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机场民营化现状:谨慎乐观的前景逐步显现

来源:民航资源网 2021-09-03 14:19:20

专业分类机场运营

  

  2020年和2021年的第一季度,新冠疫情使得全球出行几乎戛然而止。同时,以政府和社会资本合作模式(以下简称“PPP”)开展的机场项目也大多陷入停顿。然而,有积极的迹象表明,PPP市场即将触底反弹。本期文章分析了全球范围内的机场PPP项目现状,以及随着人们从疫情中逐步恢复,近期PPP市场可能出现的发展趋势。

  2019年,国际机场协会(ACI)完成了一项调查,其结果显示,全球客运量大约有45%来自民营机场。其中,欧洲(75%)和拉美地区(66%)在民营机场客运量方面位居前列。ACI的调查还指出,亚太地区有45%的机场由社会资本建设和运营。但包括北美在内的世界其他地区,尤其是美国,并未青睐机场PPP项目。为了本文讨论的便利,我们将机场PPP项目定义为在一个特定的(长期的)租赁期限内,对整个机场设施的运营、维护、以及融资建设。

客运总量中由民营机场完成的比例

  图:客运总量中由民营机场完成的比例 数据来源:国际机场协会(ACI)、兰德隆

  据兰德隆和ACI等行业组织预测,到2023-2024年,全球航空运输总量将完全摆脱新冠疫情的影响,其中,国内航空市场的恢复速度还要更快一些。在未来的20年间(2041年前),客运量将会翻倍,从新冠疫情前的90亿人次增长到2040年约200亿人次。

  随着航空运输业的恢复,基础设施投资方面的缺口也将愈发严重。为了承载未来的客运量和机场设施维护,未来20年间全球范围内的投资总需求预计超过1.7万亿美元。如此巨额的投资要如何实现?以往都是政府投资建设绝大多数机场基础设施。如今,新冠疫情已经为全球航空业的各个环节带来了沉重的负担,也普遍增加了各国的债务水平,政府必须重点解决医疗卫生和经济复苏问题,所以机场面临的困境是既存在巨大的开支需求,同时自身的收入和政府的扶持力度又十分有限。

  发展中国家的许多民营机场不仅承受着新冠疫情导致的客运量损失,政府也在要求他们继续支付每年的特许经营费,而且这些费用中的大部分并不直接按照运输总量上下浮动。

  上述社会资本在近期可能会以受疫情影响更小、可持续发展水平更高为条件,寻求其他类型的资产作为投资标的。然而,社会资本方也表示愿意在新冠疫情得到控制、航空运输量恢复稳定预期之后继续向机场投资。很明显,他们当前的侧重点在于更好地维护现有特许经营合同中的利益,稳定其财务状况,以及落实公共卫生管理措施。

  这也就意味着,航空运输量如能在近期有所恢复,投资者和金融机构可能需要两年甚至更久的时间才能重拾信心,再度启动机场PPP项目。但也有除外情况,比如国内或地区运输量较高、游客人数众多的大型机场,且存在完善的政府政策或法规框架以促进社会资本投资。2021年初的形势也证明了这一点。

  过去的一年半,全球遭受了新冠疫情带来的前所未有的重创,传统的投资模式和风险分担模式在未来必须有所改进且加以创新。无论是政府还是社会资本,向机场投资的行为应当以公平且合理的方式继续下去。例如,在透明和稳定的地区,可以实施宽松的监管政策;社会资本支付的特许经营费应当完全与运输量需求水平挂钩,可以按照具体的运量需求节点来实施融资建设项目,也可以按市场需求调整机场建设费或客运设施使用费并将其用于融资建设项目。

在政府和社会资本之间寻求风险的平衡点

  如今社会资本越来越善于识别机场PPP项目中的风险和收益,因为要面对诸多风险,社会资本就必须在机场PPP项目的尽职调查阶段就对这些风险加以分析。

数据来源:兰德隆与布朗

  数据来源:兰德隆与布朗

  能否顺利实施机场PPP项目,对风险的管理就显得至关重要。例如,为了评估投资回报率,就必须在尽职调查阶段确定这个机场PPP项目的运营成本。接受了社会资本投资的机场,运营成本往往截然不同。

  民营机场的资本成本和其他固定成本往往在运营成本中占比更高。其原因之一在于,民营机场主要依赖于资本市场,必须通过发行债券来为项目融资或筹集运营费用。虽然国有机场也会通过类似方式筹集资金,但他们还可以获得政府的财政支持,或者发行免税的公债。

  民营机场必须支付特许经营费,而国有机场则无需支付。但另一方面,许多情况下,民营机场有能力控制和安排大型融资建设项目,而国有机场则无法做到这一点。

  平均而言,在完全由政府持有和运营的机场,税费和直接固定成本大约占机场总成本的35%。在接受社会资本入股的机场,上述成本的占比可能超过50%。但是,民营机场的人工成本和合同相关成本更低。一部分原因在于民营机场能够精简人员,优化运营效率,而国有机场可能无法实现。例如,民营机场运营商可以在人工和设备方面与分包商谈判,而且往往不受政府采购方面的法律法规限制。

两类机场运营成本分布与对比

  图:两类机场运营成本分布与对比 数据来源:ACI 2020年关键业绩指标(KPI)

  只要能通过合适的投资回报率来体现机场PPP项目的优势,那么这些项目就能够吸引社会资本继续参与。社会资本通常具有提升非航收入、优化机场运营、以及实施低成本高效益的融资建设项目等优势。如今前景未定,如果政府希望社会资本投向机场,就必须创造一个公平的环境。

  举例来说,向社会资本方提供短期的财政援助,使政府和社会资本之间的风险分担更加平衡,比如免除一段时间内部分特许经营费、推迟按时间节点实施的融资建设项目、设立可行性缺口补助、建立新的PPP模式等。

机场PPP项目的谨慎乐观源自何处?

  在新冠疫情之前,2020年初世界各地对机场PPP项目的兴趣大致相同。然而自疫情爆发以来,大多数项目被迫中断。2021年第二季度,亚洲和拉美-加勒比地区出现了些许迹象,预示着PPP项目的恢复。机场新PPP项目能否建立起一种风险分担的新模式,以及项目的时机将受到何种影响,这些仍有待观察。

  许多国家在摆脱疫情之后仍将面临资源短缺的困境,而基础设施投资需求却长期存在。由于机场PPP项目能够保证很多国家机场基础设施建设所需的持续投资,因此在其重要性将进一步提高。

  在政府和银行面前,社会资本不得不在PPP协议中做出适当让步;在此前提之下,只有政府确保今后机场PPP模式有所改善,才有可能重启机场PPP市场。能否做出适当让步、能否避免类似的危机事件造成新的影响、能否落实合适的风险分担机制,这些都是关键因素。

  在拉美-加勒比地区、亚洲、以及少数非洲地区,社会资本有可能在未来一两年内重新聚焦于新的机场PPP项目。在欧洲,未来一两年内则不太可能有大型机场实施民营化。

  在拉美-加勒比地区,2020年以来的大多数机场民营化项目仍处于初期阶段且被迫中断。2021和2022年只安排了少数项目计划:智利的支线机场、巴西的一些国有机场和第七支线机场集团、巴巴多斯的布里奇敦国际机场(BGI)、以及巴哈马群岛的一些机场。

  在实施机场民营化的过程中,巴西是最积极和面积最大的国家。自2011年起,巴西就一直在以机场特许经营权分阶段拍卖的形式转向社会资本方,而且几乎每年都会实施。

  2021年下半年和2022年可能实施并且值得关注的PPP项目:

  - 印度 – 德里第二机场,以及多达20个支线机场

  - 日本 – 诸多机场正在进行中,包括广岛机场

  - 印度尼西亚 – 龙目岛机场

  在亚洲其他一些国家,机场民营化的意向仍然存在,但实际进展却零零散散。兰德隆最近的一项研究表明,亚洲各地的多边机构在项目指导和融资方面提供帮助,将有利于促进机场PPP项目的实施。尼日利亚政府似乎也在逐渐提高机场民营化的重视程度,我们可能会在未来一两年内看到拉各斯和阿布贾的民营化项目启动。

疫情后美国在机场PPP市场中的定位

  美国国会1997年设立了“机场投资伙伴计划”(Airport Investment Partnership Program),其前身为“机场民营化试点计划”(Airport Privatization Pilot Program)。最初的意图是探索能否将民营化作为一种手段,拓展社会资本参与机场建设和改良的渠道。由于种种原因,这项计划未能顺利实施,许多机场都是浅尝辄止,在初步的尽职调查阶段就退出了。

  目前只有少数小型机场仍保留在该计划之中,而且没有一个机场有望在2021年实现民营化。

  位于波多黎各的圣胡安国际机场是机场完全民营化的一个典型案例。社会资本方持有机场的全部资产,负责在整个租赁期间内按照需求对设施进行建设和管理。

  目前,对于波多黎各港务局和社会资本方而言,民营化是双方都满意的成果。在美国境内也有一些机场部分民营化的其他案例,即客运或货运航站楼实施了民营化,但不包括飞行区设施,整个机场没有全部实施民营化。

  一直以来,美国机场从地方和国家两个层级获得了充分的资金支持,享受着免税的债券融资,在运营过程中一直保持着财务稳定的预期。2020年的《新冠病毒援助、救济和经济安全法案》(简称CARES)为美国境内几乎所有从事客运业务的机场提供了财政兜底支持,帮助机场在疫情期间保持正常运转。

  新冠疫情之后,美国机场可能必须回答这些问题:是否完全支持社会资本加大投资力度?社会资本的参与是否对机场周边发展更有利?

  随着对注入新资金、拓展筹资渠道和基础设施建设新模式等需求的不断增加,以及国内航空运输量有望于2023年、国际航空运输量于2024或2025年恢复的考虑因素,也许现在正是提升社会资本参与度的好时机。

  社会资本,尤其是投资银行和养老基金,正在寻找新的投资机遇。随着机场和所在社区逐渐走出过去一年半的财政困境,社会资本和政府即将在机场的合作上找到利益共同点。

结语

  新冠疫情对机场会造成多大的影响,航空运输量何时能恢复到2019年的水平,这些问题目前尚无定论,因此政府和社会资本在机场PPP项目上都会倍加谨慎。

  更复杂的情况在于,各国政府在最初实施民营化的原因各不相同。不存在一种“放之四海而皆准”的解决方案,每个机场PPP项目都必须满足当地的特定需求。

  今后可能要建立新的机场PPP模式,以确保政府和社会资本之间的风险平衡。新的机场PPP模式必须考虑如何解决以下问题:

  - 在机场运营方面提升服务水平

  - 以合理的期限和条件筹集资金

  - 实施融资建设项目的速度和效率

  - 拓展非航业务,增加非航收入

  - 保持特许经营协议的灵活性

  - 在透明和稳定的环境下,允许机场按市场需求调整费率

  虽然2021年的机场PPP项目可能寥寥无几,但对于政府而言,现在正是重新思考机场民营化新模式的好时机。

  ——作者:Michael Tubridy、Brian Poe(兰德隆美洲地区),David Miles、Ian Guy(兰德隆亚太地区)

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