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完善公共航空运输服务体系 破解支线航空发展的难题

来源:民航资源网 作者: 李明业 2020-12-29 18:29:36

专业分类规划发展 文章编号】30-2020-0099

  

  当前的新冠疫情改变了全球航空运输业的格局,也深刻的改变着航空公司的商业运营模式。受各国疫情防控政策的影响,国际航空运输一度陷入停滞状态,目前仍在缓慢的回升期,什么时候能够恢复仍然遥遥无期。为应对疫情对经济和社会造成的影响,我国提出了“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”重大决策。在此背景下,我国民航运输业也再次把促进国内支线航空发展的议题提上了日程。

  2020年9月4日,中国民航局下发了《关于2020/21年冬春航季国内航线航班评审相关工作的通知》(局发明电〔2020〕2037号),对国内航线航班管理政策进行了调整。该文件主要包括两方面的政策措施:一是放开核准航段每周最大航班量限制;二是放宽涉及“北上广”三大机场支线航线准入限制。其中,将原本“北上广”三大国际枢纽的国际时刻预留转移给国内航线尤其是国内支线,在满足中小城市支线机场直航“北上广”的需求的同时,也会极大的激活支线航空市场活力,推动促进支线航空的航线结构调整。

  对支线航空公司来说,开通“北上广”三大机场的支线航线能很好的完善支线航线网络覆盖,而进入这类高收益的航线市场的机会则是可遇而不可求。与之相对应的是,国内绝大部分支线航线的收益水平并不高,支线航空运营举步维艰。结合自身从事支线航空运营的相关经历,笔者希望以“环渤海快线”、“黑龙江支线”和“阿拉善通勤”三种典型的支线运营模式为参考,从支线的航线结构、市场评估和运营效益几个方面深入剖析国内支线航空的发展状态,探索航空公司如何建立支线运营体系,并寻找支线航空业务可持续运营的商业模式。

一、三种典型支线航空运营模式概况

  (一)环渤海快线

  渤海是一个内海,被辽东半岛、山东半岛和华北平原“C”字形所环抱,其覆盖面积遍及中国华北地区,并且是东北、华北、西北和华东部分地区的主要出海口。1986年5月26日,中国环渤海经济区成立。环渤海经济区由环绕着渤海全部及黄海的部分沿岸地区所组成的广大经济区域组成,主要指以京津冀为核心、以辽东半岛和山东半岛为两翼的环渤海经济区域,包括北京、天津、河北、山东、辽宁,也就是三省两市的“3+2”经济区域。环渤海经济区面积51.8万平方公里;人口2.3亿,占全国17.5%。

环渤海快线

  环渤海地区商务往来频繁,但因渤海海峡的阻隔,环渤海经济区地面交通布局呈园形长弧呈现。由于地面交通运输时间过长,旅客倾向于乘坐轮渡跨海峡出行。渤海湾风浪较大,水上交通又容易受风浪影响。由于特殊的地理位置和气象海况,渤海水域一直被列入我国海上安全“四区一线”重点水域之首。此外,因多次出现船舶事故,该区域严格执行“逢七不开”,即逢7级及以上大风不开船。

环渤海

渤海湾各城市地面交通距离(公里)

  图:渤海湾各城市地面交通距离(公里)

  特殊的地理位置为环渤海地区的支线航空发展创造了良好的运营条件。从南端的威海/烟台到北端的大连,地面公路需要绕道天津,全长1461公里,行车时间超过12个小时;虽然水上距离仅有200多公里,但轮船行驶时间也要6个半小时。但是如果乘坐飞机,空中的直线距离仅有180公里,连接两地仅需45分钟。为促进环渤海地区城市间的经济社会交流,2008年渤海湾地区相关机场提出了构建“环渤海快线”航线网络的设想。

  “环渤海快线”是指以天津、大连、烟台等环渤海地区骨干城市为节点,以民航运输的空中优势为基础,通过参与运行的机场、航空公司之间的资源整合,建立的一种支线快速运输体系。“环渤海快线”通过优化地面流程,缩短旅行时间,体现民航运输优势的区域性空运体系,从而对环渤海经济圈产生积极的影响。为保障“环渤海快线”的推进实施,烟台莱山国际机场制定了专门的运行标准规范,设置专门的人员和设施来保障烟台至天津、大连、锦州等航线,开设由“环渤海快线”专用的售票柜台、值机柜台、安检通道、候机区域、登机口。“环渤海快线”同时得到了环渤海地区各机场和航空公司的积极响应,短短一年多时间内,天津航空、奥凯航空、东航、山航、南航等多家公司参与执飞“环渤海快线”,在2009年上半年大连至大连每周航班达到26个,至天津每周航班14个,至锦州每周航班7个。

  2010年3月28日,奥凯航空重启国产支线飞机—新舟60(简称MA60)飞机的商业运营,开通了天津=烟台=大连=锦州航线,加盟“环渤海快线”。同年7月份,奥凯航空以烟台为过夜基地,将更多的MA60飞机投放到烟台,执飞以环渤海地区为主的支线,重点打造以烟台=大连航线(简称“烟大快线”)为主体的“环渤海快线”网络。2011年7月4日,奥凯航空与烟台市人民政府有签署战略合作框架协议,初步构建以烟台为中心、连接天津、大连、沈阳、锦州、丹东、秦皇岛、济南、东营等城市的环渤海快线网络,并逐步将烟台机场投放的MA60飞机增长到4架。

奥凯航空在烟台机场投放的MA60机队

  图:奥凯航空在烟台机场投放的MA60机队

  在奥凯航空开飞“烟大快线”之前,已经有其它航空公司使用波音B737与空中客车A320等干线机型执飞过该航线,但由于运营成本等原因相继停飞。奥凯航空使用50座级的MA60小飞机,在“烟大快线”通过采用大密度、穿梭飞、快速过站的方式,成功创造了纯市场化的国产支线飞机运营模式。2017年9、10月大连-烟台航班频次升至最高,达每日10班,共同形成“空中公交”式航班波。

“渤海湾快线”航线网络

  图:“渤海湾快线”航线网络

  由于地理条件的限制,环渤海地区地面交通需要绕渤海湾而行,海上运输受风浪等天气制约较大,而空中航线却可以弥补这些不足。环渤海地区机场间的航程,都在一个小时左右,这种飞行距离是支线飞机的经济航程。当前,“环渤海快线”的支线航线网络已经发展成熟,各城市间的航班密度也在不断增强。渤海湾地区经济发达,商旅往来频繁,航空公司公司积极参与各城市航线网络的构建,将充分发挥民航运输支线飞机的近距性优势,为其城市间提供最短的交往半径,这正是“环渤海快线”得以形成的原因。

  (二)黑龙江支线网络

  黑龙江省位于东北亚区域腹地,是亚洲与太平洋地区陆路通往俄罗斯和欧洲大陆的重要通道,中国沿边开放的重要窗口,也是中国位置最北、纬度最高的省份。黑龙江省北、东部与俄罗斯为界,西部与内蒙古自治区相邻,南部与吉林省接壤。全省土地总面积47.3万平方公里(含加格达奇和松岭区),约占全国总面积的4.7%,居全国第6位。黑龙江省南北相距1120公里,东西相距930公里,拥有大冰雪、大森林、大湿地、大湖泊、大界江,拥有祖国北极漠河,东极抚远,冰雪旅游更是十分著名。

黑龙江支线网络

  幅员辽阔,支线机场众多,黑龙江省旅游资源丰富,非常适合发展支线航空运输。黑龙江省拥有哈尔滨、齐齐哈尔、大庆、牡丹江、鸡西、抚远、建三江、佳木斯、伊春、黑河、五大连池、漠河、加格达奇共13个机场,是继新疆、云南、内蒙古之后的我国第四大支线航空省份。然而,受限于市场规模、季节性以及航空公司运力投放等因素,黑龙江省的支线航空市场未能得到很好的开发。为彻底改变黑龙江省旅游、航空发展缓慢的现状,黑龙江省政府提出了旅游、航空协调发展,共同促进的新思路。2009年,由黑龙江省政府、牡丹江市政府、佳木斯市政府、鸡西市政府和黑龙江机场集团共同出资成立模拟航空公司,模拟航空公司通过租赁河南航空公司EMB190飞机,以包机运营的模式开通了哈尔滨至省内牡丹江、佳木斯、鸡西等城市的支线航线。通过自主设计航线产品,制订市场营销政策,该模拟航空先后开通8条航线,在省内9个机场通航,省内支线机场覆盖率达到80%,有效弥补支线机场航线网络不够丰富、票价高的缺点,基本实现网络覆盖省内主要旅游城市。然而,好景不长,“8.24”伊春空难事故的发生,对黑龙江省支线航空事业的发展造成了巨大影响,也对模拟航空运营模式造成了毁灭性打击。

  为改变黑龙江省航空发展迟滞的状况,2011年7月28日,黑龙江省人民政府与奥凯航空签署合作框架协议,引进MA60支线飞机进入黑龙江省支线航空市场。黑龙江省采用“政府购买航空运力”方式,省政府、地市政府和黑龙江机场集团三方共同出资成立航空专项基金(其中由省政府确定每年省财政安排至少1亿元资金,专项用于航线补贴和包机运营),采取包机运营模式向奥凯航空采购MA60飞机运力服务,用于开发指定的支线航线。在该种合作模式下,奥凯航空在哈尔滨设立过夜基地,投放了5架MA60飞机,开通了哈尔滨至黑河、漠河、加格达奇、漠河、佳木斯、鸡西、牡丹江、大庆等7个城市的航班,日平均执行20余班次。

黑龙江支线航线网络

  图:黑龙江支线航线网络

  “政府购买航空运力”是破解黑龙江省支线航空发展难题、促进干线支线均衡发展的一次积极探索。在支线航空市场欠发达、运力供应紧缺的情况下,采用“政府购买航空运力”的形式能很好的发挥地方政府和支线机场在航线开发上的自主性,以有限的资金投入推动支线机场航线开通,并规避了航空运营的风险。“政府购买航空运力”鼓励并引导航空公司开发支线航线,能很好的培育支线航空市场,有效的整合了地方政府、机场和航空公司各方优势资源,可以有效提高支线航线的通达性和航班正点率。同时,该模式构筑起黑龙江省省内支线航线网络,极大的拉动了当地的旅游产业,走出一条政企合作、风险共担、优势互补、推动支线航空发展的新路。这一合作模式得到了国家发改委和国家民航局的肯定。2012年8月30日,国家发改委在黑龙江省大兴安岭地区漠河县举办“全国支线航空发展暨国产飞机应用座谈会”,会上将这一举措总结为“黑龙江模式”在全国推广。

  “黑龙江模式”是地方政府与航空企业共同发展支线航空的典型范例,为中国民航改变干、支发展不平衡,实现“基本航空服务”的大众化战略提供了值得借鉴的经验。

  (三)阿拉善通勤

  “阿拉善”系蒙古语,意为“五彩斑斓之地”。阿拉善盟位于我国内蒙古自治区最西部,东、东北与乌海、巴彦淖尔、鄂尔多斯三市相连,南、东南与宁夏回族自治区毗邻,西、西南与甘肃省接壤,北与蒙古国交界,边境线长735公里。阿拉善盟东西跨越800公里,南北跨越400公里,全盟总面积27万平方公里,总人口25万人,在内蒙古自治区12个盟市中面积最大、人口最少。阿拉善盟面积相当于4个宁夏,与新西兰相若( 27.2万平方公里),略大约英国(24.5万平方公里)。阿拉善盟辖阿拉善左旗、阿拉善右旗、额济纳旗3个旗和阿拉善高新技术产业开发区、乌兰布和生态沙产业示范区、腾格里经济技术开发区、策克口岸经济开发区4个自治区级开发区,共有31个苏木镇,199个嘎查村。盟行政公署驻阿拉善左旗巴彦浩特镇。

阿拉善

  阿拉善盟蕴藏着丰富的矿产和旅游资源。在这片地广人稀的土地上,内部交通主要依赖公路,盟内各旗之间路途遥远,路面状况较差,且公路密度不足全国平均水平的十分之一,公路等级低,出行方式单一,交通不便,造成行政成本高、投资环境差。现有的交通状况,不仅影响到阿拉善盟人民群众出行的需要,还制约了阿拉善盟的经济发展,迫切需要发展航空运输。2011年,国务院、中央军委批准阿拉善盟为国家通勤航空试点地区,率先建设阿拉善左旗、阿拉善右旗和额济纳旗三个机场,飞行区指标均采用3C标准,总投资3.89亿元。阿拉善通勤机场定位为“三小一低”航空运营形式,即小支线、小机场、小飞机、低成本,其旅客候机楼与航管办公楼合建,不思考夜航,油料、消防、应急救助、气候效劳等依托当地有关部分,在确保安全的前提下,全部设备设备从简。阿拉善通勤机场建成后实行统一管理,权属归地方,由内蒙古机场集团管理。2012年8月,三旗政府所在地机场同期开工建设;2013年8月23日,阿拉善左旗机场校飞,8月29日阿拉善右旗机场校飞,8月31日额济纳旗机场校飞。

阿拉善左旗机场

  图:阿拉善左旗机场 图片来源:阿拉善民航机场公司

  2013年12月17日,承载着大漠人民飞天梦想的的三个通勤机场同时开航,标志着我国首家通勤机场正式开始运营。开航初期,阿拉善机场所有航线均由新舟60机型运营;2016年9月,天津航空以EMB145机型执飞阿拉善左旗至呼和浩特航线,结束了阿拉善通勤航空单一机型运行的局面;2017年12月,华夏航空CRJ900飞机正式参与运营阿拉善左旗至呼和浩特航线,标志着阿拉善机场从运营50座及以下机型的时代正式跨入到多家航空公司执飞、多种座级机型运营的新阶段。2019年全年,阿拉善机场公司共保障运输起降5770架次,完成旅客吞吐量19.11万人次,其中左旗机场完成旅客吞吐量15.60万人次、右旗机场完成旅客吞吐量1.35万人次、额济纳旗机场完成旅客吞吐量2.15万人次。

阿拉善右旗通勤机场

  图:阿拉善右旗通勤机场 图片来源:阿拉善民航机场公司

  目前阿拉善逐步开通了阿左旗至呼和浩特、天津、西安、包头、鄂尔多斯、巴彦淖尔、中卫、兰州、银川、右旗、额济纳旗的航线航班,盟外通达城市9个。阿拉善通勤航空试点将原来旗与旗之间公路6-8小时的车程缩短为航空出行的1-1.5小时,在方便百姓出行的同时,潜移默化的改变着当地百姓出行方式和生活节奏,让我国民航“发展为了人民”的理念惠及大漠百姓。通勤航空极大的改善了阿拉善百姓出行条件,为当地的社会和经济带来新一轮的发展机遇,让当地更多的牧民百姓乘坐飞机“走出去”;同时也让更多的人乘坐飞机“走进来”,领略体验世界上仅有的三大胡杨林之一的“额济纳旗胡杨林”。

阿拉善通勤航线

  图:阿拉善通勤航线

二、三种支线运营模式面临的困难与瓶颈

  从渤海湾到黑龙江省,再到内蒙古阿拉善盟,航空运输企业和支线机场为当地支线航空的发展进行了大胆的创新和尝试,地方政府和国家相关部门也提供了一定的政策支持,当地的支线航空事业得以兴起和繁荣。由于三个地域分处于我国不同的地理位置,当地经济社会、人文环境和旅游资源各不相同,其所呈现的支线航空市场也各具特色。但从目前的运营情况来看,这三种模式也存在一定的问题和瓶颈。

  (一)环渤海快线的主要航线不再属于支线航线范畴

  环渤海快线是当前市场化较为成功的支线航线,一方面得益于渤海湾特殊的地理分布,另一方面则来源于当地庞大的市场需求。在环渤海快线航线开通之前,渤海湾的旅客运输主要通过水上客运滚装船运输(简称“客滚运输”)方式来实现,往来于山东半岛、辽东半岛之间的渤海湾客滚运输被称为“海上高速公路”。渤海湾客滚运输航线共有6条,包括烟台至大连、烟台至旅顺、龙口至旅顺、蓬莱至旅顺、威海至大连、东营至旅顺航线。作为纵跨渤海湾的“黄金水道”,早在2008年烟台到大连航线在该水域营运的客运船舶就有20多艘,年客(滚)船年流量达13500艘次,年旅客运量达到600万人次。

  环渤海快线刚刚开启时,渤海湾各机场旅客运输量较小,在全国各机场中排名也不高。经过十多年的发展,随着环渤海快线旅客运输量的逐年增长,渤海湾各机场的旅客吞吐量发生了巨大的变化。到2019年,该区域吞吐量超过200万人次的达到了5个,其中:大连和天津均已突破2000万人次,济南和烟台吞吐量在1000万人次以上,威海机场也超过300万人次。

渤海湾各机场旅客吞吐量2008年VS

  图:渤海湾各机场旅客吞吐量2008年VS 2019年

  按照民航局关于支线航空的相关政策文件(民航发[2017]30号),支线航线是指“在年旅客吞吐量200万人次以下(含)的民用机场始发或者到达的省、自治区、直辖市内(航线)航段,以跨省、自治区、直辖市航程距离在600公里以内的(航线)航段”。因此,环渤海快线中的核心航线(包括烟台=大连、大连=天津、天津=烟台、大连=威海、大连=济南等航线)不再属于支线航线界定的范畴,并且将不再享受民航支线相关的补贴政策。

  (二)黑龙江模式的可持续性

  黑龙江省人民政府通过采用“政府购买航空运力”方式,批量引进航空公司的MA60飞机执飞省内支线航线,开通了大量省会哈尔滨至省内支线机场的航线。“黑龙江模式”以哈尔滨机场为枢纽,还开通了一些支线机场间的航线,把原有的“经哈飞”(以哈尔滨机场为区域枢纽,支线旅客经过哈尔滨中转至国内其他城市)轮辐式支线运营模式拓展成为“绕哈飞”(在省内支线机场间串飞,满足游客省内环形旅游)航空旅游产品。“支线通支线,支线连干线,干线通全国”的航线布局,极大的丰富了黑龙江省航空旅行产品,为地方旅游和商务的发展起到了积极的促进作用。

  “黑龙江模式”核心在于政府通过设立航空专项基金,以招标采购的方式,引进航空公司投放飞机运力开发当地支线航空市场。该模式中政府以协议的方式,对所采购的航空公司运力成本进行兜底,对那些旅客量不足和票价收益过低支线航线运营亏损部分进行弥补。“政府购买航空运力”能极大的调动航空公司运营支线的积极性,并有力的推动支线市场的开发和培养。作为政府的一种公共服务采购行为,“政府购买航空运力”需纳入地方财政预算资金支出。但对于地方政府来说,长期的补贴对地方财政是一项负担,如果没有相关政府政策和立法作为依据,该方式很难具有长期的持续性和稳定性。航空专项基金的补贴措施只是一种短期的行为,政府希望在市场培育成熟后取消该项补贴。

  黑龙江省虽然旅游资源丰富,但季节性较为明显。在绝大部分支线航班上,旅客全年平均客座率和票价水平并不高,航空公司要通过支线航班的机票收入实现盈亏平衡存在很大的难度。由于地方政府的补贴金额和扶持力度不断降低,近年来黑龙江省内支线航班量呈现逐年递减的趋势。从近两年民航局发布的航班计划来看,航空公司在哈尔滨机场投放的MA60飞机也在逐步减少。

  (三)通勤航空试点,阿拉善通勤的下一步是何方?

  作为一个舶来词,通勤航空(Commuter)发源于美国。通常指一种专门为方便偏远地区村镇、社区和矿山等地方的居民日常出行和经济往来的航空运输方式。通勤航空要求使用60座以下的小飞机,以定期或不定期航班的方式,高频次往返于小型社区到支线或部分干线机场。美国政府也对通勤航空承运人制定了相应的法律规章和运行规范,根据美国联邦航空法第298部第2(e)条的规定,通勤航空承运人是指:运营“小型飞机”(即最初设计的座位数为60个或更少的飞机),以及根据已发布的航班时刻表,每周至少进行五次往返航班,在两个或多个点之间载客的航空承运人。美国政府通过基本航空服务计划(Essential Air Service)和小社区航空服务发展计划(Small Community Air Service Development),向提供通勤服务的小型机场和通勤航空公司进行政策性补贴。

  “三小一低”(小航线、小机场、小飞机、低成本)被确定为我国阿拉善通勤航空的试点运营模式。自阿拉善三个通勤机场开航以来,通勤航空试点的运营已经进行了近七年的探索。随着通勤航空业务的发展,阿拉善三个通勤机场年旅客运输量也在稳步增长。2016年3月,内蒙古发改委批复阿拉善左旗通勤机场改扩建工程可行性研究报告,项目总投资1425万元,将跑道由30米加宽至45米。2020年1月7日,阿左旗通勤机场升级支线机场工程预可研报告评估会在阿拉善盟召开,阿拉善左旗机场即将升级为支线运输机场。

2013-2019年阿拉善通勤机场旅客吞吐量

  图:2013-2019年阿拉善通勤机场旅客吞吐量

  在国家大力推进通勤通用航空试点工作的引领下,阿拉善通勤航空试点极大的推进了航空出行大众化进程,很好的解决了当地百姓出行难题。阿拉善通勤航空试点的初衷,就是以支线航空促进区域经济社会发展,并在民族团结、边疆安宁方面发挥重要作用。但目前我国民航对通勤航空尚无完整的定义,国家相关部门也没有以立法形式推出相关运行标准规范和补贴政策,当前的通勤航空发展之路仍不明晰。

三、如何破解支线航空发展的难题

  “翻山越岭跨海峡,东奔西走过沙漠”,上述三种典型的区域支线运营模式很好的诠释了支线航空在我国公共交通运输体系中的作用。受地理环境的影响,水路、公路、铁路和航空在不同的区域发挥着各自的作用,但是对于那些地面交通不便的区域来说,支线航空运输的优势更为明显。一方面,支线航空健身所需占用的公共资源少,投资规模较小,社会效应高;另一方面,相对于老少边穷等地广人稀的地域来说,支线航空所需要维持运营的成本较低,投入产出效益高。

  随着我国国民经济的发展以及人民生活的水平的提高,我国社会基本公共服务的范围逐步扩展,水平也不断提高。作为国家综合交通运输体系中的一部分,公共航空运输也得到了长足的发展。但是,市场经济高速发展的同时也出现了社会公共服务发展滞后的现象。在公共航空运输方面,其表现形式则是干线航空的市场化发展日新月异,支线航空运输总量供应不足,分配不平衡。究其根本原因,是因为对支线航空的基础设施属性缺乏认识,政府在该发展领域缺位。破解支线航空发展难题需要从以下几个方面着手。

  (一)市场失灵是导致我国支线航空发展迟滞的主要原因

  对于航空运输企业来说,追求利润最大化是企业的行为目标;而对于运营支线航线的航空公司来说,中西部地区、老少边穷地区以及一些交通不便的区域基本又很难实现商业盈利目的。公共航空运输服务具有天然的基础设施属性,支线航空发展迟滞是典型的“市场失灵”现象。公共服务(Public Service)尤其是基本公共服务是关系国家民生经济发展的重要领域,是指由政府、公共组织或经过公共授权的组织提供的具有共同消费性质的公共物品和服务。基本公共服务具有投资资金量大、经济回报率低、社会效益居首位、显著的非排他性等特点。由于公共服务的非排他性,以价格机制为核心的市场不能使得生产和供给达到最优;同时,市场机制在某些情况下,无法实现资源的最优配置,这就会造成公共服务领域的“市场失灵”。

  从近些年我国综合交通发展情况来看,我国经济的高速增长提升了百姓的航空出行需求,也带动了航空运输产业的发展。与此同时,由于地域性差异带来的贫富分化导致了日益扩大的社会差距和日益严重的社会问题,公共航空运输服务的区域性差异导致消费体制性约束造成投资压力,交通不发达反过来又影响经济的持续发展。造成这种现象的根本原因在于,公共航空运输企业的自利性与公共航空运输服务的公益性具有不可调和的矛盾,当两者发生碰撞和冲突时就带来了航空运输领域的“市场失灵”。多年的支线航空发展结果表明,市场机制并不能解决支线航空面临的问题,作为市场制度合理的调节者和干预者,适当的政府主导和国家干预才是支线发展的出路。

  (二)通过政府引导来加强支线航空运输的各项资源配置

  作为公共服务的提供者,政府有责任保障公民得到满意的公共服务,这是由公共物品的特性及市场在提供公共物品是存在的市场失灵所决定的。这一点在城市的公共交通运输体系中体现的尤为突出,保障城市中心区域、近郊、远郊以及城乡结合地区有充足的公共交通设施,是城市所在地政府的一项重要职能。将城市公共交通的距离放大百倍以上,就是国家公共航空运输服务的责任与功能。与城市公共交通的作用相类似,公共航空运输是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。

  根据国际经验和国际理论,政府对公共领域的介入主要通过以下三个途径:

  - 通过政府财政投入来提供公共服务;

  - 补贴,对提供或享受公共服务的特定单位或群体进行补贴;

  - 政府立法,规范市场和公共服务供给。

  目前我国政府对支线航空的调节和干预主要通过两方面补贴方式进行,一方面对中小型民用机场作为社会公益性基础设施提供补贴资金,另一方面对提供普遍服务运营的航空公司支线航线给予补贴资金。为规范和加强支线航空补贴管理,促进民航运输生产全面发展,推动实现普遍服务,带动区域经济和社会发展,2008年3月19日,中国民用航空总局根据财政部相关文件制定并下发了《民航中小机场补贴管理暂行办法》(民航发[2008]15号)和《支线航空补贴管理暂行办法》(民航发[2008]17号),对中小机场、航空公司运营支线航线给予的补贴资金。其后,民航局又对这两个文件进行了多次修订。

2013-2020年民航支线补贴预算情况(单位:万元)

  图:2013-2020年民航支线补贴预算情况(单位:万元)

  根据民航局发布的各年度补贴预算方案,自2013年至2020年,中央财政从民航发展基金中分别安排了72.81亿元、101.23亿元用于向运营支线航线的航空公司及民航中小机场进行补贴。但从这些年的整体运行来看,补贴的执行效果并不理想。

  (三)建立健全支线航空政策规章体系和协调发展机制

  三种典型的区域支线运营模式中,可以看到该项公共服务的参与方包括:中小机场(主要指支线机场)、航空公司、地方政府、国家相关部门(包括民航局、财政部、国务院)等单位。在具备盈利能力的支线航空市场中,航空公司是主角;在对支线航空需求较为迫切的旅游市场中,地方政府是主角;在特定的老少边穷地区,中央政府才能主导支线航空的发展。如同市场有时会失灵一样,政府有时候也会失灵。随着公众对公共航空运输服务的需求越来越旺盛,飞机运力和航线供给不足,政府的财政支出没有控制与保障,缺乏相应的监督管理机制,支线运营成本过高,一系列实施上的问题导致支线航空的服务质量和效率低于干线航空。这些迹象表明,在支线航空领域政府也不能完全替代市场。

  纵观我国政府出台的各项支线航空管制措施和鼓励政策,其出发点旨在有效地增进与公平地分配公共航空运输资源和供给的调控活动。但是如果支线航空运输服务完全不以营利(不以追求利润最大化)为目的,航空运输企业就没有参与的积极性,政府干预和调节也无从谈起。因此,支线航空的发展需要在政府与市场行为中寻找均衡点,以实现政府效率、公平、宏观经济稳定三大发展目标。

  不公平、非排他性和市场失灵等因素导致公共航空运输尤其是支线航空运输服务供给不均衡;评估困难、行政层级复杂及局部垄断则又导致支线航空服务提供的低效率。因此,破解支线航空发展难题,必须打破政府与市场的对抗关系,在“公平优先,效率兼顾”的原则上实现政府与市场角色的优化组合,建立“一主多元”的公共服务提供模式。即倡导以政府(主要指国家)为支线航空的核心主体,动员行业组织、地方政府和支线机场等非政府的公共组织与更大范围的公众参与,建立支线航空的公共管理主体。通过完善支线航空政策规章体系,建立健全协调发展机制,发动公众参与来弥补支线航空发展中的市场失灵和政府失灵。

四、支线航空与民航强国建设,新基建与双循环

  当前的新冠疫情,仍在持续的改变着全球航空运输业的发展进程。从2018年11月中国民用航空局出台的《新时代民航强国建设行动纲要》,到2020年8月交通运输部发布的《关于推动交通运输领域新型基础设施建设的指导意见》,我国的公共航空运输也需要“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。而我国支线航空的发展的中远期目标正是:推进航空服务大众化,大力发展支线航空,建立通达、通畅、经济、高效的航线网络;全面实施基本航空服务计划,实现老少边穷地区航线网络基本通达,打造更加协调的‘民生航空’服务体系。

  通过上述分析来看,我国支线航空的发展,需要不断改革创新,通过积极融入地区经济发展,因地制宜的开展支线航空运营模式。支线航空发展的目的是为地区经济发展与公众出行提供便利,建立以公共航空运输服务为空中桥梁的“民生线”、“生命线”、“幸福线”。对于我国的民航运输事业以及民航强国战略,支线航空发展有以下四个方面的作用:

  ● 小支线大战略。民航是战略性产业,在国家开启全面建设社会主义现代化强国的新征程中发挥着基础性、先导性作用。建设民航强国,既是更好地服务国家发展战略,满足人民美好生活需求的客观需要,也是深化民航供给侧结构性改革,提升运行效率和服务品质,支撑交通强国建设的内在要求。支线航空是民航强国的重要组成部分,也是带动地方经济、旅游等相关产业振兴发展的重要抓手。

  ● 小航线大民生。支线航线不仅在巩固国边防安全、维持边境地区稳定方面发挥了重要作用,同时也使边远地区群众享受到航空的普遍服务,是改革开放成果共享的具体体现。偏远地区的支线航线有助于实现航空的“普遍运输服务”,使得居民出行更便利、成本更经济、旅程更舒适,游客往来更自由、选择更多样、交流更畅通,是实实在在的“便民工程”和“民生工程”。

  ● 小飞机大产业。支线航空运输的发展将大力推动上下游产业的发展,包括航空制造、旅游业、飞行员培训、飞机维修等,使我国的航空工业从单纯制造延伸为较为完整的产业体系,不仅扩大了国产飞机的需求,促进了飞机制造业的发展,同时也为下游产业提供了基础和支持。

  ● 小机场大市场。各支线机场起降架次、旅客吞吐量、货邮吞吐量虽然不高,但是通过开通并加密航班航线,将大幅度的提升各项运输指标和运营收入,同时,也为枢纽机场和干线航线输送了大量的中转旅客,对建立起高效、便捷的轮辐式航空运输网络能起到积极的促进作用。

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