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我们如何打消地方政府对民航的顾虑?

来源:民航资源网 作者: 李瀚明 2021-08-05 16:27:23

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  作者注:这几天笔者获邀去部分地方的卫健委座谈,听地方卫健委的负责同志倒了不少苦水。所倒的苦水听来都颇有道理,因此在征得同意后和各位读者分享。

  疫情防控不难,疫情防控和经济活动平衡最难

  第一道苦水,是关于经济活动的。「要想快速控制疫情很简单,大家通通不下楼,不流动就行。但是这么一搞,我们的经济就没法搞了。我们必须取得平衡。」

  朋友所言非虚——人口流动确实是疫情传播的一个载体。这一点有一个非常真实的案例:今年深圳和广州的疫情。深圳的最初感染者由于工作职业的敏感性原因(分别是码头工人和海关职员),其行动轨迹高度规律,堪称「在家和公司之间两点一线,小范围活动」;而广州的最初感染者已然退休,每日行动轨迹毫无规律,以至于政府披露的行动轨迹激发了网友对「广州市哪里的早茶最好喝」的讨论。这种规律性的差异使得深圳可以将疫情「局限于盐田/宝安及邻近区域,尚未在其他区域发现新增感染个案」,而广州则需要对多个区进行大规模核酸检测以确定疫情扩散程度。

  之后南京的疫情进一步证实了人口流动对于疫情防控的影响。和人口流动相对有规律(以回乡度岁为主)的春运不同,以旅游客流为主的暑运相对是无规律的。暑运期间,带着孩子出游的家长、赴外地实习的学生、仍然要出差的上班族,共同构成了无规律的人口流动。南京在交通枢纽爆发的疫情,就随着无规律人口流动快速扩散开来。

  因此,世界各地的政府为了控制疫情,往往都要对人口流动施加一定限制。但这种措施毫无疑问有巨大的经济副作用:飞机、火车等为人口流动提供方便的行业和餐饮、住宿、酒吧、景点等依靠人口流动的服务行业遭受到了巨大的亏损,带来了失业率高企的问题。同时,居民的正常生活也大受影响。

  这也就是为什么地方政府希望进行「精准防控」。健康码是一个典型的「精准防控」的例子——通过放松低风险的绿码旅客通行,对「红码」、「黄码」旅客精准管控,政府可以实现「自由而有序」的人口流动,从而在人口流动对经济的正面影响和人口流动对防疫的负面影响之间取得平衡。

  与省内相比,地方政府更担心跨省流动

  第二道苦水,是关于流动类型的。「与同一个省相比,省区之间的信息流动更不畅通。很多时候我们必须等待兄弟省市区的通报。因此,我们对于跨省流动一定是更谨慎的。」

  朋友所言同样非虚。由于具体疫情防控工作多数在省级层面统筹,省内人口流动相对于跨省人口流动相对而言更加「令人安心」,构成了小型的「信任气泡」。

  这种信任气泡主要和两个因素有关:

  其一是相互了解的相对充分。广东省内共有21个地级市,而全国有三百多个地级行政区。各地市的普通工作人员,本省区的城市基本都能说出,但是对外地的了解则相对匮乏。之前南京闹出「湖北省张家界」,吉林闹出「四川省重庆市」的笑话,就反映了地市级公务员对兄弟省市区了解上的匮乏。更进一步地说,连外省市的名字都不知道,怎么会知道当地的防疫政策嘛。

  其二是沟通渠道的相对流畅。地市级人员在疫情防控期间,往往会在本省协调下交流情况。因此,地市级人员对兄弟地市的沟通是相对流畅的,出现疫情时也能及时传播信息。但是,在跨省流动的情况下,信息的传递会被有意无意予以延迟。

  例如在这一次南京的疫情中,有3名大连旅客的行程,是17号自南京前往张家界,24号从铜仁经西安回大连。可以发现,在20号江苏省首次公布南京机场疫情的时候,旅客仍然身在湖南。但是,因为省级政府之间的信息沟通流程相对冗长,湖南省最终无法在旅客离开湖南铜仁之前安排其接受核酸检测,从而使得张家界成为二次疫情传播节点。

  因此,很多地方的政府选择将「有序流动」的节点设在「省内」——也即「非必要不出省」。这是因为省内出现问题的风险,远较省外可控。

  对跨省流动的限制必然限制民航

  第三道苦水,是关于民航的。「真不是我们为难民航业,只是我们这里的机场,随便飞飞都出省了,机场肯定是重点啊。」

  朋友所言同样非虚。中国民航的平均出行里程长达1300公里。笔者整理了一份中国34个省市自治区特别行政区的省会机场的航线统计:

  一条省内都没有的有北京/天津/上海/江苏/安徽/江西/河南/海南/香港/澳门/台湾;

  一条:山西/辽宁/浙江/福建/广西/宁夏,省外航线占 98.6% 以上;

  两条:吉林/湖南/重庆/西藏,省外航线占93.9%;

  三条:河北/湖北/陕西,省外航线占95.3%;

  四条:广东/山东,省外航线占94.6%;

  五条:贵州,省外航线占94.3%;

  六条:黑龙江/甘肃/青海,省外航线占90.3%;

  八条:四川,省外航线占94.0%;

  十三条:内蒙古:省外航线占80.3%;

  十四条:云南:省外航线占89.1%;

  十六条:新疆:省外航线占75.0%;

  换言之,除了一省两区以外,跨省航线都占 90% 以上。考虑到不同航线的载客量规模,跨省人流可能达到 95% 甚至 99%。

  民航防疫难度最高,需要先进工具

  第四道苦水,是关于工具的。「我们几乎没有什么工具能够对民航到达旅客进行精准防控——飞机飞得太快了,我们还没得到信息,人就进市区了。」

  事实上,民航系统能够提供给地方和从业者的工具确实有限。地方政府在新冠肺炎疫情期间对抵达本地和自本地出发的国内旅客实施检疫,是《传染病防治法》第四十四条「发生甲类传染病时,为了防止该传染病通过交通工具及其乘运的人员、物资传播,可以实施交通卫生检疫。具体办法由国务院制定。」和《国内交通卫生检疫条例》赋予的法定权力。

  例如,《国内交通卫生检疫条例》第九条赋予县级以上地方政府卫健委禁止特定人员、物资和或交通工具出入疫区的权力和责任:

  县级以上地方人民政府卫生行政部门或者铁路、交通、民用航空行政主管部门的卫生主管机构,根据各自的职责,对出入检疫传染病疫区的或者在非检疫传染病疫区发现检疫传染病疫情的交通工具及其乘运的人员、物资,实施交通卫生检疫;经检疫合格的,签发检疫合格证明。交通工具及其乘运的人员、物资凭检疫合格证明,方可通行。检疫合格证明的格式,由国务院卫生行政部门商国务院铁路、交通、民用航空行政主管部门制定。

  第十一条规定了民航局和承运人对疫情的知情权:

  检疫传染病疫情发生后,疫区所在地的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门应当向有关铁路、交通、民用航空行政主管部门的卫生主管机构通报疫情。铁路、交通、民用航空行政主管部门的卫生主管机构接到疫情通报后,应当及时通知有关交通工具的营运单位。检疫传染病疫情的报告、通报和公布,依照传染病防治法及其实施办法的规定执行。

  但是,地方政府(以及其下属的机场)、局方和承运人之间在疫情防控上的相互合作,在实践中的流畅度显然不足够。无论是在技术上也好还是在流程上也好,这条链条都是缺乏润滑的。

  对于民航而言,这一流程要想顺利走完,对效率的要求十分严格:例如,南京疫情中从外地经停南京的旅客,离开南京之后飞行两个小时就到了另一个地市。在现有的信息通报机制下,目的地地市还没来得及了解旅客的密切接触信息,旅客就已经进入市区造成社区传播了。

  换言之,倘若民航系统无法在疫情防控上提供帮助地方政府的有力工具,地方政府在万般无奈下只能选择对民航一禁了之——毕竟民航对于地方政府来说,是「接不住的高速球」。

  第五道苦水,是关于笔者的。「你赶紧做核酸去。你今天见这位明天见那位,要是你阳性的话,估计我们整栋大楼就瘫痪了。」「放心吧,26号一回来就测了,阴着呢。」

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