权限合法，程序违法——该讨伐的机场建设费
| 2006-03-12 《城市信报》 记者逯小琳，实习生张婷婷 [投稿排行榜] | 2006/03/14(01:00:20) |
机场建设费是什么费，是投资？捐赠？还是税费？是不是乱收费？全国人大代表、鲁南制药股份有限公司董事长赵志全对机场建设费的合法性提出质疑，认为机场建设费于法无据，本质上属乱收费，应予以制止。
人大代表：机场建设费属乱收费
据了解，民航总局宣布从2004年9月1日开始，对从境内乘飞机出行的旅客，将购买机场建设费改为在购买机票时一并缴纳。赵志全代表认为，表面上看，民航总局是“为了与国际惯例接轨，减少旅客的麻烦，节省旅客的时间”，而实质上是在与国际接轨的幌子下，坚守住了这块莫名其妙的“独食蛋糕”。“机场建设费如果是税费，就应该向纳税人说明收取依据和使用情况；如果是捐赠，消费者应有选择的权利：而如果是投资，就应该有回报。而现在的情况是，乘客根本就不明白自己为什么要交这个费用。”赵志全称，如果说是借款给机场，却既不还本也无利息；如果说是股金，年终机场也没有给大家分红利；而如果说与公路建设的路桥费类同，可路桥费特指某一具体路桥，其征收也有一定年限，收款后用于还贷，且是向车辆经营者征收，机场建设费却是直接向乘客征收，其合理性令人怀疑。
赵志全调查后发现，征收机场建设费的依据是1995年国务院办公厅转发的财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》，而该意见是上述三个部门会商一下就出台的一个联合文件，既未经全国人大常委会审议，也未经公众听证，认为此举不合适。他同时发现，该文件中表示，机场建设费的收入划归机场营业所得，即机场在运行中以旅客为经营对象提供服务而取得的收入，并由此向十届全国人大四次会议提交了建议，认为作为机场建设的资金来源，可以是商业银行贷款，可以是政府财政拨款，也可以是企业自身盈利，而向乘客收取的数额不等的机场建设费违反宪法的有关原则。机场建设费的征收支配具有明显的垄断性、强制性、不公开性，具有“霸王条款”的种种特征。
机场建设费四大困惑
就机场建设费，坊间一直在纠缠不休，曾经有媒体就此公布过四大困惑：一是不明不白，二是强加于人，三是去向不明，四是铁打不动，并指出，机场建设费的征收支配具有明显的垄断性、强制性、不公开性，即“霸王条款”的种种特征。
对此，民航有关方面表态，机场建设费是经国务院批准征收的政府性基金，50％由中央集中调控使用，50％留机场使用。这笔资金主要用于民航机场、安全和空管设施的建设，为改变我国民航基础设施严重落后的状况发挥了十分重要的作用。而民航基础设施的改善，又保证了飞行安全，旅客是最终受益者。征收机场费（税）是国际上普遍采用的筹集民航建设资金的有效形式。美国、英国、日本、巴西、加拿大等多数国家都向旅客同时征收进港、离港费（税），征收标准高于我国干线机场的建设费标准。如：美国国际旅客为12.4美元，折合人民币103元；加拿大为15加元，折合人民币75元；巴西国际旅客为18美元，折合人民币149元，国内旅客为6美元，折合人民币50元。
其实，这种说法本身就很值得琢磨。实际上，国际上大多数国家并没有机场建设费，只是少数国家才征收这样的费用。民航方面所谓“国际上普遍采用的筹集民航建设资金的有效形式”之说，以及“大多数国家都向旅客同时征收进港、离港费（税）”的说法，是在耍弄中国特色的模糊而暧昧的数量指称，就像平常一旦舆论上有“极少数人”的说法就一定是要被猛烈批判甚至踏上一万只脚使之永世不得翻身一样。而这“大多数”究竟是多少，却被含糊其词。
相关部门：不太清楚合理性
赵志全代表的观点究竟是否有理？各相关部门对此又是怎样看的呢？记者采访了一些单位的负责人。
山东省物价局收费处的刘科长说：“这是国际惯例，而且是国家定的，我们不是制定者也就不大清楚其制定的依据，但世界上很多国家都在收取机场建设费，而且收了很多年了，应该是有其道理的吧。”
济南国际机场宣传部的周主任表示，国家民航总局在制定相关的收费意见时文件都是齐备的，“应该是没问题的吧。我们只是代收费，只管按照国家的政策执行，收集到费用后上缴给国家，至于上缴后是怎样管理的、怎样具体使用，我弄不清楚，是否合理合法，我也不懂这个事，但我个人觉得，建设机场属于高投入的项目，需要通过这样的方式筹集一部分费用，现在我们的机场设施与国外一些机场相比明显落后，也需要通过使用更多的资金来改善。”
山东省财政厅综合处的工作人员也表示，机场建设费是国家规定的，不是地方负责，自己也无法解释其合理性究竟何在。当记者问到机场建设费怎样管理和使用时，这位人士说：“有可能是交到银行，由银行转到中央财政部，最后由国家统一用于机场建设和维护。”
专业律师：权限合法，程序违法
那么，机场建设费的收取又是否合法呢？记者采访了康桥律师事务所的郑继功律师。
郑律师解释，按照《中华人民共和国民用航空法》第97条的规定，“公用航空运输企业的营业收费项目等由国务院民用航空主管部门确定；国内航空运输的运价管理办法由国务院民用航空主管部门会同国务院物价主管部门制定”，民用航空部门是有制定此类文件的权限的，这类规章还上升不到法律的高度，因此不在全国人大常委会审议的范围之内，以“未经审议”为由质疑其合法性是没有道理的。
但郑律师同时指出，根据《价格法》第23条的规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商业价格等政府性指导价应该建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”，“航空设施建设作为‘关系群众切身利益的公用事业’和‘自然垄断经营的’的行业，其在确定收费标准之前是应该经过公众听证的，所以可以说，该《意见》的出台在程序上是违法的。”不过，郑律师同时说：“依据相关法律规定，虽然没有经过听证，但依然是有效的，仍然需要执行，除非行政部门予以撤消。”
人大代表：机场建设费属乱收费
据了解，民航总局宣布从2004年9月1日开始，对从境内乘飞机出行的旅客，将购买机场建设费改为在购买机票时一并缴纳。赵志全代表认为，表面上看，民航总局是“为了与国际惯例接轨，减少旅客的麻烦，节省旅客的时间”，而实质上是在与国际接轨的幌子下，坚守住了这块莫名其妙的“独食蛋糕”。“机场建设费如果是税费，就应该向纳税人说明收取依据和使用情况；如果是捐赠，消费者应有选择的权利：而如果是投资，就应该有回报。而现在的情况是，乘客根本就不明白自己为什么要交这个费用。”赵志全称，如果说是借款给机场，却既不还本也无利息；如果说是股金，年终机场也没有给大家分红利；而如果说与公路建设的路桥费类同，可路桥费特指某一具体路桥，其征收也有一定年限，收款后用于还贷，且是向车辆经营者征收，机场建设费却是直接向乘客征收，其合理性令人怀疑。
赵志全调查后发现，征收机场建设费的依据是1995年国务院办公厅转发的财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》，而该意见是上述三个部门会商一下就出台的一个联合文件，既未经全国人大常委会审议，也未经公众听证，认为此举不合适。他同时发现，该文件中表示，机场建设费的收入划归机场营业所得，即机场在运行中以旅客为经营对象提供服务而取得的收入，并由此向十届全国人大四次会议提交了建议，认为作为机场建设的资金来源，可以是商业银行贷款，可以是政府财政拨款，也可以是企业自身盈利，而向乘客收取的数额不等的机场建设费违反宪法的有关原则。机场建设费的征收支配具有明显的垄断性、强制性、不公开性，具有“霸王条款”的种种特征。
机场建设费四大困惑
就机场建设费，坊间一直在纠缠不休，曾经有媒体就此公布过四大困惑：一是不明不白，二是强加于人，三是去向不明，四是铁打不动，并指出，机场建设费的征收支配具有明显的垄断性、强制性、不公开性，即“霸王条款”的种种特征。
对此，民航有关方面表态，机场建设费是经国务院批准征收的政府性基金，50％由中央集中调控使用，50％留机场使用。这笔资金主要用于民航机场、安全和空管设施的建设，为改变我国民航基础设施严重落后的状况发挥了十分重要的作用。而民航基础设施的改善，又保证了飞行安全，旅客是最终受益者。征收机场费（税）是国际上普遍采用的筹集民航建设资金的有效形式。美国、英国、日本、巴西、加拿大等多数国家都向旅客同时征收进港、离港费（税），征收标准高于我国干线机场的建设费标准。如：美国国际旅客为12.4美元，折合人民币103元；加拿大为15加元，折合人民币75元；巴西国际旅客为18美元，折合人民币149元，国内旅客为6美元，折合人民币50元。
其实，这种说法本身就很值得琢磨。实际上，国际上大多数国家并没有机场建设费，只是少数国家才征收这样的费用。民航方面所谓“国际上普遍采用的筹集民航建设资金的有效形式”之说，以及“大多数国家都向旅客同时征收进港、离港费（税）”的说法，是在耍弄中国特色的模糊而暧昧的数量指称，就像平常一旦舆论上有“极少数人”的说法就一定是要被猛烈批判甚至踏上一万只脚使之永世不得翻身一样。而这“大多数”究竟是多少，却被含糊其词。
相关部门：不太清楚合理性
赵志全代表的观点究竟是否有理？各相关部门对此又是怎样看的呢？记者采访了一些单位的负责人。
山东省物价局收费处的刘科长说：“这是国际惯例，而且是国家定的，我们不是制定者也就不大清楚其制定的依据，但世界上很多国家都在收取机场建设费，而且收了很多年了，应该是有其道理的吧。”
济南国际机场宣传部的周主任表示，国家民航总局在制定相关的收费意见时文件都是齐备的，“应该是没问题的吧。我们只是代收费，只管按照国家的政策执行，收集到费用后上缴给国家，至于上缴后是怎样管理的、怎样具体使用，我弄不清楚，是否合理合法，我也不懂这个事，但我个人觉得，建设机场属于高投入的项目，需要通过这样的方式筹集一部分费用，现在我们的机场设施与国外一些机场相比明显落后，也需要通过使用更多的资金来改善。”
山东省财政厅综合处的工作人员也表示，机场建设费是国家规定的，不是地方负责，自己也无法解释其合理性究竟何在。当记者问到机场建设费怎样管理和使用时，这位人士说：“有可能是交到银行，由银行转到中央财政部，最后由国家统一用于机场建设和维护。”
专业律师：权限合法，程序违法
那么，机场建设费的收取又是否合法呢？记者采访了康桥律师事务所的郑继功律师。
郑律师解释，按照《中华人民共和国民用航空法》第97条的规定，“公用航空运输企业的营业收费项目等由国务院民用航空主管部门确定；国内航空运输的运价管理办法由国务院民用航空主管部门会同国务院物价主管部门制定”，民用航空部门是有制定此类文件的权限的，这类规章还上升不到法律的高度，因此不在全国人大常委会审议的范围之内，以“未经审议”为由质疑其合法性是没有道理的。
但郑律师同时指出，根据《价格法》第23条的规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商业价格等政府性指导价应该建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”，“航空设施建设作为‘关系群众切身利益的公用事业’和‘自然垄断经营的’的行业，其在确定收费标准之前是应该经过公众听证的，所以可以说，该《意见》的出台在程序上是违法的。”不过，郑律师同时说：“依据相关法律规定，虽然没有经过听证，但依然是有效的，仍然需要执行，除非行政部门予以撤消。”
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