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深度洞见|欧盟最新低碳发展政策“Fit for 55”一揽子计划解读

 2021-08-19 15:36:25 来源:微信 作者:罗兰贝格管理咨询  [投稿排行榜]

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      引言

      欧盟践行低碳发展30余年,在目标制定与顶层框架设计方面始终走在全球前沿:欧盟碳排放权交易体系(EU-ETS)起源于2005年,是世界上参与国最多、规模最大、最成熟的碳排放权交易市场;早在2007年,欧盟便提出2020年’’20-20-20’’目标(较1990年,2020年能源使用效率上升20%、二氧化碳排放降低20%、新能源占比达20%);2011年欧盟就制定了2050能源路线图与2050低碳经济路线图;2019年12月出台“欧洲绿色协议”,宣布在2050年前实现欧洲地区碳中和。

      研究背景

      近期(7月14日),欧盟委员会公布了名为“Fit for 55”(“减碳55”)的一揽子气候计划,提出了包括能源、工业、交通、建筑等在内的12项更为积极的系列举措,承诺在2030年底温室气体排放量较1990年减少55%的目标。这也成为欧盟目前最新、最关键的低碳发展政策。

      实际上,早在2020年12月欧盟已经向《联合国气候变化框架公约》通报这一目标,作为欧盟对实现《巴黎协定》的有力支撑。欧盟现行的气候和能源立法,推动欧盟的温室气体排放量已经比1990年下降了24%,且同期欧盟经济增长了约60%,当前经过检验和实践的立法框架构成了此次一揽子计划的基础。罗兰贝格对“Fitfor55”中12项一揽子计划进行了深入详尽的解读。

      ’’Fit for 55’’内容解读

      欧盟委员会此次通过的“Fitfor55”的一揽子气候计划的内容将在全球范围内带来广泛的影响,不仅涉及能源、运输、制造、航空、航运、农业等相关产业以及欧盟的贸易伙伴,也将影响到一般消费者,甚至对弱势家庭与微型企业也将带来一定冲击。

      ’’Fitfor55(减碳55)’’计划概览

      01:欧盟碳排放权交易体系(EUETS)

      欧盟对碳排放交易体系的修订包括以下五大主要方面:

      ·与2005年相比,新的排放权交易体系中的碳排放上限将逐年降低,到2030年,排放量预计将减少43%;

      ·免费配额的大幅减少将显著提升碳价及各行业企业在欧盟碳交易体系的成本,总量限额的线性折减系数(LRF)将从原来的每年2.2%提升到4.2%,同时一次性减少总量配额1.17亿单位(allowances);

      ·燃料供应商负责监测和汇报他们投放市场的燃料规模,至2026年单独制定新的针对燃料的碳排放交易体系;

      ·至2027年,逐步取消航空业的免费碳排放配额,新的体系规定往返欧洲经济区以外国家的欧盟航空公司的碳排放将与CORSIA(国际航空业碳抵换及减量计划)保持一致,当欧洲经济区以外航班的碳排放量超过2019年水平时,则必须用相应的碳信用抵消;

      ·扩大欧盟碳排放交易体系范围,将碳定价覆盖至建筑供暖和道路交通行业,并首度将海运碳排放纳入碳排放交易体系。

      从影响上来看,本次修订总体上将导致企业碳排放上限将更严格、年减幅度逐步提高、企业排碳成本增加。

      02:减排分担条例(ESR)

      欧盟为实现其减排目标,2009年颁布了欧盟温室气体《减排分担决议》,作为欧盟内部自上而下且具有一定法律约束力的统一减排框架安排。

      在“Fit for 55”计划中修订的《减排分担条例》(Effort Sharing Regulation)与欧盟碳排放交易体系更好融合,将创建一个真正的年度排放分配(AEA)市场。在《减排分担条例》框架下,与2005年水平相比,至2030年总排放量减少至少40%(原减排目标为29%),各成员国的减排目标将从10%提升至50%,同样将覆盖建筑和交通行业。为每个成员国设定年度排放量配额,并在2030年之前逐步减少配额。确保所有成员国以公平公正的方式为欧盟气候行动做出贡献,通过确保人均GDP较高的成员国有更高的减排目标来平衡各成员国在节能减排上的贡献程度。

      从影响上来看,修订的《减排分担条例》赋予成员国采取国家行动解决建筑业、交通运输业、农业等行业以及小企业的碳排放问题的权力,使各个成员国都能为欧盟气候行动做出贡献。

      03:碳边境调节机制(CBAM)

      欧盟认为在贸易全球化的背景下,与欧盟碳排放标准不一致的国家将带来“碳泄露”风险。2019年12月,欧委会在《欧洲绿色协议》中正式提出“碳边境调整机制”(Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM),通过对在生产过程中碳排放量不符合欧盟标准的进口商品征收关税(即“碳边境税”)的方式,避免自身气候政策的完整性及有效性因“碳泄漏”而被破坏,同时还可以保护欧盟企业的竞争力。

      在此次“Fit for 55”计划中,欧盟公布了碳边境关税政策立法提案,正式启动立法进程,是全球首个碳边境税政策。碳边境调整机制分阶段实施,2023至2025年作为试点阶段,涵盖电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域,进口商只需要报告进口产品数量及其相应的碳含量,欧盟在此期间不征收任何费用。2026年前,欧盟将评估考虑是否将纳入新的领域。自2026年1月1日起,欧盟将正式开始征收碳边境税,碳边境调节机制计划全面实施。欧盟将逐年降低境内钢铁、水泥等高碳生产企业免费配额,欧盟进口商在进口特定领域的产品时,需参照欧盟排放交易体系的碳排放价格,缴费购买相应的碳含量交易许可(CBAM certificate),至2035年将完全取消免费配额。为了避免双重征税,对于国外生产者已经承担的碳排放成本,可扣减进口产品在其生产国已实际支付的碳价。

      自“碳关税”提出后,在全球范围内引起了争议与讨论,对全球多个国家带来较大影响,如部分法律界人士表示“CBAM是否符合WTO的规定值得怀疑”。从政策影响范围来看,欧盟碳边境调节机制将主要影响到俄罗斯、中国、土耳其、英国等国家。以目前中国的能源结构,生产的产品在碳税方面不占优势,短期内会增加出口企业的竞争压力。但长期来看,随着我国加速推进碳中和目标,欧盟碳边境调节机制对我国的影响将会逐步减弱。同时,我国目前碳价与欧盟碳价格仍有较大差距,碳边境调解机制或将一定程度上推动中国碳配额价格的提升。

      04:土地利用、土地利用变化及林业战略(LULUCF)

      《土地利用、土地利用变化和农林业战略条例》(Regulation on Land Use,Forestry and Agriculture)的修订,提议将农业纳入土地利用、土地利用变化和林业战略条例。并设定至2030年通过自然碳汇实现3.1亿吨固碳量,并制定在欧洲范围内种植30亿棵树的林业战略。欧盟的目标是至2035年实现土地利用和农林业碳中和,意味着二氧化碳零排放的农业将完全消除来自肥料和养殖的碳排放,并通过增加木制品的使用替代化石基材料,以促进生物质行业的发展。

      从影响上来看,通过增加使用木制品替代化石基材料,促进生物基行业的增长,同时可以探索通过向农民和林农支付奖励或通过培育私有碳市场的新商业模式。

      05:可再生能源指令(RED)

      《可再生能源指令》(Renewable Energy Directive)设定了更高的目标,即2030年可再生能源占比需达40%。建筑行业的能源应用中可再生能源的比例至少达到49%且每年比例持续提升,这一新目标将推动对建筑领域的投资;交通领域温室气体排放强度降低13%,工业领域的可再生能源应用每年增加1.1个百分点,这些新目标将强化交通和工业领域对绿色氢的需求。该项计划还专门推广可再生燃料以实现温室气体最高减排,为降低包括国际航空和海运燃料在内的交通领域碳排放强度设定了13%的目标。将先进生物燃料的目标水平提高到交通领域能源消耗的2.2%,并为该行业的氢和氢基合成燃料设定了2.6%的目标。

      从影响来看,逐年提升的可再生能源使用份额目标将推动建筑领域以及可再生能源大量的投资;绿色氢的市场需求也将在工业与交通行业中得到较大提升。

      06:能源效率指令(EED)

      2012年,为促进提升成员国在能源链各阶段的能源使用效率,达到欧盟制定的2020年节约一次能源20%的非强制性目标,欧盟27个成员国正式通过欧盟能效指令(Energy Efficiency Directive),规定了住宅能源效率、智能电表、家庭能源管理、商业部门的能源审计、公共建筑改造、区域供暖和需求响应等内容。2018年欧盟对能效指令再次进行修正,设定了欧盟2030年能效提升32.5%的不具约束力的指标性目标,成员国每年实现能效节约需达到0.8%。

      在“Fit for 55”计划中,欧洲再一次通过了新的能源效率的法案,体现了欧盟的减排雄心。为了实现到2030年欧盟的净排放量从1990年的水平减少55%的整体目标,新的能源效率指令要求2024年至2030年,所有成员国每年的节能义务达到1.5%(目前为0.8%),公共部门每年节能达到1.7%,每年至少翻新各级公共行政部门拥有的建筑物总建筑面积的3%;同时,到2030年,初级能源消费和最终能源消费效率应分别提升36%和39%。此外,本次修订的能源效率指令将能效第一原则纳入欧盟法律,使其在应用层面成为整个欧盟必须履行法律义务。

      从预算角度来看,目前欧洲能源效率每年面临着约1,650亿欧元的投资缺口,各国在执行能源效率政策方面缺乏资金,往往通过附加税的方式提高能源费率,由此也在一定程度上增加了民众负担。因此,此次提议要求提高能效指令将着眼于通过解决贫困家庭所面临的能源价格上涨来缓解波及数百万欧盟公民的能源贫困问题,公共事业部门与燃料供应商必须携手行动并对有需要的群体给予特殊关照,而新成立的气候社会基金将为此提供直接财政支持。

      07:能源税指令(ETD)

      20世纪初期,出于形成欧洲整体能源安全战略与维护欧洲统一市场公平竞争的需要,欧盟在2003年正式颁布了欧盟能源税指令(Energy Taxation Directive),将能源税征收范围在矿物油的基础上扩大至煤、天然气和电力等能源产品,设定了统一的最低税率,同时又规定了差别税率、授予成员国减免税、过渡期等措施,赋予了成员国一定的自由度。然而,在能源税指令实施过程中也存在多方面的障碍,如各成员国拥有独立的税收主权,导致欧盟在能源税领域的介入不够充分,同时,由于欧盟能源对进口依赖程度高,使得欧盟能源税指令实施受到欧盟之外因素的影响。

      此次“Fit for 55”计划是欧盟继2003年后首次对能源税收指令进行改革,在课税范围、税率结构、减免税政策等多个方面进行了修正。在能源税征收范围方面,逐步取消欧盟在航空业、航运业对化石燃料的免税政策,将海运、航空、渔船、家庭供暖、电力供应所使用的化石燃料重新纳入课税范围,并设定最低税率;同时,允许对汽车燃料、取暖燃料和电力征收不同的最低税率,推广环保能源的使用。如传统化石燃料在用作汽车燃料时,将采用较高费率(即10.75欧元/GJ)进行征税;在电力行业各个应用领域中使用先进的可持续生物质燃料和非生物质的可再生燃料(如绿氢),可按照最低的最低费率(即0.15欧元/GJ)进行征税;此外,欧盟还取消了多条国家相关的减免税政策。

      从此项改革的影响来看,新能源税政策的实施除了更加利于推广环保能源的使用以外,减免税政策的取消还有助于减少各国能源税竞争的有害影响,为企业带来更多的法律确定性,降低合规成本。但是,课税范围的变化也会对航空、海运等行业带来较大的挑战。

      08:汽车CO2排放标准条例(CO2 in cars)

      早期,交通行业温室气体排放量约占欧盟温室气体总排放量的五分之一,虽然欧盟十分关注交通行业碳排放问题,但在2009年前,欧盟以与汽车制造商签订的《自愿协议》规定了新车平均排放标准,在实际中难以有效执行。因此,在2009-2014年间,欧盟对重型车辆与轻型车辆二氧化碳排放量进行监管与立法,并于2019年相继出台了《重型汽车二氧化碳排放标准》、《2019/631文件》,明确了欧盟对于汽车及货车碳排放目标——到2025年,汽车及货车碳排放量均下降15%;到2030年,汽车及货车碳排放量分别下降37.5%及31%。

      为了加速向“零碳运输”过渡,在此次“Fit for 55”计划中,欧盟制定了更为严格的汽车和货车的碳排放标准,计划到2030年,汽车和货车的排放量较2021年将分别下降55%和50%,到2035年,汽车和货车碳排放量较2021年下降100%,仅销售零排放汽车和货车,实现“零碳运输”。由于此次目标调整幅度较大,各大传统汽车制造商将面临巨大压力,因此欧盟也提出如果汽车制造商难以在2035年达成目标,可将目标达成时间可考虑推迟至2040年。

      从影响来看,欧盟此次加强汽车和货车排放管控的举措将加快零排放和低排放汽车的生产和销售;同时,也为汽车行业对零排放技术创新与推出充电和加油基础设施的投资提供了一个明确和长期的信号。

      09:替代燃料基础设施指令(AFID)

      随着欧盟对交通行业碳排放管控力度持续加强,制定了明确的汽车行业碳排放目标,将持续性增加市场对新能源汽车的需求,因此替代燃料基础设施的建设成为实现交通行业碳排放目标达成的保障与支撑。2014年欧盟公布了《替代燃料基础设施指令》(Alternative Fuels Infrastructure Regulation),旨在推动加氢站及压缩天然气(CNG)和液化天然气(LNG)等清洁燃料基础设施建设,实现欧洲的清洁出行发展目标。

      在“Fit for 55”计划中,欧盟进一步修正了“替代燃料基础设施指令”,要求欧盟成员国扩大充电站设点,并随时根据零碳排的新车销售状况调整,以确保车辆在整个欧洲驾驶过程中都能充分地为车辆充电或加油。在基础设施建设方面,指令也提出了具体要求,即在主要高速公路上每60公里设置充电站,每150公里设置加氢站,目标到2030年将有350万个新充电站,到2050年将有1,630万个新充电站。

      此项指令修正的影响在于,一方面,将为长期的汽车及燃料技术的投资提供保障;另一方面,也将向市场发出低排放和零排放汽车需求的积极信号。

      10:可持续航空燃料(ReFuelEu)

      与传统航空燃料相比,可持续航空燃料可减少80%的排放。欧盟在《欧洲绿色协议》已将可持续替代燃料(SAF)确定为减少航空业对气候影响的关键手段。

      在“Fit for 55”计划中,欧盟委员会启动了ReFuelEU航空计划(ReFuel EU Aviation Initiative),要求燃料供应商在欧盟机场机载航空燃料中不断提高可持续航空燃油使用比例,力争在2025年将其占航空燃料比重提升至2%以上,到2050年提升至63%以上;同时,要求供应商在2030年至2050年纳入E-燃料,力争2030年达到0.7%,2050年达到28%。此外,引入适用于欧盟内部航班所用航空燃料的最低税率,以刺激使用更可持续的航空燃料,并鼓励航空公司使用效率更高、污染更少的飞机。

      ReFuelEU航空计划的影响在于,通过建议在全欧盟采用统一可持续航空燃料规则,并适用于所有的燃料供应商和航空公司,可创造公平的竞争环境,同时,将提升可持续代替材料的市场需求,拉动相关技术发展与投资。但客观来看,航空业对化石能源的高依赖性,“脱碳”难度较大,目前SAF在现阶段的成本仍要远高于传统燃料,对于利润微薄的航空业来说,航空业降碳仍有较长的路要走。

      11:可持续海运燃料(FuelEu)

      在“Fit for 55”计划中,欧盟FuelEU海事倡议(FuelEU MaritimeInitiative)将通过对船舶使用的燃料的温室气体含量设定最大限制,以刺激停靠欧洲港口的船只采用可持续海事燃料和零排放技术。从2025年开始,欧盟将对海运燃料使用的温室气体强度进行越来越严格的限制,并设定了温室气体减排具体目标,即到2025年为2%,到2030年为6%,到2035年为13%,到2040年为26%,到2045年为59%,到2050年为75%。

      从影响来看,FuelEU海事倡议将刺激可持续海洋燃料和零排放技术的发展,包括液体生物燃料、电子液体、脱碳气体(包括生物LNG和电子气体)、脱碳氢和脱碳氢衍生燃料等。

      12:社会气候基金(SCF)

      欧盟新闻稿指出虽然从中长期来看,欧盟气候政策的好处显然超过了转变的成本,但可能会在短期内造成冲击。因此,在支持措施方面,为了解决低收入家庭可能因上述改革可能面临的能源贫困问题,实现社会公平过渡,欧盟委员会将设立一个1444亿欧元的“社会气候基金”(Social Climate Fund),其中722亿欧元由欧盟预算支出。这些资金将在2025-2032年期间为因欧盟碳排放交易而受到影响的弱势群体、中低收入家庭、交通工具使用者以及小企业提供支持用来升级、改善一般住宅或环保车辆的能源效率。但是,从人们对社会气候基金也存在一定争议,如部分非政府组织人事提出“欧盟委员会建议设立社会基金,以缓冲二氧化碳价格和其他气候政策对消费者的影响,但目前设定的基金规模相对受到气候政策人们的影响几乎是杯水车薪。”

      ’’Fitfor55’’的启示

      新时代下国家的竞争力不仅体现在劳动力素质和成本、科研技术水平等,低碳化的发展环境(如绿电供应能力,充足的碳汇方式等等)将成为国家层面重要的新兴竞争力。欧盟作为践行全球低碳发展的先行者,此次推出“Fit for 55”计划后,将进一步推动欧洲全社会降碳发展、能源结构转型、进一步强化低碳竞争力。

      当下,中国也在积极承担大国责任,推动碳减排,力争在2030年达到峰值,2060年前实现碳中和。欧盟“Fit for 55”框架体系为我国的政策制定者提供了一套系统全面的施政参考,不仅在政策覆盖的范围,更是每项政策的内容和尺度把握方面均具有一定的参考价值。同时,还要充分考虑到中国当下国情,如社会体制、经济发展阶段、能源结构等方面的客观条件,仍需深入思考和研判如何实现真正的“为我所用”。

      从企业层面来看,本次“Fit for 55”部分政策(如碳边境调节机制、能源税指令等),将在短期内对中国多个行业的企业带来较为直接的影响。因此,中国企业应做好提前的应对准备、特别是高排放行业,应尽早推动自身的盘查和规划、实施提能效、降能耗的减排方案,通过加强碳透明管理、确立长短期结合的降碳举措、积极融入低碳发展生态圈等手段,不仅要将低碳发展作为履行社会责任的要求,更作为提升自身管理水平、打造新型竞争力的关键抓手,共同推动中国实现“碳达峰、碳中和”的庄严承诺。

      本文由罗兰贝格全球高级合伙人许季刚、全球合伙人张玮、合伙人孙彦寅共同执笔,项目经理屈思啸、高级咨询顾问郑瑜以及咨询顾问李荷轩对本文亦有贡献。

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