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美国关键航空服务计划对中国支线航空的启示

来源:民航资源网 作者: 李渊 2008-01-17 17:03:38

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  美国“关键航空服务计划”是为保持中小型社区航空服务而采取的财政补贴计划,每年由财政部拨款,运输部管理,由航空公司享受并按协议执行相应的航班。该计划完善了美国的国家航线网络,对边远地区与全国各地的联系起到至关重要的作用。针对目前中国支线机场仍然面临航班少、成本高等现实问题,该计划可能对于支线航空的发展有借鉴意义。本文部分源自美国支线航空协会2007年年报中《“关键航空服务计划”的历史》一文。

一、“关键航空服务计划”的历史

  1978年美国国会通过《航空放松管制案》(Airline Deregulation Act)的同时,对小社区保持定期航班服务做出了承诺,并制定了“关键航空服务计划”,以避免航空公司出于经济效益考虑而削减关停中小社区支线航班。

  “关键航空服务计划”资金来自美国财政部基金,10年授权期满后,于1987年的《机场与航路安全及扩容案》(Airportand Airway Safetyand Capacity Expansion Act)中延长,并于1996年作为《FAA再授权案》(FAA Reauthorization Act)的一部分永久确立下来,当时总额大约5000万美元。随后,资金的来源有所扩大,包括了外国航班飞越领空费,以及机场与航路信托基金等。

  计划在实施中不断调整。1989年,美国运输部制订了更严格的标准,补贴额度按旅客数量平均不得超过300美元。而1990年通过的《机场安全及扩容案》(Airport Safetyand Capacity Expansion Act)则禁止运输部停止对现有“关键航空服务计划”内航线的补贴。1994财政年度,《运输拨款案》(Transportation Appropriation Act)最终设定了补贴上限,即距离大中型航空枢纽港210英里以内的社区,补贴额度按旅客数量平均不得超过200美元;距离大中型航空枢纽港70英里以内有高速公路相连的社区,不列入补贴范围。

二、“关键航空服务计划”的管理方法

  “关键航空服务计划”项目由美国运输部进行管理。

  1、确定计划内社区最低航班量;

  2、确定执行补贴航班的飞机类型和座位级

  3、确定经停航班到达枢纽港之前最多的经停点数量

  如果某计划内社区的补贴航线由某航空公司独飞,而该航空公司想退出该市场,运输部规定其必须提前90天提出书面申请。在此期间运输部可要求该公司继续执行航班180天。假如没有其他航空公司愿意在没有补贴的情况下替代该公司执行航班,那么运输部就进行招标,请航空公司提出“一口价”(best and final)补贴建议。在此过程中,航空公司必须规划至少2年的成本和收入框架,并提交财务数据,包括运行成本和利润。随后运输部审核这些数据,选择一家航空公司,并确定补贴额以覆盖成本和收入之间的亏损额,并允许航空公司获得5%的利润。

  2007财政年度,“关键航空服务计划”共获得1.27亿美元补贴额度,分别由103个社区(其中39个位于阿拉斯加州)获得,其中最高为193万美元,最低仅为7520美元。2008财政年度(从2008年4月1日开始),补贴额度上升为1.33亿美元。

三、“关键航空服务计划”存在的问题

  由于现有的安排基本为2年调整一次,如果遇到成本的大幅度变动(如油价上升),正在执行补贴航线的航空公司只能通过提交退出申请来启动新的补贴额度谈判。因此,美国支线航空协会一直在游说国会和运输部建立更加灵活的机制,或者建立成本与补贴的联动机制。

  近些年,由于高速公路开通,附近低成本航空对客源的吸引等因素,“关键航空服务计划”的补贴额度不断上升。而美国支线航空协会则一直在强调该计划对于中小社区和支线航空公司的重要性,确保其继续执行。

  此外,美国支线航空协会也在致力于建立广泛的代码共享飞行员计划,使得骨干航空公司更深入参与到“关键航空服务计划”当中。

四、“关键航空服务计划”对中国支线航空发展的启示

  由“关键航空服务计划”可以看出,支线航空的经济效益在民航业最发达的美国都是一个难题,特别是在竞争日益激烈的市场环境下,没有相应的补贴机会,航空公司会本能地将运力从贫瘠的支线撤出,从而削弱了国家航线网络的通达性,这对中小社区来说也是不公平的。而“关键航空服务计划”兼顾了社区和航空公司的利益:对于航空公司,在经济收益有可靠保障的情况下,就不会随意取消航班或调高定价;对于社区,也因补贴的保障而获得的稳定的班次和票价。在中国,缺乏航空服务的小城市为数不少,许多贫瘠航线也是飞飞停停,的确需要一个比较妥善的方式来解决此问题。特别是“十一五”计划兴建的多为边远地区的支线机场,如何获得稳定的航班服务而不让新机场闲置,补贴无疑是非常必要的。

  该计划的补贴方式非常直接——把补贴款给航空公司,而且允许竞标,充分照顾了航空公司的选择权。在研究中笔者发现,美国“关键航空服务计划”内航线虽然均为独飞航线,但执行航班的公司却是百花齐放,从而避免了可能的垄断。但这样做的前提是航空公司有清晰的财务数据和成本核算,目前国内各航空公司支线干线机队非独立核算的现状给补贴额度的确定造成一定困难。因此,鼓励专业支线航空公司的成立、促进支线机队的专业化管理、对立足于次级枢纽的地方或民营航空公司进行支持,都将对中国支线航空事业的发展产生积极促进作用。

  在该计划内的补贴航线主要是从中小社区到次级枢纽,成为美国国内枢纽-轮辐航线网络特点的组成部分,所用的机型则以涡桨飞机居多,然而计划中如何应对航油价格攀升、地面竞争造成客源流失等问题已提上议事日程。鉴于中国支线城市的目的地特点和出行习惯,支线航空的网络模式、运用机型是今后发展的关键因素。在世界范围内,支线飞机座位级别增长、支线航班航程增加的趋势非常明显,而在中国,以100座级大型支线喷气客机,以经停甩飞的形式发展混合式网络,是具有现实意义的方式(参见《中国支线航空的网络结构特点与100座级喷气客机在国内的应用前景分析》一文),而补贴的重点则应该放在经停航线的支线航段。

  该计划的资金来源也值得借鉴,不仅来自政府拨款,同时也来自外国航班飞越领空费,以及机场与航路信托基金等。中国民航总局去年年底出台的《支线航空补贴管理办法》、《民航中小机场补贴管理办法》等政策中,资金来源为民航专项资金以及机场建设费,是否也可以考虑以建立信托基金等方式来获得更充裕的资金。

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