中小机场应急救援能力是机场使用许可条件中的一项重要内容，也是影响机场开放运营的重要条件之一。由于机场应急救援属于安全管理的最后一道屏障，在行业长期保持安全稳态的前提下，容易产生“居安忘危”的思想，日常应急救援管理多以编写预案、组织各类演练等手段开展，使得机场应急救援能力成为隐藏在水下部分，关注度不高，也容易形成以演练能力代替实战能力的惯性思维和评价标准。近期，发生在一些机场的应急处置实例也印证了大多数中小机场应急处置能力并不像综合演练展示的那样有效。笔者试从中小机场应急救援管理现状出发，谈谈机场应急救援能力建设的途径和方法。

一、机场应急救援工作的法律定位

《中华人民共和国安全生产法》第二十条：生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。第二十一条第六款：组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案。《中华人民共和国民用航空法》第六章机场第六十二条第四款：具备处理特殊情况的应急计划以及相应的设施和人员。《民用机场管理条例》第十六条第五款：有处理突发事件的应急预案及相应的设施、设备；第三十二条发生突发事件，运输机场所在地有关地方人民政府、民用航空管理部门、空中交通管理部门、机场管理机构等单位应当按照应急预案的要求及时、有效地开展应急救援。这些都是法律层面对机场应急救援工作的要求，以及对机场应急救援效果要达到及时和有效性的要求。因此，机场应急救援能力在法律层面构成了机场安全生产的前提条件之一。

国际民航组织《附件12》（搜寻与救援），《附件14》（机场），以及《机场服务手册第1部分救援与消防》(DOC9137-AN/898)对机场应急救援提出了具体要求和操作建议措施。民航局《中国民用航空应急管理规定》、《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》、《民用运输机场应急救护工作规则》、《民航应急预案管理办法》等规章对机场应急救援目的、组织机构、应急预案/响应、人员能力、设施设备、应急处置效率等提出了具体要求，这些都是对应急救援工作具体实务的要求和指导。

二、中小机场应急救援管理现状

（一）中小机场应急救援总体情况。一是中小机场应急救援硬件条件基本满足行业标准的最低要求。在机场新建或者改扩建后，在应急救援（救护）车辆/设备、残损航空器搬移设备、人员编制、训练场地、办公场所等方面均能够满足行业技术标准。二是机场应急救援和救护等级的提升往往滞后于机场后续运营发展和规模变化。通常来看，机场保障最大起降机型发生变化后，不是提前着手对应急救援等级提升，而是用足“连续3个月不超过700架次”的豁免条款后，才着手于机场应急救援保障等级的提升。三是中小机场医疗救护人员多采用有偿外委的形式，人员由签订协议的地方医疗机构派出，医疗急救药品、器械和车辆由机场提供，由于受医疗人员经常性变动的限制，机场应急救护能力变化较大。四是中小机场普遍缺乏残损航空器搬移能力。由于残损航空器搬移成套设备造价昂贵，操作复杂，根据行业标准，中小机场配置有活动道面、牵引杆和吊具等简单物品，有一定的应急处理能力，但不具有残损航空器整体搬移能力。总的来看，中小机场应急救援能力是机场安全保障能力中不太引人重视的短板，存在着潜在的安全风险和法律责任。

（二）应急救援指挥机构类型。根据《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》，机场管理机构应当设立机场应急救援指挥管理机构，即机场应急救援指挥中心（以下简称指挥中心），作为机场应急救援领导小组的常设办事机构。承担着组织制定、汇总、修订和管理机场突发事件应急救援预案；定期检查各有关部门、单位的突发事件应急救援预案、人员培训、演练、物资储备、设备保养等工作的保障落实情况；机场发生突发事件时，根据总指挥的指令，以及预案要求，发布应急救援指令并组织实施救援工作；根据残损航空器搬移协议，组织或者参与残损航空器的搬移工作等6项具体职责。在中小机场实际运行过程中一般会结合运行实际，设置应急救援指挥机构：一是设置AOC的机场，将应急救援指挥机构与其合署办公，作为AOC的二级机构，设有专岗和专人负责管理；二是设置类似AOC的机场（视频监控中心），将应急救援指挥机构设置其中，有固定席位，有些有专人管理，有些没有专人管理；三是没有类似AOC的机场，将应急救援指挥机构设置在空管业务部、消防救援部门或者其他部门，多采用兼岗和兼职方式管理。上述几种形式均为非独立专属机构，在权责上无法完全履行应急指挥机构的6项职责，削弱了机场日常应急管理工作质量。

（三）应急救援队伍管理。根据《民用航空运输机场消防站消防装备配备》、《民用运输机场应急救护设施配备》标准，中小机场均能按照标准配置人员。但在管理过程中，机场应急救援人员难免不参与机场生产保障当中。一是人员消防员数量虽然满足最低要求，但是参与了机场运行保障，导致人员日常业务技能培训、体能训练不足，对航空器应急救援和灭火知识掌握不足，技战术和实际处置能力偏低；二是按照人员最低配置，遇到人员外出培训、休假、病假或者离职后，人员不能及时补充，造成实际偏离规章；三是消防员中特种车辆驾驶员、消防指挥员、消防监控值班人员的资质取得和保持困难；四是各机场重视机场应急救援队伍建设，轻视机场应急救护队伍建设，普遍存在救护人员不足，应对机场航空器突发事件伤情处置技能不高。

（三）应急救援预案编制及管理。中小机场普遍存在应急预案编制、评审、备案、公布、修订和培训工作质量不高。一是机场应急救援预案由兼职人员（多是管制员）编写，编写人员应急救援经验不足，对参与应急救援队伍的专业处置程序了解不多，导致编写预案质量不高，缺乏实战针对性；二是机场在履行应急救援中心职责中没有发挥好牵头组织作用，对所有涉及机场应急救援单位预案和工作程序进行全面审核，尤其是同地方应急救援力量的对接，资源的获取等，造成预案偏离实际，可操作性不高；三是日常组织的演练，演的预设内容多，练的突发内容少，结合以往事故案例少，演练对预案的改进有限；四是预案整体培训不足，预案的培训工作无具体部门负责，所有参与机场应急处置的内部和外部人员对预案整体情况掌握不熟练。

（四）应急救援值班值守及处置。中小机场应急救援值班主要体现在航班期间的塔台管制员值班和机场24小时消防值班。一是由于缺乏应急救援指挥中心这一具体机构，缺少专业人员，导致在发生突发事件时，存在“平战转换”的滞后性，会延误应急救援整体处置；二是外部救援力量不能第一时间得到有效信息进行动员和快速出动；三是机场在非计划时间接收备降航班时，机场参与应急救援的医疗人员、公安人员等驻场力量值守和备勤没有明确要求。

三、中小机场应急救援能力建设途径

（一）“居安思危”要在思想上真正重视起来。把应急救援能力作为机场安全保障能力的一项重要工作加以重视，转变“重运行安全、轻应急救援”的观念，把“贴近实战，练兵打仗”作为应急救援的主导思想，并在此基础上调整对应急救援能力的考核，通过考核方式的转变，调动一切积极因素，在组织机构设置、人员编制、日常训练、设施设备投入、应急救援演练等方面进行不断的调整和改进，突破传统的以“演习带练”为主的模式，逐渐转向以“实战带练”为主的模式，实现多场景、复杂任务、开放模态、社会化分工有机结合的机场应急救援能力提升和资源整合，探索建立共享应急救援装备中心的途径，实现事发后最多24小时之内的残损航空器搬移能力。

（二）“运筹帷幄”要把指挥机构建立起来。机场应急救援指挥中心应作为机场二级管理机构，切实履行应急救援六项职责。需要在各机场增设机场应急救援指挥中心实体机构，确定工作职责，人员编制，把应急救援组织机构垂直管理起来。应急救援指挥中心可以包含安保视频监控、消防值班、机坪运行监控、航站楼监管、空管情报服务等岗位的整合。

（三）“百战不殆”要把预案和实战结合起来。一是由机场应急救援指挥中心负责机场应急预案管理综合预案、专项预案和现场处置预案进行编写和审核，在由机场发布，并组织后序演练和培训工作；二是由机场应急救援机构编写，邀请外部专家、上级管理机构，涉及单位进行综合评审，由机场发布和后续管理；三是由机场组织编写，由上级管理机构组织外部专家、行业管理单位，涉及单位进行综合评审。

（四）“如临其境”要把训练和实战结合起来。对机场各级应急救援指挥员、应急救援专职人员、机场消防员、医护人员、公安民警等主要参与应急救援的人员均要制定训练大纲、业务技术指标和场景科目等，作为日常管理、技术训练、考核和演练的标准，聚焦“贴近实战、练兵打仗”的指导思想，增强参与人员的业务技术水平。消防指战员应引入“真火实训”的模式贴近航空器应急救援实战；应急救援指挥员/应急救援专职人员可以利用VR或者AR技术进行贴近实战模拟练习；联合各驻场单位、地方政府各支援力量开展多任务和复杂场景的联合训练，解决协同决策和指挥中的问题。

（五）“枕戈待旦”要把应急救援“平战转换”机制建立起来。机场应急救援系统就是机场运行安全的备份系统，虽然平时静默，但发生突发事件后，需要快速实现“平战转换”的衔接。机场应急救援处置一般分为接警、响应、处置和恢复四个阶段。综合以往案例来看，机场应急救援能力不足主要体现在前三个环节。如何快速实现“平战转换”？一是备强应急救援人员，实行“以车定人”的原则，实行“33交替制”，如6级保障机场，1主力，2重型，合计3辆车，可以抽调6人组成“热备”应急突击队，其中2人备勤、2人训练、2人值守，突发事件时，训练组首车出动，备勤组1车随动，值守组1车增援，其他组后续跟进；二是培养应急救援管理人员参与消防、医护等岗位的应急值守、训练、备勤，解决通信指挥用语和指挥指令传递、应急场景等实际工作；三是通过在保障航班过程中进行“平战转换”的拉动，把机场应急救援和航班保障过程结合到一起，测试“平战转换”中通讯指挥、信息传递、场所和场景等。

为者常成、行者常至。机场应急救援能力建设和提升非一日之功，只有把“贴近实战，练兵打仗”作为主导思想；只有把应急救援作为机场运行安全的“热备份”系统，才能坚持目标导向和问题导向，持之以恒的练好安全基本功。（本文刊发于《民航管理》2023年第5期）

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