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“内地口岸区”在民航界有多困难

来源:民航资源网 作者: 李瀚明 2022-03-16 20:45:10

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  继2021年澳区全国人大代表、澳门立法会议员崔世平博士先后在全国人大和澳门立法会上提出了“在澳门国际机场设置内地口岸区”的议案(下称“澳区方案”)之后,今年港区全国政协委员黄楚标先生在全国政协上提出了“在香港国际机场设置内地口岸区”的提案(下称“港区方案”,合称“相关意见案”)。

  对这两份相关意见案,各地不同公私机构的利益相关人士都就此公开或私下征询过我的意见,笔者深感与有荣焉。因此我们的“本周闲聊”,将与读者分享澳门特区的情况。

  “口岸区”的历史和定义

  划设“口岸区”的最初目的,在于缓解用地不足的问题。时任国务院港澳办常务副主任陈佐洱在《关于〈国务院关于提请审议授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的议案〉的说明》(2006年8月22日于北京市,在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上)中开宗明义:

  由于大桥港方一侧条件所限,香港特别行政区政府提出,希望把整个口岸区建在深圳一侧,实行“一地两检”模式。

  在《说明》全文中,国务院对“口岸区”进行了一个实务上的定义,并由全国人大常委会加以确认:

  国务院认为,深圳湾口岸港方口岸区设在深圳市行政区域范围内,要使香港特别行政区对港方口岸区进行有效管理,涉及行政管理权和司法管辖权,涉及香港特别行政区法律在港方口岸区的适用问题。依照宪法,由全国人大常委会作出决定,具有最为充分的法律地位和权威。全国人大常委会作出授权决定后,香港特别行政区将采用租赁的方式从深圳市人民政府有偿取得土地使用权,港方口岸区的范围将由广东省人民政府、深圳市人民政府与香港特别行政区政府共同协商提出方案,报请国务院批准。……关于深圳湾口岸的运作、设施维护、管理等事项,将由国务院口岸管理部门和广东省、深圳市人民政府与香港特别行政区政府协商解决。

  这可以归纳为三份法律文件:

  由一方以租赁的形式向另一方取得某块土地的土地使用权的租赁合同;

  通过立法授权(全国人大常委会决定),就在土地使用权期限内土地上的法律适用问题做出的决定。

  两地政府就运作、设施维护、管理等事项达成的合作协议

  三份文件中,一般第一份和第三份是同时准备,最后的第二份文件仅为对第一份和第三份的批准授权。三份文件缺一不可——缺用地合同,则没有适用对象;缺立法决定,则没有法律基础;缺合作协议,则没有实务指引。因此,可以说“一地两检”本身是土地用地问题——如果没有在两地协商好的前提下规划好土地使用方案,自然不会有下文。

  在哪里设置口岸区,得定下来

  “澳区方案”之所以提出一年来没有动静,根本原因在于现阶段无法决定澳门特别行政区与内地在澳门国际机场范围内的法律适用界线。这种界线有三种:

  地理界线——何地应移交给对方管辖;

  事项界线——何事应移交给对方管辖;

  时间界线——何时应移交给对方管辖。

  划定地理界线是严肃的法律行为。在历次人大常委会就“口岸区”的设置所做的决定中,“范围”均由国务院规定、确定或批准:

  深圳湾口岸港方口岸区的范围,由国务院规定

  (横琴口岸澳方口岸区)有关区域具体启用日期,以及具体坐标和面积,由国务院确定

  西九龙站内地口岸区的设立及具体范围,由国务院批准

  因此,任何试图设置“口岸区”的方案,都需要确保“口岸区”的范围能够较长的一段时间内保持稳定。对于深圳湾口岸而言,这一时间是2047年6月30日;而对于横琴口岸而言,这一日期是2049年12月19日。在西九龙口岸的议题上没有声明土地使用权——但一般而言,考虑到修订范围的法律复杂性,在整个设施的设计寿命(30年而言)中,不宜对“口岸区”的范围做出变动。

  但是,现在而言,澳门机场和香港机场都还未能就土地使用划分稳定的范围。澳门机场唯一有可能建设的地方是其扩建工程,但是扩建工程本身仍然悬而未决;香港机场唯一有可能建设的地方是T2,但T2本身的既有用途也是问题。因此,在机场管理当局没有参与讨论的情况下,“口岸区”的设置方案不可能有实务可行性。

  需要移交的管辖权和需要保留的管辖权

  我们回顾目前三种土地使用权移转的方案:

  由内地移交给港澳的公路口岸:深圳湾(港方口岸区)和横琴(澳方口岸区),

  由香港移交给内地的铁路口岸:西九龙(内地口岸区)。

  不属口岸,但同样涉及土地使用权移转的澳门大学横琴校区用地;

  第三种方案是最简单的:内地向澳门移交了一块生地,由澳门负责这块土地上新建的建筑物、管线、隧道……澳门承担一切义务,享有一切土地使用权。实际情况是澳门在使用权移交前先行委托了内地工人建设建筑物,并在建设完成后将建筑物所有权和土地使用权一并让渡,从而降低建设成本——当然这是题外话了。

  但是,边境口岸建筑物可不是大学教学楼,最好是横跨两地——否则以珠三角的天气,大部分时间过关时旅客都要淋雨。而对于一座横跨两地的建筑物,则必然包括一个核心问题:这个建筑物怎么管。

  对于大部分普通的口岸建筑物(例如横跨深圳河连接深港两地的行人天桥),这一问题相对比较容易解决。由于“普通的口岸建筑物”内的各种设施(例如照明所使用的电力)都可以从各自所在一侧引线接入,因此往往只有建筑物本身的设计和建设有可能同时涉及两地的管辖。而这种解决方案往往很简单——按两地标准中较严格的标准建设就是了。

  在深圳湾口岸和横琴口岸的案例中,由于深圳湾口岸、横琴口岸和香港、澳门由公路大桥相连,管辖区在陆路上连续,因此事情大致遵循相似的模式。例如,深圳湾口岸的旅检大楼由香港一侧的关善明建筑师事务所和深圳一侧的深圳市建筑设计研究院第三设计院合作设计,港深双方达成共识后批出工程合约建设。

  另外,深圳湾口岸和横琴口岸还额外做出了一项规定。连接“口岸区”和“其它部分”的大桥,不可避免会跨过口岸区外的内地道路(例如在合作安排下,属香港管辖深圳湾公路大桥会跨越桥下属深圳管辖的望海路)。因此,安排中规定港方口岸区的管辖范围是“三维”的,有海拔上限和海拔下限。这使得降落深圳机场的飞机在飞过深圳湾口岸港方口岸区时,或者深圳地铁在深圳湾口岸港方口岸区的地下经过时,不会陷入复杂的管辖权争议中。

  而在广深港高铁和西九龙口岸的案例中,事情迅速复杂化。

  在“相关意见案”中提议设计的港澳两地机场的“内地口岸区”和西九龙高铁站内的“内地口岸区”同样具有一个典型特点——它不和内地其它部分(例如深圳市或者珠海市)连接,是一个名副其实的“离岸口岸”。

  在这样的特点下,从内地其它部分来往口岸区,必须使用特定的公共交通工具。但是,这种公共交通工具在来往内地其它部分和口岸区的过程中,又必然经过香港或澳门的司法管辖区。因此,在合作安排中,除了需要对口岸建筑物等做出安排以外,也要就“口岸来往内地其它部分”的公共交通工具所适用的法律一并做出安排。

  因此,在西九龙站的决定中,首先是将在香港段行驶的列车的车厢空间视为内地口岸区的一部分,确保内地法律的连续适用;同时又引入了“保留事项”的概念,将广深港高铁香港段的一些事务排除在内地法律使用范围之外。

  《合作安排》第三条规定物业产权及经营、营运和监管不受影响:

  内地口岸区的设立不影响

  广深港高铁香港段的建造权及施工权、服务经营权及营运和监管,亦不影响

  广深港高铁香港段相关资产(包括相关土地及土地上不动产或动产)及设施的权益,该等事宜仍由香港特区依特区法律处理及依照本合作安排行使管辖权。

  《合作安排》第七条规定职务、建筑物维保等行为不受影响:

  下列事项,由香港特区依据特区法律实施管辖(包括司法管辖):

  有关特定人员,即持有香港特区政府或广深港高铁香港营运商核发的有效证件进入内地口岸区或通过该口岸区进入西九龙站其他地点执行职务的工作人员,履行职务或与履行职务相关的事项,除以上情况外,该等人员在内地口岸区应遵守内地法律并接受内地派驻机构的监管(职务行为);

  有关建筑物及相关设施(包括消防、危险品贮存设施、升降机、自动梯、水管装置、废物及污水装置、扩音系统、通风、电力及能源效益等)的建设、保险和设计、维修养护标准和责任的事项,但内地派驻机构自行提供或依据本合作安排执行职务时专用的设施设备除外(建筑物监管);

  有关广深港高铁香港营运商及服务供应商的经营、相关保险、税务及其员工税务及雇佣责任和权益、保障和保险的事项,前述服务供应商不包括向内地派驻机构或广深港高铁内地营运商提供服务而又不在内地口岸区以外的香港特区区域范围经营之服务供应商(港铁的运营);

  有关规管及监察广深港高铁香港段铁路系统安全运作及环境管制的事项(特区政府对广深港高铁香港段的监管);

  下列在内地口岸区的机构或人士之间的合约或其他民事法律关系的事宜:广深港高铁香港营运商、西九龙站承建商、物料或服务供应商、上述单位的员工及广深港高铁乘客;但当事人以协议(包括书面、口头或双方实际行为)作出相反意思表示者除外(旅客运输、销售合同);

  由广深港高铁香港营运商及内地营运商签订的**《广深港高铁运营合作协议》(包括日后的修改或补充协议)**中规定由广深港高铁香港营运商负责的事项(其它负责事项)。

  这种模式的特点是“内外分离”——即建筑物、车厢内的空间视为口岸区的一部分而实行内地法律,而建筑物和车厢本身则实施香港法律。但是,实际上的问题远为复杂。因此,西九龙口岸的法律授权除了传统三件套(土地合同、人大决定和政府间合作协议)以外,还需要包括由两地营办商(即铁总和港铁)签订的《运营合作协议》。

  但是,我们需要注意的是,在高铁的例子中,高铁对香港是新生事物——这意味着在大部分的事宜上,照搬内地的做法是最稳妥,最方便的方案。同时,广深港高铁只有两个营办商——港铁和铁总。因此,这两家协调好了,事情就大致能够确定。

  但航空完全不同——内地和香港(澳门)之间的航班安排已经由《内地和香港(澳门)特别行政区间航空运输安排》规定。考虑到内地和香港、澳门间的航空运输涉及三地多家承运人,因此,设置“内地口岸区”势必要大改既有的《运输安排》,将“内地口岸区”的“保留事项”写入《运输安排》。而更改《运输安排》时,有一些问题不可避免会需要讨论——我们在这里举一例为大家说明。

  “内地口岸区”带来的“国内业务权”问题

  我们设想这样一种情况:有一家港澳的航空运输企业希望开通内地A机场经内地B机场到港澳的经停航线。

  这是一个很正常的想法。口岸区设计的目的,是为了让那些没有口岸的中小机场得以开辟往来港澳的航班;但一个机场之所以没有口岸,是因为这个机场往来港澳和国际的人流本身就不多。因此,在涉及这些城市的航班上,如果不允许经停二合一的话,承运人的盈利能力是有限的,不会有太强的开通航班的意愿。

  不过,这带来了一个问题:

  这家在《运输安排》下代表香港、澳门特别行政区的承运人,是否可以在内地A机场和内地B机场之间载客货而取得报酬?

  在高速铁路的案例中,答案是“可以”。事实上,港铁为此购入了9列命名为“动感号”的CRH380A列车,执行“广州南-虎门-深圳北-福田-香港西九龙”的列车交路,并以此在内地城市(例如广州、东莞、深圳之间)载客取酬,所得酬劳由铁总统一收取后结算给港铁。

  回到民航。让我们从“不可以”开始。如果是内地航司经营“A机场-B机场-港澳”的航线,内地航司是可以在A、B两机场之间载客取酬的。这会造成不公平竞争,很难想象这样的方案能获得两个特别行政区的支持。

  那么,如果我们搁置这个问题,两边的航司都只允许开辟点对点航线,而不允许开辟经停航线呢?这可能就有悖设立口岸区的本意——方便内地中小城市往来港澳了。因此,唯一的答案是——“可以”。

  换言之,“机场的“内地口岸区””只有在“航司的“国内业务权””的配套下,才能帮助香港澳门服务内地共同富裕的目标,鼓励内地中小城市利用港澳的航运中心能力开展业务。

  这也是国家对“内地口岸区”的期待。让我们回顾全国人大常委会就西九龙站“一地两检”所做的决定原文:

  建设广深港高铁并实现香港特别行政区与全国高铁网络的互联互通,有利于促进香港特别行政区与内地之间的人员往来和经贸活动,有利于深化香港特别行政区与内地的互利合作,有利于香港特别行政区更好地融入国家发展大局,对保持香港特别行政区长期繁荣稳定具有重要意义。为充分发挥高铁高速高效优势,使广大乘客充分享受快捷便利的服务,确保广深港高铁香港段的运输、经济和社会效益,在广深港高铁香港特别行政区西九龙站(以下简称西九龙站)实施“一地两检”,设立内地口岸区,专门用于高铁乘客及其随身物品和行李的通关查验,是必要的。

  总结:在港澳机场设置“内地口岸区”绝非计日程功之事

  时任国务院港澳事务办公室主任张晓明在2017年12月22日于北京市举行的第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上,受国务院委托就《关于批准〈内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排〉的决定(草案)》进行说明时,对西九龙口岸内地口岸区“一地两检”给予了以下定义:

  ·是“一国两制”实践中遇到的新情况;

  ·涉及内地与香港特别行政区管辖权(包括司法管辖权)的划分和法律适用;

  ·需要根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》明确相应的法律依据和具体实施办法。

  因此,国务院在就此进行说明的时候,进行了“三步走”程序:

  ·第一步,内地和香港特别行政区签署《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》(以下简称《合作安排》);

  ·第二步,由国务院提请全国人大常委会批准《合作安排》;

  ·第三步,双方通过各自法律程序落实《合作安排》。

  这三步走的立法程序中,最难的在于敲定《合作安排》的条文——这花费了约7年的时间。随后的事情几乎是水到渠成的——2017年11月18日《合作安排》签订完成、国务院在2017年12月22日向全国人大常委会进行说明、全国人大法律委员会2017年12月27日出报告、常委会同日批准。随后,2018年9月4日香港本地立法完成,2018年9月23日口岸正式开通。

  因此,在港澳机场实施一地两检,绝非计日程功之事。这需要一代公务员数年的时间。

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