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中美航权资源斗法背后的逻辑观察

 2020-06-06 来源:民航资源网 作者:熊维  [投稿排行榜]

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      民航资源网2020年6月6日消息:6月5日,针对中国民航局最新出台的新航班计划政策,美交通部对6月1日的中方承运人禁航的决定进行了调整。从即日起,允许中方每周开设两班的中美之间定期航班。

      这次的决定应该算是这场中美航权斗法的第五回合较量。

      第一轮

      美:美联航与达美航空拟申请自6月起恢复中美之间的定期客运航线

      中:因美方上述两家航司在2月即自行停止了中美航线,不具备3月12日当周航班计划的前提条件,因而迟迟未批准美方上述两家航司的申请。

      图:达美航空拟申请恢复的底特律及西雅图经停首尔至上海的航线

      第二轮

      美:交通部介入中美航线的复航申请,与中方民航局沟通交换意见。

      中:在5月14日表示考虑取消3月12日航班计划的基准时间点限制,但每周一班的政策将严格执行。

      第三轮

      美:5月22日出台命令,认为中方违反了双边航权安排协定中的对等原则,要求7家具备中美航线运营资质的中方航司提交现有的航班信息以及提前30日提交未来的航班计划。视中方调整政策决定是否采取对应措施。

      中:5月25日书面致函美方,“五个一”政策对境内外航司一视同仁,公开透明,并没有违反双边协定,也不会进行调整,要求美方撤回之前决定。

      第四轮

      美:美交通部宣布自6月16日起,全面禁止中方航司的中美间定期客运航班。

      中:发布国际航线计划调整通知,取消3月12日航班计划的前提条件,可复航中国航线的航司大幅增加。采用“鼓励与熔断”政策,动态调整境内外航司的国际航班频率。

      第五轮

      美:修改6月1日的中方承运人禁航决定,自即日起,允许中方航司每周执行两班的中美航线。(目前,中方有4家航司执行每周4班的中美航线)

      中:坐等回应,未完待续。。。

    时隔一天美方态度大转,是否自我打脸?

      任何行政决定的都有明确的目的指向,在目标达成后,自然没有再维持的需要。在民航局航班调整政策出台后,美联航与达美都具备了重新复航的条件,美方取消禁航其实就是个“板上钉钉”的时间问题。(小建议:下一次能找个中美大家都方便的时间,每次在北京时间大半夜才发通知,对两边的工作人员也是个折磨。)

      之前推文也提到,美方的禁航决定其实早就对取消与调整留有空间。如果细心留意,不难发现,在美方看似强硬措辞的决定中,也提到如果中国民航部门对美方的航司限制有必要的改善,交通部早已做好充分准备来调整本次决定中的行动(the Department is fully prepared to revisit the action it has announced in this order)。美方保留在不进行听证的前提下,随时修改、增加或者取消本决定的权利。

      这些字眼其实都是作为希望双方共同努力改变现状的潜在表态。因此,这次的决定也在“意料之中”。反倒是,如果美方在中方调整政策后仍维持禁航,随着时间的累积,压力反而会在自己身上。越早调整与表态,其实并无不妥,更何来打脸一说。

    事实层面的绝对对等是对航权对等原则的误读

      这次决定最引起大家关注的一点是,美方虽然重新允许了中方执飞航线,但在每周执行的航班上由目前的4班缩减为2班(可由一家或两家中方航司执飞)。原因就在于,目前美方就只有美联航与达美每周一班的中美航班。

      如果看下交通部在6月1日禁航决定后的表态,就不难理解这个措施的背后含义。

      “我们将允许中方航司运营与中国政府允许美方航司数量相同的定期客运航班”(we will allow Chinese carriers to operate the same number of scheduled passenger flights as the Chinese government allows ours)”

      根据该逻辑,美方目前所希望的是一种事实层面完全对等的双边航班安排。但这是否就是航权协定中所希望体现的对等原则含义?

      我个人认为,此举是对航权对等原则的误读。

        首先,航权对等是双方承运人是否都具备同样的资格与条件。目前,美方的逻辑是美联航与达美两家申请每周两班的复航,因此中方只能也只有相应的指标。但这种看似的公平与对等,其实忽视了中方并没有仅赋予上述这两家航司资格。

      与此相反,根据最新的民航局政策,美方原有执行中美航线的航司其实都可以向其提出申请。例如,美国航空也可以根据政策复航,但因其自身原因,早前就有表态不会在10月前重启中美航线。

      从资格层面,中方并非只允许美方每周运营2班。而这种资格上的对等其实才是双方在航班安排上的“机会均等(achieve equality of opportunity)”而非事实层面的航班执行对等。

        其次,回顾中美航线的历史,双方从来也没有任何时刻在事实上达到双边航班完全对等。中美从81年正式开通直飞航线后,除了最初的十年一直维持着双边数量极少的对等开航的状态。进入新世纪以来,2011年,中美航空市场上,中方的市场份额是38%,美方是62%,而到了2014年,这一市场已经开始发生巨大变化,双方已经成为各占50%左右;到了2017年,这一份额则实现反转,中方的市场份额已经超过60%,美方则不足40%。2019年,大部分中美之间的航空客运量都是由中方航司贡献的。

      来源:中国民航大学李艳伟《中美航空市场结构与特征分析》,民航资源网

      由于近年来地方政府对国际航线补贴的痴迷,尤其是中方二线飞一线航线的增长,极大蚕食了航线的利润空间。美联航就曾主动停飞西安及杭州航线。事实上,美方在航权资源上一直都没有充分使用。从历史来看,中美双方在大多数时期都没有真正达到过所谓的事实层面航班对等。

        最后,事实判断的逻辑会改变航权分配的稳定性与可预期性,从航司执行角度也极大增加了难度。如果按照这次美方的逻辑,那么任何一边的航班调整,都需要对方也做出同样的改变,这对于航权的使用,会造成极大的不确定性。假设这次争端中,达美又觉得开航过于麻烦,突然不再希望申请复飞,是否意味着中方又需要在每周两班的基础上再次削减,以对应美方的开航变化。

      因此,美方这次的调整措施,我认为美方现在的决定安排确实是对双方航权对等、机会均等的误读。

      不得不承认,中美这次的航权资源争议确实已经跳出了商业航空规则或者法律层面的范畴,夹杂着太多航权资源分配外的因素,也正变得更为复杂。但还是要呼吁现在最需要做的,是理性的沟通与协商,双方互相照顾对方的关切,平衡彼此之间的权益。双方好好坐下来坦诚沟通,达成一个都可以接受的对等航班范畴。

      如今这样一轮轮隔空喊话,在公开渠道暗自较劲的做法,对于执行政策的航司、受影响的旅客以及长期建立起来的双方互信,都是凭空消耗资源,百害而无一利。

    不希望中美之间的争端树立一个可供他国效仿的“坏榜样”

      中方在对应此次政策背后,我认为最大的担心是不希望其他国家跟进效仿。在之前的推文中就有提到这一点,中美目前关于航空的航线对等争议其实有个示范效应。

      在“五个一”政策下,不单单只有美国航司因在3月12日前停止服务而无法享有复航资格。如果其他国家的航司,也提出跟美方航司类似的申请,必然也将面临与如今达美和美联航类似的情况。

      鹬蚌相争渔人得利,从目前的发展态势来看,有美国冲锋,其他国家的航司事实上也搭上了这趟“顺风车”。民航调整政策下,现有通航的23个国家44个航空公司每周最多增加航班44班。新增16个国家的20家航空公司,每周最多增加航班20个。

      因此,民航局在考虑航班计划调整时,其实不仅仅是针对中美航线的问题,更是必须要放眼国际其他地区的航权安排。构建一套“最惠国待遇”政策,就需要所有的参与者都享有同等的权利。

      我相信,从这一点出发,民航局在后续的应对中仍将坚持刚刚发布的调整计划原则,不会特意去对中美之间的航班安排做出所谓的“特殊对待”。考虑到影响,双方相互之间,各自每周2班的安排可能在一段时间内都将持续。

    对旅客出行的影响分析

      最后,从实用层面来看看对普通旅客的影响,毕竟很多朋友关注本公号还是希望能得到一些购票及航班信息的帮助。

      01 美方此举是否会对人员回国造成新的困难?

      随着更多地区和国家至中国的航线恢复,即使双方直航仍维持每周4班的规模,但是第三国转机的线路更为丰富,供给也大为增加。此举并不会对在美人员回国造成新的冲击。

      02 中方会选择哪一家或两家来执飞未来的中美航线?

      目前,国航、东航、南航以及厦航有四条中美航线在飞。这四家必然要面对一场航权争夺。根据美方的文件,四家每两周进行轮换,机会均等的模式应该难以实现(毕竟要纠结对等原则)。

      如果局方选择其中一家每周独飞两条航线,一是很难平息众怒,二是对于这一家的调度安排也是个挑战。毕竟每次机组都需要隔离14天。

      最大的可能还是定两家,各自执飞一班。从国际航线的网络覆盖来看,其实最为合理的应该是给南航和厦航,毕竟他们的国际航线比东航和国航还是要少,而且南航还有A380可以达到一班胜过两班的效果。

      但A380的使用,有可能会有反噬的效果,毕竟两倍的载客量也意味着两倍的确诊人数风险,熔断政策可不是从比例来计算的。

      国航与东航即使没有了中美航线,转战他国的难度也更低。从远近亲疏的关系上,南航与厦航这两家可能是最容易被抛弃的。

      有人认为因为南航与美国航空、东航与达美之间相互持股关系,这两家可能更为合适。但现在,这种资本关系应该不会成为局方选定航司的考虑因素。毕竟,这也不是一个从市场角度出发的临时决策。在重要问题上,政治站位反而更为重要。

      最终的决定,这里做一个不负责任的预测:东航上海-纽约,国航北京-洛杉矶。

    一点思考

      神仙打架,老百姓受伤。中美之间的航权争议仍将持续一段时间。这个过程其实也是个很好研究公共政策制定与决策逻辑的机会。这次事件过后,我相信民航部门的决策能力也将会大幅提高。

      个人吐槽下,希望在后续的政策和通知出台时,能多给一些背景信息以及考量依据。如果只是一个冰冷的通知,真的会给公众的理解与分析造成很多困扰。这也是公共行政决策公开透明的应有之意。

      希望本文能够给大家一些新的看待问题的角度。毕竟当下的这场争端中“带节奏”容易,独立思考难啊。

      本文系“航空透视”微信公众号授权发布,作者熊维

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