国家环保总局标准所噪声标准专家张国宁认为：航线变化应重评环境影响

本报记者张俊

　　北京市朝阳新城小区上空的飞机噪声究竟应适用何种标准，记者采访了国家环保总局环境标准研究所噪声标准专家张国宁。张国宁说，具体执行哪个标准，应针对噪声源的性质而定，受飞机噪声的影响，应该执行《机场周围飞机噪声环境标准》；在规划的城市区域内受地面噪声的影响，则应执行《城市区域环境噪声标准》。

　　他进一步解释说，《机场周围飞机噪声环境标准》和《城市区域环境噪声标准》这两种标准针对的噪声源性质不同，因此评价量也不同。针对飞机这种特定的噪声源，有专门的标准，即《机场周围飞机噪声环境标准》，它和国际民航组织的标准是一致的，采用的评价量为“一昼夜的计权等效连续感觉噪声级LWECPN”。而《城市区域环境噪声标准》采用的评价量则是“昼间、夜间等效声级Ld、Ln”。

　　问及《机场周围飞机噪声环境标准》和《城市区域环境噪声标准》两个标准间是否存在引用上的交叉和歧义时，他说，两个标准针对的噪声源不同，不会有交叉引用的问题。但对于一个区域来说，则可能执行多个标准，以朝阳新城小区为例，它的噪声源来自两个方面:一方面是受飞机飞行高度影响，因低空飞越造成的噪声，执行《机场周围飞机噪声环境标准》；另一方面是城市的地面噪声源，包括生活噪声、工业企业噪声、交通噪声等，执行《城市区域环境噪声标准》。对于飞机噪声，我国与日本等国家等效采用了国际民航组织的评价量LWECPN，而美国和我国香港等国家和地区的评价量比较类似，为“昼夜等效声级Ldn”。目前这两种评价量哪种更合理以及适宜的限值水平还有待研究。

　　《机场周围飞机噪声环境标准》“适用于测量机场周围由于飞机起飞、降落或低空飞越时所产生的噪声”，朝阳新城小区的情况不属于飞机起飞和降落时，“低空飞越”的高度标准又该是多少呢？张国宁认为，一般来说，只要噪声源是飞机，我们都要用这个标准来管制。标准中虽没有明确具体的飞行高度，但我们管制的是从声源传到地面上的值。

　　张国宁说:“建机场做环评时应该进行环境影响分析，在一定的飞行航线和架次条件下，机场周围哪个区域的LWECPN　是≥75分贝、哪些是在75分贝和70分贝之间的、哪些是在70分贝以下的，这些分贝的等值线图就确定了影响范围，以及是否允许住宅等噪声敏感建筑物的存在。如果飞机改变或扩大航线，噪声影响的区域肯定会随之改变，应该重新分析、评价其环境影响，根据评价结果，确定哪些要搬迁、哪些要补偿，应该有明确的结论。”

　　对居民提出的《机场周围飞机噪声环境标准》制定于1988年，可能存在一些不适应的地方时，张国宁说，就评价量和限值而言，反映了当时的标准制定思路和环境保护要求，但标准到现在已将近20年了，应该对标准是否依然适用进行评估，如果评估认为存在一些问题，则会进行相应的修订，目前对这一标准修订已有所考虑，但还没有正式启动。

别让环境权益总受伤

黄冀军

　　眼下朝阳新城小区的居民们正在为消除头顶上的飞机噪声、维护自己的环境权益而斗争着。表面上这是一场居民与机场之间的争执，其实质却是城市规划建设与维护公众环境权益之间的矛盾冲突。

　　在现代化的进程中，我们无法为了部分人的环境权益而去拒绝机场的建设，城市的规划和建设不可避免地会在一定程度上影响到部分公众的合法环境权益。但问题的关键在于这部分人的环境权益在城市规划和建设过程中是否被重视，他们对自己环境权益将受损的情况是否足够知晓，他们维护自身环境权益的意见在城市规划和建设过程中是否得到充分的表达，他们在环境权益受损害后是否得到相应的救济。

　　城市要建设，公众的环境权益也要保障，如何实现双赢？笔者认为，应该让环境影响评价来把好城市规划和建设的每一道关。严格的环境影响评价能充分考虑规划和建设对公众、区域和生态的环境影响，并采取相应的措施将这种影响降到最低；严格的环境影响评价能构建一个公众表达自己看法、了解可能出现的环境权益受损、维护自身环境权益的平台，并在这项制度的保障下使公众的环境权益能得到重视。

　　据说，在机场建设的环境影响评价中，朝阳新城小区所在的地区属于受到影响比较小的区域，换言之，这一区域是在机场影响范围之内的。如果在小区规划建设之前，通过环境影响评价，来衡量一下这一地区受到影响究竟有多大，能否作为对声环境要求相对较高的住宅区来开发，或者确定采取一定的措施来降低这种影响；如果小区居民在购房时能对机场或小区建设的环境影响评价内容有所了解，对即将生活的环境质量有一定的预期，那么，今天他们也就不会陷入这场与飞机噪声的斗争中。

　　针对朝阳新城小区的噪声问题，有专家开出“药方”，建议采取为居民安装多层隔音窗、给予妨害补偿金乃至搬迁居民等事后补救的手段，但与环评源头把关的低成本相比，无论是哪一种事后救济，其成本无疑都是巨大的。同时，除了变更朝阳新城小区上空的航线或将小区整体搬迁，无论获得了怎样的事后救济，小区居民都将可能难以享受到与其他居民区一样的安静环境，其环境权益都会在一定程度上受到损害。

　　我们期待着在以后的城市规划中，朝阳新城小区的故事不要再重演，我们更期待着在我们身边每一个对环境可能存在影响的规划、建设和人为活动都能纳入严格的环评之中，让环评为我们的环境权益把好每一道关。

空域规划及变更的环境影响和法律责任

常纪文

　　朝阳新城小区飞机噪声影响案是现代运输业高速发展和人民群众合法环境权益保障之间难以有效协调的又一典型案例，也使得可能影响局部区域环境质量的空域规划及变更的环境问题又一次浮出水面。

　　一、飞机噪声产生法律所认可的噪声污染须以超标为要件

　　1996年的《环境噪声污染防治法》第2条第1款规定:“本法所称环境噪声，是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音。”在朝阳新城小区，居民日常活动已经受到持续的影响，部分家庭甚至装上了四层玻璃来隔音，说明飞机声音已经干扰了航线周围的生活环境，属于这一款规定的环境噪声。但是按照《环境噪声污染防治法》第2条第2款的规定，环境噪声影响要成为此法所认可的环境噪声污染，必须以超过国家规定的环境噪声排放标准为要件。由于朝阳新城小区飞机噪声的环保部门实地监测数据还没有公布，所以还不能轻易地对飞机噪声是否已产生法律所认可的噪声污染下结论。

　　二、空域规划变更应兼顾公众利益

　　如果居民小区的建设规划在确立时并没有航线经过小区上空的空域规划，小区的声环境保护标准应适用《城市区域环境噪声标准》。

　　飞机的空域规划变更不仅应得到航空行政主管部门的批准，按照《环境噪声污染防治法》的相关规定还应与北京市的环境噪声污染防治规划相协调。如果飞机的空域规划变更没有得到相关规划审批部门的批准就擅自运行，小区居民可以要求相关主管部门按照《城市区域环境噪声标准》规定的标准对机场经营者执法以保护自己的环境利益。如果空域规划变更已得到相关部门批准，小区的声环境保护标准则改为适用《机场周围噪声环境标准》。

　　如果是由于空域规划变更导致小区现有的飞机噪声强度超过《城市区域环境噪声标准》所确立的标准，这说明居民原来的安静声环境因空域规划改变而改变。因此，批准航空规划变更的部门应当按照1995年《民用航空法》第71条规定的“划分空域，应当兼顾民用航空和国防安全的需要以及公众的利益”要求，责令机场营运单位给予小区居民充分和合理的救济措施。如果居民申请航空规划变更审批部门履行保护自己权利的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，居民可以提起行政诉讼。

　　三、空域变更的环境影响评价问题

　　按照《环境影响评价法》的规定，规划和建设活动必须遵守环境影响评价制度。空域的变更既涉及机场周围空域的规划调整，往往还涉及机场具体项目的建设问题。

　　《环境影响评价法》第8条规定，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门对其组织编制的交通、城市建设等有关专项规划，应当在专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批专项规划的机关提出环境影响报告书。在2003年9月1日《环境影响评价法》生效后，如果机场周围空域的规划和规划变更没有进行环境影响评价，那么属于违法行为，环境保护部门应当予以及时纠正。如果空域规划和变更做了环境影响评价，按照《环境影响评价法》第11条的规定，规划和变更的编制机关应当举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。

　　空域的变更往往是机场进行具体改建或者扩建活动的结果，因此，也必须对这个改建或者扩建所带来的环境问题，包括空域变更所带来的环境噪声污染问题，进行充分的环境影响评价。但是，由于机场和航空器之间所有者或者运营者不同，机场的运营与飞机机场外低空排放噪声的关系，与一般工厂生产设备的运行和工厂设备排放污染之间的关系又有一定的差异，为了防止法律适用上的分歧，一些学者建议修订《环境影响评价法》或者《建设项目环境管理条例》，把影响环境的非建设和非规划活动也纳入环境影响评价制度的适用范围之列。笔者认为，这个建议是合理的。

　　四、机场运营单位承担环境法律责任的几种情形

　　无论如何，飞机的飞行应当尽量减少其降落过程中所产生的噪声影响。如果能够改用其他安全的、影响较小的空域，应当改用。如不能改用，可以考虑适当提高飞机在小区上空的飞行高度。

　　如空域变更的规划和造成空域变更的机场改建、扩建活动没有进行环境影响评价，应当责令补做，并按照《环境影响评价法》的规定尽量选择噪声妨害小的航线。

　　如空域变更规划和造成空域变更的机场改建和扩建活动进行了环境影响评价，飞机又不得不飞临小区上空，噪声强度超过《城市区域环境噪声标准》规定的标准但没有超过《机场周围噪声环境标准》规定的标准，规划部门应因规划变更责令机场给小区居民采取救济措施。救济措施应当包括安装多层隔音玻璃、支付一定的妨害补偿金。如果居民无法得到合理的救济，可以通过行政申诉途径，要求民用航空行政主管部门予以帮助。

　　如飞机噪声强度超过《机场周围噪声环境标准》规定的标准，环保部门应当依法责令机场进行限期治理。居民可以依据《环境噪声污染防治法》第61条的规定，既可以要求环境保护主管部门或者民航行政主管部门调解，要求排除危害、赔偿损失，也可以直接向法院提起环境侵权民事诉讼。如果所有的就地救济措施都无法使居民恢复正常的生活，航线也难以改变，那么只能有一个选择，那就是机场运营单位支付全部的费用帮助居民整体搬迁。

　　（作者系中国社会科学院法学研究所教授）