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邱连中谈中国民航市场管理政策的改革与展望

 2007-01-01 来源:民航资源网 作者:邱连中  [投稿排行榜]

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      民航资源网2007年1月1日消息:编者按:2007年的第一天,CARNOC很荣幸的为各位网友奉献来自邱连中老师的一份特殊礼物——《民航市场管理政策的改革与展望》,盼望这篇文章能给各位民航人2007年的工作带来一缕清风。祝愿我们中国的民航事业越来越强!

      中国民航市场的管理政策正面临一场新的变革。随着国有航空公司重组和改制(向股份制的转换)的完成和民营航空的兴起,中国民航的产业结构已经发生了深刻的变化,以往用来规范单一国有产业的市场进入和资源分配的行政管理方法也应当“与时俱进”。但民航政策的改革牵涉到千百万消费者利益和国民经济的有效运行,决不能一放了之,需要有科学的研究和充分的论证。

      世界最大的两个航空区域,美国和欧洲先后于1978和1997完成了民航业放松管制的政策变革,尽管欧美航空公司在在新的政策环境下有盛有衰,但民航业总体还是得大于失,这也是举世公认的:
      ·竞争者的数量和产业的竞争性增加了
      ·票价大幅度下降,民航的乘客基础大大扩张
      ·民航市场的增长率提高,成为国民经济发展的强大发动机

      美国在放松管制法出台前,有过多年管制经济学的学术研究和争论,可以说是谋定而动;但放松政策的推行是一蹴而成,最初几年对产业的震荡很大,业内外曾引起很多对放松管制的非议。按美国放松管制法,CAB对航线管制到81年12月,价格管制到83年1月才终止,但正好逢上79年石油危机,航空公司成本上升,需求下降,一放而不可收,CAB的管制职能提前于80年就实际上结束了。放松管制的开始几年,航空公司利润连年下降;放松管制前三十年,美国航空公司的营运利润都是正的,净利润亏损仅两个年份;而1980-1982美国民航业连续三年亏损。

      欧盟吸收了美国放松管制一放而不可收拾的教训,其民航当局制订了一个从1987年12月到1997年4月分三个阶段,逐步放松航空管制政策的十年计划。欧洲机场资源紧缺远比北美严重,成员国的国内市场狭小,且集中程度非常高,照搬美国式放松管制,就可能有助长市场垄断的风险。可以说欧洲民航政策的放松过程是完全按计划进行,比美国的放松管制更稳妥,更有序:
      ·1987年12月实行第一阶段政策改革,价格和运力开始有一定的灵活度(以前价格由政府固定;运力双边绝对对等)。
      ·1990年6月实行第二阶段政策改革,价格和运力进一步放开,容许更多的第五航权,航空公司可自由进入3/4航权航线(等于欧盟成员国之间实行天空开放)。
      ·1993年1月到1997年4月实行全部放松,欧盟成员国家航空市场一体化,成员国航空公司在欧洲航空共同市场内可自由经营:包括定价、航线、运力和新航空公司的设立。

      在科学发展观的指导下,中国民航业的进一步发展要改变增长方式,而对于未来民航市场管理政策的改革方向和步骤则需要加强理论研究和学术探讨,提高政府管理政策的科学性和前瞻性。中国航空公司间的竞争格局正在变化,以前是国有企业之间的竞争,盈亏都在一个口袋里,市场管理政策自然以保护国有资本利益为导向;现在变成三个板块的竞争:国有航空公司、公私合营航空公司(上市公司,民股占越来越高的比例)、民营航空公司。政府的政策需要一碗水端平,以保证自由竞争为目标。

      随着国内航空市场竞争格局的变化,一些深层次的矛盾开始浮现:航空公司的利益同消费者利益的矛盾;民营航空同国营航空的矛盾;发展速度同经济效益的矛盾等等。民航市场管理政策应未雨绸缪,避免激化这些矛盾。

    未来民航市场管理政策改革的焦点和方向

      焦点一:航班时刻资源紧缺

      市场经济对资源的优化作用是建立在资源可以自由流动的基础上的。中国客流量大,尤其是公商务乘客集中的前五大机场都已“人满为患”。稀缺的航班时刻资源受“祖父条款”的保护,既不会自由流动,也不受价格机制的支配。航班时刻(SLOT)的紧缺成为市场管理政策面临的第一个焦点。即便民航局完全放开国内市场经营权,在目前可供航班时刻瓶颈的限制下,基本上不会改变民航市场资源分配的方式,只不过把分配权由民航局市场管理部门转到空管部门。

      中国民航市场管理政策的进一步改革,要研究运用市场机制来提高稀缺资源使用效率,和公正分配的方法,使得航空公司的经济效益真正反映其经营效率,而不是对稀缺资源占用的结果。在可以预见的未来很长一段时期内,中国航空资源的紧缺状况将继续存在,市场管理政策要优先考虑航空资源的高效利用,它有关国民经济持续增长的大局。

      根据IATA定义的航班时刻有限制的二类和三类机场(Level 2/level 3 airport)全世界有216个,其中60%在欧洲,美国只有7个,欧洲民航当局在放松市场管制的同时,正在不断探索解决航班时刻紧缺对竞争和市场机制的副作用。它们正在酝酿的一些做法对中国民航有借鉴意义。

      焦点二:航空运输发展的不平衡

      中国航空运输发展很不平衡,过于集中在东部沿海的经济发达地区;为经济落后和贫穷地区提供适当的航空服务以促进地区经济的平衡发展,是不能靠市场经济机制解决的一个难题,它是民航管理政策改革中必须面对的第二个焦点。欧美在放松管制的同时,对小社区和偏僻地区的航空服务保障都有专门的立法或条例。建设社会主义新农村更需要民航局在未来市场管理政策的改革中加大对贫困和经济落后地区的支持力度。积极的民航政策既要为航空运输企业解绑松缚,也要在市场经济有缺失时,敢于行使政府“劫富济贫”的公正职能。

      焦点三:直接行政管理与航空公司自主经营的冲突

      提高航空公司的经营效率是中国从航空大国走向航空强国的一个关键因素;经营效率是建立在企业经营的自主权之上的。市场经济同计划经济的根本区别在于由谁来决定“生产什么、生产多少、如何生产和如何定价”这四个变量。在民航业,航线、航班和时刻就是经营航空公司的三个主要决策变量。要走社会主义市场经济的道路,市场管理政策无疑需逐步减少对航线、航班和时刻的直接行政管理。

      焦点四:民航市场走向集中和垄断的风险

      民航业的管制是为了保护处于襁褓中的航空公司不致过早夭折。放松管制或放宽管理意味着将民航政策目标改变为保障公平竞争和保护消费者。但这是建立在一个隐含的前提上的,那就是民航市场接近完全竞争结构,政府一旦松绑,航空公司间就能形成自由竞争的局面。

      美国政府放松管制后,有一个职能没有放,那就是反市场垄断职能,不过将这一职能由CAB转交给司法部。欧盟根本没有走国内市场放松管制这一步,因为西欧各国的国内市场基本上由一家航空公司控制,放松国内市场管制无异于放任垄断。

      由于国有航空公司占市场份额很高,为了维持市场的稳定,目前管理政策有意无意地向大航空公司倾斜;再加上民航业本身具有的规模经济和密度经济,从长期看,中国民航有可能会面临走向集中和垄断的风险。例如这几年来民航局对市场的价格管制越来越放宽,但航空公司之间的价格同盟屡见不鲜。价格联盟就是价格垄断,在对垄断价格没有严格立法限制的情形下,政府的价格管制比航空公司自行商定的联盟价还要好一些。民航局从政府的立场出发,会考虑到国民经济的总体利益和消费者的利益,而航空公司定价完全从本身的利益出发。市场价,管制价和垄断价中,垄断价是最坏的。虽然目前因为竞争对手还比较多,价格联盟不能长久维持,但随着民航市场集中程度的提高,价格联盟对消费者利益的损害会增大。

      认识到中国民航市场自由竞争的场地并不完全平整,未来市场管理政策的改革的方向要以反对垄断,促进公平竞争为重点,不光要对国有航空公司和民营航空公司一视同仁,而且要为新兴航空公司创造条件,确保进入机制的正常运作,以遏制市场的过于集中、导致垄断的倾向。

    未来市场管理原则

      ·最大限度地利用航空资源

      ·最小程度地影响企业经营运行的效率

      ·确保市场管理的公开、公平、公正

      ·扶植和改善经济落后地区的航空服务

      ·防止垄断,促进竞争

    未来市场管理改革的思路

      1、根据航班时刻和机场资源的紧缺现状,制定逐步放宽市场管理的范围和时间表:

    中国民航市场分类和放宽管理步骤

      机场分类 周座位数 占市场份额
    第一阶段 20大机场以外的航线 127,269 3%
    第二阶段 第10-20机场相关航线 584,712 14%
    第三阶段 第6-9机场相关航线 774,477 19%
    第四阶段 五大机场相关航线 2,625,902 64%
      总数 4,112,360 100%
    注:根据公布的2006年9月航班计划

      2、在现有管制规则的基础上,逐步转向使用经济手段来调节资源的配置,减轻航空公司争夺稀缺资源的压力和过多的行政管理。为了不加重航空公司的成本负担,并不影响其正常运行,建议对航空资源紧张的始发机场(如五大机场),根据时刻紧缺的程度征收资源调节费。同时以资源紧缺机场征收的资源调节费资金建立“扶贫基金”,专款专用,补贴“老、少、边”地区航线和机场的营运成本,促进全国航空运输市场的协调发展。

      多年来政府为西部落后地区建设了不少机场,但由于需求不足,航空公司和机场都亏空的居多,经营的积极性不高。国家虽然投入巨额资金建设机场,但对当地经济的促进作用未能充分发挥。民航局在继续加快对西部经济落后地区建机场的同时,必须同时提高小机场的使用效率,使国家的资金投入“物有所值”。建立“扶贫基金”可以说是用较少的资金来调动已经投入的大量资金对地区经济的产出效率。

      从公众关系来说,这种带有社会公益的差别收费比较容易为消费者接受。法国最近就专门增加了航空乘客的一个税种,用来援助第三世界的贫穷国家,“扶贫基金”也体现了中央建设和谐社会的精神。

      3、航线航班资源的分配既要考虑确保既有航空公司的正常运行(祖父条款),也要顾及新兴航空公司公平竞争的机会。对于新增加的航班时刻要留出一部分,优先分配给市场的新进入者和连接老、少、边地区的航线航班,以确保航空公司无分新老大小,地区不分贫富都有均等的竞争和发展机会,市场进入机制能发挥对垄断行为的威慑作用。航班时刻的分配要逐步过渡到国际通用的50/50规则(即50%的新增航班时刻优先分配给市场的新进入者)。

      4、加强航班执行率的管理,提高目前不用就作废的50%标准(国际标准是80%),促进稀缺资源的有效利用。开设航空时刻交换市场,容许航空公司间交换航班时刻,提高运行效率;逐步使中国航空时刻的分配同国际通行的(IATA)准则接轨。

      5、改变目前根据基地公司分配市场资源的市场管理政策。航空公司设立基地应当根据物流运行的规律,由于当前航线航班资源的授予向基地公司倾斜,航空公司把建立基地成为争取航权的手段,基地的数量过分膨胀,既不利于航空公司的成本控制和运行效率的提高,亦不利于促进落后地区民航市场的发展。

      6、使航线、航班、航班时刻资源信息公开、透明、准确,航空公司经营业绩数据公开和规范化,提高市场监管的科学性和防风险能力。

      为减少对航空公司的“震荡”,对市场管理政策的改革要分阶段实施,经充分论证,提前公告,提高政策改革的透明度和确定性。

      笔者注:在行文过程中曾同民航干院黄为副教授多次探讨,对思路的形成获益颇丰,谨表衷心感谢。当然文中谬误之处,概由笔者文责自负。

      邱连中老师系加拿大国际航空公司战略规划主管、中国民航管理干部学院客座教授。

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