当地使领馆一个月内不允许颁发绿码吗？

首先，民航局一没这职权，二，即使真这么做了，官方媒体可能估计又要考虑关闭微博“评论功能”了。

从这个角度看，只要因疫情限制航班的大前提不变，目前以航司为对象的熔断，也算是一种相对较为温和的利益平衡考虑。

02无损于美方利益才是最终出发点

毫无意外，这次DOT的一大主张就是基于双方航权协议下的公平合理的竞争机会原则（fair and equal opportunity to exercise operating rihts）。

历年来中美修订双边运输协定历程

虽然目前国际社会对航权关系下何为公平合理竞争机会有过明确的共识，ICAO也一直试图在这一关键问题上取得进展。在过去的多次，包括中东航司补贴争议中，都对公平竞争原则有过很多的讨论分析。

但肯定的，这一公平竞争原则并不是僵化不变的，也不应该被滥用，或者只从自己有利的角度来解释。实际上，国际社会普遍接受这一原则是可以在某些特殊情形下出现可允许的偏离。ICAO就曾在航空业的补贴问题是否会影响公平竞争讨论时，提出过几个判断标准：

措施是否有合理的以及可被接受的政策出发点？

实施时间是否是短期的？

措施是否公平适用于全部对象，是否存在歧视性？

回到这里，观察熔断政策也可以套用这三个标准来分析。

首先，熔断是基于疫情防控需要而采用的临时性航班管理措施，其出发点是中国国内的公共卫生防控需要，政策的制定者并非有潜在希望影响公平竞争的意图。

其次，熔断显然是短期行为，目前国内“清零派”与“病毒共存派”的争论，至少说明这一政策不会长久执行。从个案来看，即使最严格的8周的临时熔断，也是有着明确的时间期限。

最后，熔断一直对境内外航司，一视同仁，甚至国内航司所执行的熔断数量要远远高于境外航司，尤其中美航线上更加明显。无论从哪个角度，这次美方所谓的公平竞争主张都很难站得住脚，存在被肆意解释，滥用的嫌疑。

再退一步说，中美航线美方实际承运数量就已经高于中方，事实上，占了运力便宜，还同等要求我们执行同样的客座率控制，实在让人匪夷所思。

究其原因，我认为还有一个被忽视的因素：国家利益与政策代价。

一个双边商业航线安排，谈国家利益可能觉得拔得太高，太过抽象。其实分解来看，两国之间在做出航线安排时，任何决定都无外乎本国航司利益（主要体现在市场份额占比）以及公共运输利益（主要体现在旅客的交通便利性以及航线的间接经济效益）。

一般来说，本国航司的市场竞争力利益会是最为重要考量。典型例子就是二战后，美国依托强大的民航基础，希望全世界各国都能自由开放天空。

而有的时候，公共运输利益的考虑会占上风。比如澳大利亚即使看到阿联酋航空、卡塔尔航空牢牢占据了洲际航线市场，但也不着急，因为其更为看重的是这些航司为澳洲所带来的源源不断游客，以及方便澳大利亚与世界的更紧密联系。

但更多的情况，政策考量的背后是两者的结合和妥协。

这次的决定，其实在第一句话就非常直接的表明报复措施的原因是损害了美方航司的利益。（respond to recent action by Chinese authorities impairing the operating rights of a U.S. carrier）。

再来看，这个决定是否有损于美国的公共运输利益呢？似乎并没有。

目前，由于中国实施基本禁止外国人入境的措施，因此在所有的赴华以及出境商业航线中基本都是中国旅客为绝对主体。由于本地客运需求太少，这也就意味着美方即使采取任何措施，似乎都不会对美国人在目前中美交通往来产生什么实质不利影响，对公共运输利益的影响基本为零。

在过去的法德对等措施执行案例中，我相信也有着类似考虑。因此，既然目前航司只能为中国人往来提供服务，如何维护本地航司利益就成为了政策的唯一出发点。或者说，做出决定所需要考虑的因素更少。

而反观北京，前两天浦东机场千米的赴美候机队伍，长达6小时的值机过程的新闻，足以展现目前中美航线的火爆与供需不平等。随着秋季学期开学的临近，大批学生等待返回美国，赴美机票也重现去年的10万+场景，很显然，从公共运输利益来看，任何中美航线间的限制性措施，对北京的影响显然要比华盛顿更为严重。

如果这场相互报复的竞赛愈加升级，中国留学生显然会成为最大牺牲者。

因此，对于DOT来说，施加政策对公共利益的不利影响基本为零，还能捞个维护本国航司利益的美名，在目前中美对抗的局面下，也是“政治正确”的体现。

这也解释了为何连这么小的熔断都要采用如此没有必要的行为。政策的收益远大于所要承担的代价。

1981年，泛美航空首开中美直飞航线，当年的航线宣传照

一点思考

如果经常看DOT的各种决定，不难发现一个有意思的现象：如果其法律依据扎实，理据十足，往往从背景到必要性到说理，再到决定，这个文件洋洋洒洒十多页是非常正常的。而这次的决定，真正有价值的论述信息也就一页纸的内容。

为什么美方的对等措施是合理和必要的？我认为这份决定并给出合理的说明和解释，或者是担心说多错多吧。

但事已至此，只能说“我们把你们想的太好了”，目前的中美争端大环境还是很恶劣的，连如此细小的问题都不放过。

从北京的角度来看，因为这报复措施而迫使民航局就此解除美联航的限制措施可能性几乎为零。

未来更多值得观察的是，是否会对熔断政策做出进一步的调整，例如如文中提到的，由航司为对象改为以地区和国家为对象的大熔断，而像美国这样的情况，可能会按领区进行熔断区域划分，而不再针对航司为对象。

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这或许也更接近根据疫情风险等级采取分级防控的科学态度，也可以规避所谓公平竞争的航权对等争议。至少在印度疫情高发期，欧美各国对印度也都采取了类似措施。

但可以肯定的是，只要国内“防输入”的大方向不变，熔断仍然会在未来一定时期内成为常态。

总之，我真不认为对美联航的客座率控制有任何破坏公平竞争的用意，这次的报复只不过是为了单纯维护美方承运人的利益。对于认为这一举措合理，不应惩罚航司的人们，不妨理性想想，谁才是最大的受害者？

以前总感慨，回国之路不轻松。如果这次DOT的举措若被多国效仿，未来可能出国之路，也会有更多不确定性了。