一、国际航空运输自由化的定义及背景

　　“国际航空运输自由化主要是指改革国际航空运输的管理体制和方法，从政府对空运企业国际航空运输经营活动的详尽管理过渡到更多地依靠市场力量予以调节，给予空运企业更多的经营权利和灵活性。”

　　某些国家（如美国）称国际航空运输自由化为放松管制，国际民航组织（ICAO）则采用“自由化”这个提法：同上解释，ICAO建议各国政府对像民航运输业这样高度管制的产业，应尽可能减少限制，给予航空公司、机场及相关服务业更多的自由度。需要注意的是这些“自由”仅限于经济意义上的行为而绝非安全与保安方面的放任。

　　国际航空运输自由化包括以下几个方面：

　　1.航空承运人所有权和控制权（包括指定和授权，确定有关权力，内部投资，经营，租赁，联盟，代码共享和特许经营权，特殊安全问题等。）是一个比较复杂的问题，影响到自由化未来的发展及财务方面的顺畅。国际化的直接的、简单的和透明的所有权、控制权制度可以为安全和经济提供“便利之旗”，使其不受束缚和“倾销”的影响。全球对所有权和控制权的理解还能为更敏感更复杂的国内航空运输权提供参考，减少对安全问题的顾虑和最惠国准入的忧虑。

　　2.市场准入 （包括航权，以远的第三第四业务权，航线灵活性，运力及航班密度，机场准入，时刻等等.）考虑到空域越来越拥挤的情况及机场容量的限制，机场准入问题已引起特别的关注。加强国际航空服务协议的对标和执行，对航空运输和飞越权的第一第二业务权的自由化非常重要。

　　3.产品分销 （包括销售网络准入，电子商务，电脑订座系统等.）1996年ICAO修改了有关规则和电脑订座系统运行的行动守则，ICAO意识到修改的守则可以应用到国际运输电子网络上, 但是此后由于网络和电脑订座系统的发展，使得守则很难在实际操作中实现。

　　4.公平竞争及保障（包括所适用竞争法的集中整合，国家援助，社会政策的协调，航空公司和保险公司服务的可持续发展，避免掠夺性降价和倾销，对发展中国家的优惠措施和有效参与等.）对发展中国家来说, 公平竞争及保障在日益解除管制的环境中日趋显得特别重要。

　　5.运输条件和乘客保障。解除管制带来的乘客服务质量下降导致了美国和欧盟的乘客保障提议，由拉美民航委员会提出的解决方案，并由美国航协，亚太航协和国际航协（IATA）优先推荐操作。

　　6.不受管辖的摩擦。目前有许多不受管辖的项目正不断发生并造成航空公司面对如拒绝登机、残疾人、吸烟旅客以及跨国兼并或联盟所引发冲突时的困难。ICAO曾于1989年发布了关于使用竞争法对冲突的处理指导，但目前仍然在探讨问题阶段。

　　7.争议解决。与WTO 相比，目前国际航空运输在制度上明显不足，争议通常旷日持久、花费昂贵而又不是能够得到实际的解决。ICAO于1997年开发了新的争议解决机制并制定一份航空专家名单负责争论的处理，这项发展更强化了争议解决机制，特别是对于区域航空服务协议来讲更为适用。

　　8.航空服务协议限制和透明度。这是国际航空运输与WTO 相比的又一个缺陷。根据芝加哥公约的第81、83章，所有协议都应在ICAO归档，ICAO正着手扩充航空服务双边协议数据库（published as Doc 9511），使区域协议及协议原文更方便获得。

　　对航空运输自由化的提议还包括：经济合作与发展组织（OECD）开发的航空运输货运双边及多边协议自由化模型，WTO向服务贸易总协定（GATS）和联合国贸易与发展会议（UNCTAD）提议的由世界旅游组织支持的旅游附件，以及亚太经合组织（APEC）成员签订的多边“天空开放”协议。

　　ICAO在航空公司所有权及控制权、市场准入、关税规则、市场分销、运费条件及竞争法、航空公司可持续发展的安全保障的分析及保证发展中国家的参与等方面，已着手在目前资料和经验基础上发展航空服务协议自由化模板，包括双边或多边（根据各国选择）的安全、市场准入及保障等，推动双边和多边协议的发展和扩大。

　　随着航班数量的不断增长，关于航空运输活动的竞争法也会应运而生。考虑到机场容量和空域越来越制约航空运输的持续发展，民航所产生的市场买卖权，如收费、税收以及环境问题越来越引起政府等相关部门的重视。

　　民用航空业在日趋激烈的竞争环境中正在经历巨大的变革, 航空联盟、代码共享、可继续发展等也将会大量涉及直接投资问题。据航空业杂志（Airline Business Magazine），到2005年6月止，在超过200家航空公司之间存在579个航空联盟。 “天合”、“星空”、 “环宇一家”这三家有实力的航空联盟已经蓬勃发展，飞机租赁也在大幅增长，信息产业的发展极大影响航空公司运营模式，除了广泛采用的电脑订座系统（CRSs）外，因特网和电子客票也发展迅猛。所有这些发展都要制定规则，并对市场准入、所有权及控制、竞争、安全责任等产生直接影响。

　　ICAO航空运输委员会理事会第162届会议曾专就国际航空运输自由化议题于2003年召开会议，提供了国际航空运输自由化发展的背景资料并在会议上谈及发展建议和组织安排；会议定名为“国际航空运输自由化会议”，准确地把握了当时航空界的情况和发展趋势，为自由化发展来吸引全球注意力以表明此次会议的特殊之处；会议目标是发展日益进步的国际航空运输自由化框架，并为公平竞争、飞行安全提供保障，包括确保发展中国家的有效和持续参与，这次会议可以视为国际航空运输自由化发展的第一个里程碑。

　　ICAO及其协约国于2006年9月在迪拜专门召开了一个世界性的航空运输自由化论坛来检查航空运输规则方面的问题和政策选择，考虑协调和发展各种制度，宣传完全自由化的概念及影响，为维护自由化提供保障，并保证ICAO在此类保障方面的领导地位。中国派代表团与会并作了主题发言，介绍了中国经验。

　　IATA主席MR.GIOVANNI则在论坛中对高油价、机场当局限制、地区政治紧张、航空安全等给航空公司带来的经营困难的问题，代表航空公司大吐苦水，同时也表达了对某些政府对航空运输自由化不作为的不满。

二、国际航空运输自由化的影响及形式

　　1、 自由化对航空运输的增长的典型大事记

事件	结果
1978年美国实施航空业放松管制	中枢－轮辐式航线网络结构形成，成立了具有全国航线网络的低成本航空公司；成立了许多全新的航空公司和全货运航空公司
英国对二线机场实施自由化	诸如曼切斯特、伯明翰和各拉斯堡等机场的国际航线服务大幅增长
阿联酋推行开放天空政策	迪拜已经成为全球主要的国际航空枢纽
印度在国内实施放松管制	印度国内成立了许多低成本航空公司以及一些具有发展潜力的提供全面服务的航空公司
巴西放松了国内航空业管制	诞生了一些低成本航空公司，其中包括赫赫有名的GOL
欧洲对全球实施单一航空市场	诞生了诸如瑞安航空，EasyJet等全球领先的低成本公司；运输量大幅增长；形成了欧洲新的枢纽机场。

　　说明：直至2006年，许多国家已经开始由市场力量来主导其国内的航路，尽管进展缓慢，但仍然在与国际航路接轨上取得了成功。航空自由化已经在全球航空领域促进了许多服务的创新。中国也逐渐突破了以属地化原则增排航班的做法，北京、上海、广州的枢纽作用日渐凸显。

　　2、 因自由化而增加的国际航班经营结果范例

城市对	服务商	事件	获利增长
温哥华－凤凰城	美西北1995	1995加拿大－美国 双边协议	146.4%
多伦多－明尼阿波利斯	加航1995	1995加拿大－美国 双边协议	55.3%
多伦多－新奥尔良	加航1998	1995加拿大－美国 双边协议	41.2%
渥太华－芝加哥	加航/美航1995	1995加拿大－美国 双边协议	109.7%
蒙特利尔－亚特兰大	达美1995	1995加拿大－美国 双边协议	55.5%
亚特兰大－圣何塞	达美1998	1997美国－哥斯达尼加	118.5%
达拉斯－.圣地亚哥	美航1996	指定开通航路协议	336.6%
芝加哥－香港	美联航1996（非每日执行）	美国－香港 双边协议	21.1%
芝加哥－伦敦	美联航1995	美国－英国	42.1%
芝加哥－圣保罗	美联航1997	美国－巴西 1996	80.4%
芝加哥－布宜诺斯艾利斯	美联航1998	重新指定开通航路协议	41.1%
休斯顿－圣保罗	美大陆1999	美国－巴西 1997	120.5%
亚特兰大－瓜达拉哈拉	达美1999	美国－墨西哥 1991	169.5%
华盛顿－布宜诺斯艾利斯	美联航2002	重新指定开通航路协议	208.7%
华盛顿－圣保罗	美联航2002	重新指定开通航路协议	88.4%
底特律－北京	美西北1996	美国－中国 1995	174.3%
达拉斯－.利马	美航1996	指定开通航路协议	482.0%
休斯顿－东京	美大陆1998	1998 美国－日本	116.6%
亚特兰大－罗马	达美1999	1998 美国－意大利	110.8%
达拉斯－苏黎世	美航2000	1995 天空开放	115.3%

　　说明：上表通过精确的数字说明了修改后的双边航空服务协定实施后，自由化对市场运输量变化造成的激励影响。运输业通常需要许多年才能完全调整到新的服务水平。但国际服务水平的不断提升将促使国际运输业的飞速发展。而制约性的双边协定，只着眼于几个指定的地域，将阻碍运输业的发展，同时导致地面与空中交通的恶化。

　　3、因果关系

　　自由化（放松空中管制）新生的更佳的航空服务运输量的增长经济的增长就业率的增长

　　说明：任何一环链接上的失误都会影响整个进程。有时，现行的规定并不制约市场行为。政策的制定者有可能批准新的航空服务，但如果航空公司并不希望投入运行此项服务，这种自由化就显得没有意义了。许多双边协定事实上都只是没有实施的权威性，被通过的服务其内容实际上没有商业价值可言。就合理性及经验来讲，在更佳的航空服务与运输量的增长之间的链接则更为紧密，并且所有的迹象表明，市场会对提升的服务做出反映。运输量的增长与经济增长之间的链接则依赖于就业、进口贸易倾向以及是否转变消费、储蓄、投资领域的结构，从而增加在航空旅游领域的消费。

　　4、欧盟（EU）和东加勒比地区民航当局（ECCAA）的例子

　　欧盟（EU）的航空一体化政策及其推行的“平行协议”是航空运输自由化最典型的案例。而东加勒比地区六国（ ST.KITTS AND NEVIS, DOMINICA, ST.LUCIA, GRENNADA, ANTIGUA AND BARBUDA, ST.VENCENT AND THE GRENADINES ） 成立一个共同的民航局ECCAA-EASTERN CARIBBEAN CIVIL AVIATION AUTHORITY，则是推动当地航空运输自由化发展的另一种模式。因此, 国际旅游组织根据它们的共性总结性地预测：2006至2015年十年间，航空运输自由化将会在区域经济圈内扩大发展。

三、中国应对国际航空运输自由化的作为及模式

　　中国致力于打造一个安全、高效、便利的民航体系，使更多的中国老百姓能坐上飞机旅行。在2002年中国加入WTO之后，中国加速了逐步实施既定的“积极、渐进、有序、安全”的国际航空自由化进程，这是在改革开放二十年后自然的结果，有市场强烈需求的因素，也是民航人智慧的体现。在全球化的大潮下，地方经济发展与航空市场的发展相互促进已在全世界范围内获得共识，航空自由化已蔚然成风。事实上，中国的航空运输业早已处在国际航空自由化环境之中，已经不再是要或不要的简单答案，而是如何面对挑战，找出符合中国利益的模式与办法。

　　在“积极、渐进、有序、安全” 的原则下，中国与亚太、北美、欧洲的四十二个国家和地区在最近这五年中签订并建立了航权与服务的双边合作协议及协调机制，同时与东盟尝试了区域性的航空自由化。中国在2003年开放了海南的第三、四、五业务权，海南已成为事实上的航空自由港。

　　回顾2003年框架下的中国与美国航空协议，美方在中国第二、三区（西部、二线机场） 的执行情况并不令人满意; 也是由于反恐带来的签证等系列问题，中方与美方航班量的不平衡情况将会持续，自由化进程是渐进式的，可以称作为“中美模式”。

　　然而，中国与韩国之间的航空自由化却是个很好的积极式的范例，可以称作为“中韩模式”。

　　中韩自1990年代即已逐步开始了自由化进程，最近五年的旅客量以每年25.1%的增长量增加，2005年达到635万人次，货运量达30万吨; 韩国已成为中国最大的航空目的地国，30多个中国城市机场开通了6个韩国城市的定期与非定期航班，结成了89对友好省或市，2005年双方贸易额达1千1百多亿美元，中国已经是韩国在世界上的最大贸易伙伴、旅游目的地与投资国。

　　根据两国元首在2003年7月9日的上海共同宣言，在2006年5月，中韩航空自由化进程又有了新的内容: 双方约定将在2010年夏秋时刻完全开放第三、四业务权; 中国立即开放山东省、海南省与韩国之间没有任何限制的第三、四业务权。

　　中韩与中美同样都具有经济互补性，而航空自由化的进程却如此不同，究其原因，一方面是因为区域性航空自由化发展相对容易，政治与经济的驱动力比较成熟; 一方面中国民用航空企业的竞争力也是一个主要影响因素。“中美模式”与“中韩模式”是中国在国际航空自由化进程中两个较典型的案例，在对欧盟及东盟的航空自由化进程中可以借鉴，也值得继续跟踪总结。

四、国际航空运输自由化对中国民航的影响

　　1、 航空运输自由化给国际民航业带来的共性问题：安全与保安

　　自2003年国际航空运输自由化会议之后，航空运输业的自由化、私有化及地区性促进了航空运输规则的演变，全球化、联盟及租赁的普遍性也导致了一些商业惯例的改变，不断变化的环境必然带来新的问题与挑战，国际航空运输自由化环境下安全与保安方面出现漏洞是国际民航业所面临的共性问题。

　　安全与保安方面失察的原因主要是因为航班、旅客、货运量的大幅增多而导致了保安方面压力的增加，复杂多样化及跨国形式的商业安排使得安全与保安方面失察复杂化。

　　此问题牵涉到航空器、经营者及相关人员，分为单一国家因素和涉及多国因素两种类型。

　　单一国家因素情况较为单纯，本国易于负起相关责任；而涉及多国因素的复杂多样化及跨国形式的商业安排使得安全责任主体混乱，安全实察的问题也变得复杂化。

　　登记注册问题、适航问题、转租问题、不同国籍的机长问题、营运地与注册地不同等等问题的交错出现，使问题成为一个游离的目标; 加上飞机的维护国际化、总经销及特许经营者的加入、代码共享、联盟化等，也使得问题更加综合。

　　ICAO再三强调，国际航空运输自由化本身沒有任何问题，关键是需要合适与一贯的政策厘清所产生的相应问题。

　　下面的图表列选了A、B、C、D四种类型的问题。

　　问题A：责任分离

　　问题B：游离的目标——租赁

　　问题C：综合安排

　　问题D：多重地点的商业行为

　　·中国航空运输企业对号入座：

　　中国航空运输企业已雇拥外国机长、以各种形式租赁飞机，已产生前述A、B、C等系列问题。

　　2、解决方案

　　ICAO在详细分细、调研、探讨了上述ABCD情况后发现：既便是清楚地分配了相应职责，仍会导致安全失察事件的发生; 责任的复杂化是问题发生的最主要原因。ICAO认为其现行推荐标准（SARPS）是解决此问题的基础，因此就航空器注册地与营运地差异而产生的相应问题的解决依据，推荐适用芝加哥公约第十七章、第八十三分条，“职责和义务的转移”（Article 83 bis） 。

　　芝加哥公约第十七章 第八十三条分条 责任和义务的转移

　　a） 尽管有第12、30、31和32条第一款的规定，当在一缔约国注册的航空器由在另一缔约国有主营业所或永久居所的经营人根据租赁、包用、通过互换航空器协议或其它任何类似协议经营时，注册国可以与该另一国通过协议将第12、30、31和32条第一款赋予注册国对该航空器的职责和义务转移给该另一国。注册国应被解除对已转移的职责和义务责任。

　　b） 上述协议未按照第八十三条的规定向理事会登记并公布之前，或者该协议的存在和范围未由协议当事国直接通知各有关缔约国，转移对其他缔约国不发生效力。

　　c） 上述第一款和第二款的规定对第七十七条所指的情况同样适用。

　　3、 中国民航所面临的挑战

　　a. 航空安全的压力

　　中国民航发展遇到的最大问题是空域资源不足，京津地区、华东、珠江三角洲都面临着空域紧张，时刻短缺的问题。全国142个民用机场中有近20个机场接近饱和,快速增长的航班量已使得中国前五大机场处于饱和临界，像首都机场每天一千架次的起降限制，并不是从根本上保证空中交通安全的科学解决方案，因飞行流量控制所导致的航班延误，已占京、沪延误航班总量的60%；带来资源上的浪费，旅客的不便，也带来了飞行安全上的严重隐患，造成了日益提高的航空安全的压力。

　　b. 规则的改变

　　国际规则上的改变势必影响国内规则的相应转变，中国民航需要时间与人力来找出解决方案，制订出合理的规则引导企业经营，企业也必须勇于面对挑战。

　　值得注意的是西方国家如美国，通常是将国内成熟的作法延伸到国际领域，而我们反其道而行之，更需要注意。

　　c. 基础设施不完善

　　中国目前仍缺少足够的民用机场，平均每一万平方公里不到一个机场。

　　d. 人力资源短

　　下一个五年中国将短缺一万名机长和三千六百名空中交通管制员以及大量的机务人员与国际经营专业人才。

　　e. 不完善的竟争市场

　　中国民航业现行存在着客货发展比例不平衡、国内与国际市场发展不平衡、货运业务和客运国际市场发展缓慢等问题。（为促进竞争与发展，民航总局已开放了私营航空及外资的准入。）

　　f. 中国不同的区域发展不平衡

　　中国东西部经济发展的不平衡，也导致了民用航空运输发展的不平衡。经济发达地区航班量逐年剧增，使相应机场趋于饱和；而不发达地区的机场却趋于闲置，使得支线航空无法正常发展。（民航总局优惠政策是飞西部机场在航权获得、市场准入上有优先权，西部机场枢纽建设速度高于内地，鼓励发展支线航空。）

　　g. 机场联检单位（CIQ）的不匹配

　　机场联检单位人员不足，海关程序及规定不合理导致了航空企业经营国际市场的直接困难。

　　h. 国家缺乏海陆空一体的交通规划

　　广州新白云机场的竞争力与毗邻的香港机场相比有很大的差距，主要原因之一就是新白云机场没有立体交通体系的支持，无法形成理想的枢纽机场。（欧洲的巴黎枢纽、法兰克福枢纽无一不是铁路、公路联接得四通八达。）

五、创建和谐的中国民航是最终的出路和解决方案

　　全世界目前仍有超过98%的航班受限于以经营地原则或所有权地为基调的双边协定主导体制中，不足四分之一的航空服务协议允许代码共享，仅有17%的航空运输处在自由化环境中, 国际航空自由化有向何处去的问题？那么中国参与的国际航空自由化将如何进行？

　　我们可以看到：全世界三千份航空服务协议中的两百份包含了75%的运力安排，北大西洋是最为重要的关系地区，其中欧洲与南美之间的航班量占了全世界总量的一半。美国法院对开放美国内市场与否的判决将对国际航空自由化进程产生至关重要的影响。

　　中国作为新兴的世界第二大航空市场，没有中国参与的国际航空自由化势必对中国企业走出去产生负面影响，事实证明“积极、渐进、有序、安全” 是有效的原则。

　　中国民航所遇到的挑战和问题，归根到底是人与人、人与自然、生产力与生产关系等几者之间的不和谐问题。

　　世界注目着中国，中国需要世界！中国民航已在策划全新的运输体系，并在地方政府的支持配合下准备了“武汉试点”，相信中国民航的竞争力可以在创建和谐社会的建设中得到长足的进步和加强。

　　有了和谐的条件和环境，中国的民用航空企业才能很好的立足国内，才能在国际航空自由化的大潮中更好地发挥；只有创建好和谐的中国民航，我们才能成功地驾驭好国际航空自由化，为中国走向世界做出积极的贡献。

本文参考文献

　　1. ICAO: 162ND SESSION OF THE COUNCIL 2003

　　2. ICAO: GLOBAL SYMPOSIUM ON AIR TRANSPORT LIBERALIZATION      DUBAI  2006

　　3. CONVENTION ON INTERNATIONAL CIVIL AVIATION （CHICAGO 1944）

　　4. EXECUTIVE SUMMARY -INTERVISTAS-GA2 CONSULTING,INC.

　　5. 感谢王荣华同志的指导与帮助

　　（编者注：作者系中国南方航空股份有限公司营销委客户关系部总经理）