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厘清航空条约关系 助力海南地区民航业的开放

 2020-07-02 来源:微信 作者:中国民用航空局国际合作服务中心  [投稿排行榜]
2020-07-02 15:24:37

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厘清航空条约关系 助力海南地区民航业的开放

      最近,关于海南地区民航业的开放问题,引起各方广泛关注。民航局出台了《海南自由贸易港试点开放第七航权实施方案》,作为民航局贯彻落实《海南自由贸易港总体方案》的配套文件。根据该方案,海南自由贸易港第七航权试点开放将按照积极稳妥、有序开放、逐步推进的原则,分阶段、分步骤试点开放第七航权。其主要内容包括试点内容、申请程序、管理要求和监督检查、服务保障、组织保障等五部分。针对这些新动向,业内好评如潮,纷纷抢滩登陆,开启了在海南地区的新“布局”。例如,2020年6月13日,东航集团与海南省人民政府在海口正式签署战略合作框架协议,东航集团旗下核心主业公司——中国东方航空股份有限公司与有关合作伙伴签署《合资设立三亚国际航空有限公司合作框架协议》,“三亚国际航空”应运而生。

      由于民航业具有天生的国际性,其是在复杂的国际民航条约网络中运行的。目前,主要有数千份双边航空运输协定和近五十余部国际民航公约来调整和规制国际民航业。各国发展对外航空运输关系,开展国际民航合作,都离不开这一复杂的条约网,各国均通过国际条约以维护本国的国家利益、主权和民航业的利益。因此,我国在发展海南民航业的同时,应加强对现有国际民航条约体系的研究。

      一、加强双边航空运输协定研究,关注协定对东道国的“赋权”。

      1993年4月6日,国务院颁布《中华人民共和国政府民用航空运输协定范本》,作为我国政府同外国政府谈判签订民用航空运输协定的范本。《中华人民共和国政府民用航空运输协定范本》规定了“第三条 空运企业的指定和许可”,“第四条 许可的撤销、暂停或者附加条件”,“第五条 法律和规章的适用”。上述条款为东道国管理外国航空器提供了法律依据,尤其是“第五条一、缔约一方关于从事国际飞行的航空器进出其领土或者在其领土内运行和航行的法律和规章,应适用于缔约另一方指定空运企业进出缔约一方领土或者在该缔约一方领土内运行和航行的航空器。二、缔约一方关于旅客、机组、行李、货物或者邮件进出其领土或者在其领土内停留的法律和规章,例如,关于入境、放行、移民、护照、海关和检疫的规章,应适用于缔约另一方指定空运企业进出缔约一方领土或者在该缔约一方领土内的航空器所载运的旅客、机组、行李、货物或者邮件”。依此条款的规定,该内容直接对接我国管理外国航空器在中国飞行的法律、法规规章和规范性文件。其实,这是对东道国政府“赋权”。海南民航业的开放,并非完全自由,而是要在遵循双边航空运输协定的情况下,循序渐进地开放。有了这个“尚方宝剑”,我国政府可以依法有效地对外国航空器在必要的限度内进行管理。《海南自由贸易港试点开放第七航权实施方案》明确了对经营第七航权的外航航线航班和安全运行的监管措施,还明确了外国空运企业应当遵守我国海关、边检、卫生检疫、签证、口岸等有关政策和安排,遵守民航有关航班正常考核、服务质量管理、机场容量控制等方面的规定,并与机场管理机构签订安全及服务协议。

      2019年我国民航的国际化步伐大踏步向前了!2019年1月,全民航工作会议提出,持续提高民航对外开放水平,进一步扩充航权储备,努力构建结构优化、多元平衡、枢纽导向型的航权开放格局,积极推进与“一带一路”合作国家航权开放,高起点布局航空新兴市场和非主流市场;进一步提升合作质量,用好中美、中欧合作平台,夯实对非洲、中亚、东盟合作平台,进一步加大国际事务参与力度。积极开展国际立法,推进北京公约及议定书批准。2019年民航局先后与莫桑比克、沙特阿拉伯、乌拉圭、欧盟、俄罗斯、瓦努阿图、爱沙尼亚、希腊等签订国际协定,奠定与这些国家或者地区开展民航合作的法律基础,拓展了我国民航的对外合作空间。截至2020年5月,我国已与127个国家或地区签署了双边航空运输协定。

      二、加强《国际民用航空公约》研究,关注争端解决机制条款。

      由于《国际民用航空公约》没有保留条款,我国政府在决定承认公约时,1974年2月15日致国际民航组织秘书长的公函中声明,“根据公约第二章第五条和第九条(禁区的规定,为了飞行安全和公共安全起见,外国民航飞机从事非航班飞行进入我国国境,需要事先向我国政府申请,在得到答复接受后方能进入,并遵循指定的航线并在指定的航站降落。关于第十八章的执行,以不损害我国主权为原则)”。

      1944年在芝加哥举行国际民航会议时,国民党政府曾派代表参加,并于1946年12月20日批准本公约。1974年2月15日,我国外长曾致函国际民航组织,通知该组织我国承认《国际民用航空公约》,并决定参加该组织的活动。《国际民用航空公约》第十八章规定了“争端和违约”,其争端解决机制流程如下:

      2018年9月4日至7日举行的法律委员会第37届会议期间,审查国际民航组织《解决分歧规则》项目被列入法律委员会工作方案,优先顺序为2。经理事会批准,2019年5月7日至9日,国际民航组织在其总部蒙特利尔举行了《解决分歧规则》工作组第一次会议,2019年11月12日至14日,国际民航组织在加拿大蒙特利尔召开《解决分歧规则》工作组第二次会议,研究《解决分歧规则》(Doc 7782号文件)更新等相关问题,我国民航局派代表参加了会议。预计后续还会召集两次工作组会议,以推动国际民航组织争端解决机制的现代化问题。《中华人民共和国政府民用航空运输协定范本》第十七条规定“争端的解决一、如缔约双方对本协定的实施或者解释发生争端,可先由缔约双方航空当局通过谈判协商解决。二、如缔约双方航空当局不能就上述争端达成协议,缔约双方应通过外交途径予以解决”。我国对外签订的航空运输协定,就涉及到的争端解决条款而言,基本上都采纳这一模式。

      国际民航组织争端解决机制的现代化问题,对我国来讲,利益攸关。由于海南地区民航业的开放问题,是一个新生事物,正在尝试过程中,而且现有的国际航空运输关系复杂多变,理应防患于未然,未雨绸缪。

      三、加强1999年《蒙特利尔公约》的研究,关注该公约的新发展与适用问题。

      1999年《蒙特利尔公约》是华沙体制成功现代化的集大成者,标志着对于国际航空运输承运人责任引入了一种现代、公平和有效的制度。截止2020年5月,1999年《蒙特利尔公约》共有137个成员方,覆盖各国之间98%以上的运输量。2020年3月18日,文莱加入1999年《蒙特利尔公约》。世界主要航空运输大国,例如,美国、中国、英国、法国、德国、意大利、日本、加拿大、俄罗斯、澳大利亚、巴西等都已经加入该公约。经查询,美国(2003年11月4日生效)、日本(2003年11月4日生效)、新加坡(2007年11月16日生效)、韩国(2007年12月29日生效)、马来西亚(2008年2月29日生效)、澳大利亚(2009年1月24日生效)、菲律宾(2015年12月18日生效)、印度尼西亚(2017年5月19日生效)、泰国(2017年10月2日生效)、越南(2018年11月26日生效)等国均已经批准或者加入1999年《蒙特利尔公约》。

      2019年10月11日,国际民航组织秘书长签署国家级信件,通知各国:2019年5月27日,国际民航组织理事会第217届会议审议通过了对1999年《蒙特利尔公约》责任限额的复审的决定。新的责任限额已经于2019年12月28日生效。

      海南地区开放第七航权之后,未来将会有不少外国航空公司在中国海南与其他国家之间运营航班,如果发生航空运输损害赔偿案件,该如何适用1999年《蒙特利尔公约》,应引起政府主管部门和业界的广泛关注。比如,外国某航空公司经营中国海南至第三国(例如,日本、韩国)航班,发生飞机颠簸导致旅客受到损害,我国法院该如何适用1999年《蒙特利尔公约》,值得研究。1999年《蒙特利尔公约》规定“就本公约而言,“国际运输”系指根据当事人的约定,不论在运输中有无间断或者转运,其出发地点和目的地点是在两个当事国的领土内,或者在一个当事国的领土内,而在另一国的领土内有一个约定的经停地点的任何运输,即使该国为非当事国。就本公约而言,在一个当事国的领土内两个地点之间的运输,而在另一国的领土内没有约定的经停地点的,不是国际运输”。2005年2月28日,第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议决定:批准国务院提请审议批准的1999年5月28日经国际民航组织在蒙特利尔召开的航空法国际会议通过的1999年《蒙特利尔公约》,2005年7月31日对我国正式生效。如果该第三国是1999年《蒙特利尔公约》的当事国,则出发地和目的地,是中国海南和第三国某地,适用1999年《蒙特利尔公约》。如果该第三国不是1999年《蒙特利尔公约》的当事国,则只有联程运输的情况下,方可适用,也就是往返于中国海南和第三国某地,判定为一个运输合同。因为1999年《蒙特利尔公约》规定“在一个当事国的领土内,而在另一国的领土内有一个约定的经停地点的任何运输,即使该国为非当事国”,这样识别为“国际运输”。

      四、加强空运附件研究,关注空运服务业开放的领域

      2001年11月9日至13日在卡塔尔首都多哈举行了世界贸易组织第四届部长级会议,会议通过了批准中国加入世界贸易组织的决定。根据世界贸易组织有关规定,中国正式成为世界贸易组织成员。

      根据世界贸易组织框架下《服务贸易总协定》关于空运服务的附件的规定“1.本附件适用于影响定期或不定期空运服务贸易及附属服务的措施。2.本协定,包括其争端解决程序,不得适用于影响下列内容的措施:(a)业务权,无论以何种形式给予;或(b)与业务权的行使直接有关的服务,但本附件第3款中的规定除外。3.本协定适用于影响下列内容的措施:(a)航空器的修理和保养服务;(b)空运服务的销售和营销;(c)计算机预订系统(CRS)服务”。该附件指出,“业务权”指以有偿或租用方式,往返于一成员领土或在该领土之内或之上经营和/或运载乘客、货物和邮件的定期或不定期服务的权利,包括服务的地点、经营的航线、运载的运输类型、提供的能力、收取的运费及其条件以及指定航空公司的标准,如数量、所有权和控制权等标准,也就是民航业界通说的航权。

      就空运附件而言,我国曾在加入世界贸易组织的议定书中,做出如下声明:关于航空运输服务(航空器的维修服务),中国对于航空器维修服务的跨境交付不作承诺。允许外商在中国设立合资航空器维修企业,且中方应控股或处于支配地位。设立合资企业的营业许可需进行经营需求测试。

      在双边自贸协定中,亦有新进展。例如,中澳自贸协定于2015年12月20日正式生效,该协定有关服务贸易条款规定“本章不适用于:(一)影响航空业务权的措施,无论以何种形式给予;或影响与航空业务权的行使直接有关的服务的措施,以及影响航空交通管制和航空导航服务的措施,但适用于影响下列内容的措施:1.航空器的修理和保养服务;2.空运服务的销售和营销;3.计算机订座系统(“CRS”)服务;4.机场运营服务;5.地面服务;以及6.专业航空服务”。如何采取相应的配套措施,保障入世议定书和双边自贸协定中的“红利”能够“落地”,并“生根发芽”,值得在实践中进一步探讨。

      五、结语

      总之,海南地区民航业的开放问题,尤其是第七航权的开放问题,对于我国来讲,是一个全新的事务。正如我国改革开放的总设计师邓小平同志指出的那样,“我们是在摸着石头过河”。我国须根据开放之后,民航业发展的新态势,及时总结经验,中央主管部门和海南地方政府形成政策合力,打好组合拳,释放政策红利,完善监管政策体系,用好各种工具箱,尤其是要用好国际条约体系这个工具,助力海南自贸区的大发展。(赵劲松/中国民用航空局国际合作服务中心)

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