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观点:美方报复性取消中美航班只会推迟中方调整熔断政策的时机

 2022-01-23 13:29:01 来源:民航资源网 作者:Andy Xiong  [投稿排行榜]

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      近日关于美方取消今后数月44班中方承运人直飞的中美航班决定,受到了行业的广泛关注。

      说是突发,但其实相关的决定吹风,早在几周之前就已经有媒体透露,只是当时还在研究和商讨阶段。这回,算是靴子落地。

      虽然是件遗憾和难受的事,但乐观的角度来看,至少到3月份,中美航线都处在一个相对稳定的状态,再也不用去猜测哪班会飞,哪班又可能熔断取消。

      航班状态由不确定到确定,这样大家都不用再惦记了。

      这也算苦中作乐吧。

      新瓶装旧酒,美方决定的理由并无新意

      关于决定本身的解读,很多新闻都有提及,其实美交通部这次的理由和借口并没有什么新意,此前至少已经有两次同类型的事件发生了。

      还记得两年前,当时针对五个一政策发布的要求中方承运人提供航班信息的决定,也基本是相同的套路。

      在去年的八月,民航局美联航中美航班实施为期4周的40%客座率控制性措施后,美方也是依据同样的理由,对等报复了中方承运的中美航班。

      简单来说,无非就是基于双方航权协议下的公平合理的竞争机会原则(fair and equal opportunity to exercise operating rights)。

      这一点,其实在针对熔断政策上,个人一直认为美方以公平竞争原则的法律依据是站不住脚的。

      首先,公平竞争原则并不是僵化不变的,也不应该被滥用,或者只从自己有利的角度来解释。实际上,国际社会普遍接受这一原则是可以在某些特殊情形下出现可允许的偏离。ICAO就曾在航空业的补贴问题是否会影响公平竞争讨论时,提出过几个判断标准:

      ● 措施是否有合理的以及可被接受的政策出发点?

      ● 实施时间是否是短期的?

      ● 措施是否公平适用于全部对象,是否存在歧视性?

      回到这里,观察熔断政策也可以套用这三个标准来分析。

      首先,熔断是基于疫情防控需要而采用的临时性航班管理措施,其出发点是中国国内的公共卫生防控需要,政策的制定者并非有潜在希望影响公平竞争的意图。

      其次,熔断显然是短期行为,即使最严格的8周的临时熔断,也是有着明确的时间期限。

      最后,熔断一直对境内外航司,一视同仁,甚至国内航司所执行的熔断数量要远远高于境外航司,尤其中美航线上更加明显。无论从哪个角度,这次美方所谓的公平竞争主张都很难站得住脚,存在被肆意解释,滥用的嫌疑。

      对于本次取消中美航班报复性措施的回应,其实中国官方也是基于以上这个立场。中国驻美国大使馆发言人刘鹏宇就回应表示,美方此举非常不合理,我们敦促美方停止干扰和限制中国航司的正常客运航班”。

      刘鹏宇表示,国际客运航班进入中国的政策,“以公平、公开、透明的方式同等适用于中外航空公司”。

      此外,去年8月,中国外交部发言人华春莹便已回应熔断措施:“众所周知,国际定期客运航班熔断/熔控措施是降低疫情跨境传播风险的重要举措,该措施对中外航空公司一视同仁,公平公开。在中美航线上,中国国内的国航、东航等航空公司都曾熔断过,对于没有触发熔断条件的航空公司,中方从未实施该措施。”

      因此,从决定本身的法律分析上,美方确实难以站得住脚。

      而这次我觉得更有意义的是谈下这个决定可能造成的影响,以及是否真的能迫使中方对航班政策进行调整。毕竟,对于普通人而言,何时能正常恢复航班才是关系到自己切实利益的事情。

      即使美方不采取措施,熔断政策其实已经到了急需调整的边缘

      在两周之前的文章,当时就提出过,由于现在的境外疫情大爆发,事实上回国航班整体都已经出现大规模熔断导致政策失灵的问题。

      以上判断的依据就是,自2022年1月6日以来的一周里,CAAC几乎每天都在发布航班熔断令,已累计向41个回国航班发出熔断指令,取消回国航班142架次,被熔断的航班数较此前大幅增加。

      2020年全年因熔断取消的航班为272架次;这意味着,今年迄今半个月时间,被熔断取消的航班量就达到2020年全年的一半。

      首先,必须要明确的是,熔断机制的目的并不是全面禁止航班入境,而是达到分区调控的需要。

      但从熔断这个机制设计来看,如果全部回国航班都被熔断了,其实这个分区调控政策也就变相失灵了。

      极端一点看,全面断航也不并符合我们自身的国家利益。这个平衡点如何拿捏,确实需要科学与政策制定者的智慧。

      很显然,针对今年1月的航班大熔断,熔断政策是否会调整?该如何调整?或许也是今年第一季度的一个关注点。

      因此说,这次,即使美方不采取任何措施,中美航线实质上在至少今年3月之前都是处于基本因熔断而断航的状态(仅有个别航班确定能保险执飞)。而这一情况不仅仅针对中美航线,在全部的回国航线都有类似的问题。

      另一个能说明目前熔断问题的严重性,对于政策分析和预测来说非常有意义的现象,则是两天前的一条被忽视的新闻。

      2022年1月15日,由于近期国家民航局熔断航班,以及国际入境航班本身不载运旅客等因素叠加影响,原应有5架次国际航班入境的广州白云机场口岸,竟然出现了全天无入境旅客情况。

      这一情况其实很值得警惕。

      要知道,广州白云机场可是2020年全球旅客吞吐量的第一名,而且即使在闭关锁国的清朝,广州也是全国唯一的对外通商口岸,对外交往的关系密切程度可见一斑。而且,可容纳数千人的广州的国际健康驿站才投入使用不久,各项健康和安全保障程度其实是全国数一数二的机场了。

      虽然现在国内的防疫形势也较为复杂紧张,但我认为在政策制定者来说,国际航线全面断航肯定不是一个希望看到的现象,也并不符合国家利益。这其实关乎各种利益的平衡和社会效用的最大化。

      “有限度有管控的国际航班管理”这个总原则,我认为政府是不会改变的。科学的政策本身就不是一个“是”或“否”简单一刀切的选择题。

      也正因为如此,一旦熔断导致航班都飞不了了,自然这个政策也就到了不得不调整的时机。调整的方式,可能会从熔断时间、客座率规则、导致熔断的确诊病例标准等入手。

      从过往历史来看,熔断政策其实也一直都在动态调整中。

      从政策实施到现在,无论是大小熔断规定的引进还是给航司增加限制40%客座率的选择,从效果来看,都是有利于政策实施的积极举措。而针对奥密克戎变异病毒的新状况和国际防疫局面,仍然实施原有的熔断规则,客观大环境,本身也促成了进一步调整的时机。

      但可惜的是,美方这一决定和公开表态,可能会推迟这一本身箭在弦上的政策调整。

      事与愿违,熔断调整的时机可能还尚需时日

      很可惜,美方这一报复性决定,只会把一个简单的只需考虑公共安全、保障能力、经济社会效益等因素的政策分析,复杂上升到了政治层面的高度。

      当前美方这种缺乏政治智慧的方式,既是非常无理,也不得不说是一个遗憾。双方或许要在熔断问题上再博弈一段时间了。

      当然,我们无法像政策者能够全面掌握各方面信息,考虑各种外界所不知道的因素来做出调整。以上分析和判断也都是基于过往历史和自己的一点理解,难免会有疏漏,当然也希望现实能够打脸。

      其实,在两年前的中美航权争议中,最后也是中方默许增加了美方承运人的航班数量,一定程度突破了当时“五个一”的政策原则。

      我相信,我们的政策制定者在这回熔断机制的问题上,一定也可以找到一个相对科学合理的调整方向。

      一点思考

      最后想聊点政策外的事情。这波中美航班的争议,又引起了一场疫情以来的关于“境外人员该不该回国”的争议。

      有人说,美方的报复,反而帮助了我们严防“境外输入”,作为现在全球疫情最严重的地区,切断往来航班,高兴还来不及呢。

      这样的角度未能过于简单。

      北美大概生活了近600万的华人,来自中国大陆的占比达六成。这么庞大的族裔人群,切断人员交通往来,绝对是会造成很多意想不到的麻烦。中美自建交后,无论双边关系和国际局势如何风云变幻,也从来没有真正出现过断航这一绝对阻碍人员交流的巨大障碍。

      此刻,援引下外交部发言人在去年对同类问题的表态,有关做法不仅无助于防控疫情,反而人为制造恐慌,严重干扰国际正常人员往来与合作,干扰国际航空运输市场秩序。

      现在身处海外的人,已经够难了,也希望能多一点善意。从“祖国建设你不在,千里投毒你最行”开始,海外华人群体一直是疫情下最两难的,回国要顶着巨大的社会压力,也经常爆出因防疫产生的各类事件。

      如果大家觉得“恶意返乡”这样的言论是不妥的,境外人员回国又有何本质的区别。

      我以前都不太理解,现在回国这么大的不确定性、风险和繁琐的程序,为何还总有人要在此时回去。直到自己身边一位朋友,因为家人突然出现危及生命的健康问题,而不得不抓紧回国探亲照顾。

      疫情的两年以来,我相信很多海外的朋友或多或少都可能听说过类似的“不得不跨境旅行”的刚需诉求。

      可以预计,如果真的全面断航,不可避免会出现很多类似的“人道主义”危机。而在这样宏大的国家战略和政策下,对于每个普通人来说,是最无力的时刻。

      从个人来说,这几年在外的经历,确实对这种国际航线的政策变动有了切实的感受,从一个旁观者成了当事人。

      一转眼,不知不觉中,马上自己也要迎来在海外的第四个春节了。

      希望就像张文宏所说的一样,这是我们在疫情下最后的一个寒冬。明年的春节,每一个希望回家异乡人都能够顺利团圆。

      也希望下个月北京冬奥会成功举办之时,也能给众多懂大局识大体,不给国家添乱,非必要不回国的海外同胞们记一功吧。

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