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我国世界级机场群聚类分析与精准施策研究

来源:民航资源网 作者:杨学兵 2020-05-11 13:43:46 我来说两句(2)

专业分类机场运营 文章编号】37-2020-0046

  

  世界级机场群本质上是一种经济集聚现象,是国家发展的战略性资源。《新时代民航强国建设行动纲要》明确提出,着力推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等世界级机场群建设。众所周知,世界级机场群既不是“一群机场”,也不是“机场一群”,而是有机组合的机场网络体系,是机场业一种新型生产组织形式,是综合国力和国际竞争力的表征之一。目前,我国民航业尚未对世界级机场群的组成机场提出量化分类标准,这导致机场群的部分组成机场对这种新型生产组织方式认识不深,对自身功能属性、地位作用、发展阶段和责任担当,或有“一亩三分地”思维,或有“过小日子”思想,还有的表现出“心有余而力不足”,很大程度上影响了世界级机场群建设进程。本文旨在抛砖引玉,试图引起行业内外专家的关注和讨论,共同呼吁加快出台促进世界级机场群更加精准的发展政策。

我国综合机场体系的分类标准和功能属性界定

  早期,民航运输机场分为干线机场和支线机场。后来,随着航空枢纽概念的引入,又逐渐出现了枢纽机场的分类。在很长一段时间里,全国机场大致分为枢纽机场、干线机场和支线机场。当前,我国已经成为全球第二大航空运输系统,枢纽机场在全球扮演着越来越重要的角色,根据其功能属性,又细分为国际性枢纽、区域性枢纽、地区性枢纽等。

  民航局《民用运输机场建设“十三五”规划》明确提出,构建由大型枢纽、中型枢纽、小型枢纽、非枢纽运输机场和通用机场组成的布局合理、层次分明、功能完善、服务广泛的国家综合机场体系。该《规划》具体界定了国家综合机场体系分类框架,通过提出我国机场的量化分类标准及其功能属性(详见表1),对进一步明确我国运输机场的分类,为世界级机场群的各个组成机场的聚类分析提供了借鉴指引和“法定”遵循。

表1 国家综合机场体系对运输机场分类表

运输机场类别

分类标准

功能属性

分类解释

大型枢纽机场

旅客吞吐量占全国比重大于1%,且国际旅客吞吐量占全国国际旅客吞吐量比重5%以上

国际性枢纽

大型枢纽是国际旅客吞吐量累计占全国60%以上的机场群体

中型枢纽机场

旅客吞吐量比重大于1%

区域性枢纽

大型和中型枢纽是旅客吞吐量累计占全国80%以上的机场群体

小型枢纽机场

旅客吞吐量比重大于0.2%

地区性枢纽

大型、中型、小型枢纽是旅客吞吐量累计占全国95%以上的机场群体

非枢纽机场

旅客吞吐量比重小于0.2%

非枢纽

非枢纽机场是旅客吞吐量累计占全国5%的机场群体

  这种分类方法的科学性主要表现为,一是蕴含量变和质变的辩证关系原理。当机场的吞吐量发展到一定量级,其地位作用、功能属性、责任担当以及运营管理模式必将发生较大变化;二是体现与时俱进的发展观。由于机场业高速发展,2010年进入全国前十位只需要1500万人次,到2019年则需要4000万人次,而1500万人次的机场只能排名第27位。因此比率比绝对值更为科学;三是定位属性一目了然。过去在机场定位问题上,各方经常争得“面红耳赤”,当然这都是为了发展,无可厚非,但确实也耗费了很多精力。还有的机场争得了较高定位,也写到了文件上,现实中却迟迟难以实现。该量化分类标准出台,上述问题迎刃而解。四是便于分类施策、精准施策。不同层级的机场,面临的问题不尽相同,因此分类施策如同“点穴”,发力更加精准,能够达到“靶向治疗”的效果。

  同时我们也看到,美国对机场体系同样采取该分类方法(详见表2),进而采取分类施策的方针。

表2 美国联邦航空局(FAA)对运输机场分类表

机场分类

枢纽类型

分类标准

主要运输机场

大型枢纽机场

每年登机旅客数超过全美登机旅客的1%

中型枢纽机场

每年登机旅客数占全美登机旅客量的0.25-1%

小型枢纽机场

每年登机旅客数占全美登机旅客量的0.05-0.25%

非枢纽型主要商用机场

每年登机旅客数大干10000人但小于全美登机旅客量的0.05%

非主要运输机场

其他运输机场

每年登机旅客数在2500-10000

我国世界级机场群组成机场的聚类分析

  2020年3月,民航局发布《2019年民航机场生产统计公报》,但由于国际机场协会发布数据较晚,为便于与全球机场进行对比分析,本文取2018年相关数据,但不影响分析结论。2018年,全国机场旅客吞吐量为12.65亿人次、国际旅客吞吐量为1.26亿人次。由于粤港澳大湾区机场群包含香港、澳门机场,因此本文对数据稍加处理,将香港、澳门机场旅客吞吐量和国际旅客吞吐量数据计入。根据民航局《民用运输机场建设“十三五”规划》国家综合机场体系分类标准,京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等世界级机场群组成机场的具体分类和功能属性见表3。

表3 我国世界级机场群组成机场具体分类和功能属性表一览表

机场群

组成机场

全国占比

机场群占比

全球排名

功能属性

京津冀机场群

首都机场

7.50%

69.64%

2

国际性枢纽

11.2%*

天津机场

1.75%

16.27%

106

区域性枢纽

石家庄机场

0.84%

7.81%

196

地区性枢纽

其他机场

<0.2%

<0.6%

非枢纽

长三角机场群

浦东机场

5.49%

29.81%

9

国际性枢纽

14.8%*

虹桥机场

3.24%

17.57%

48

区域性枢纽

杭州机场

2.84%

15.40%

56

区域性枢纽

南京机场

2.12%

11.51%

78

区域性枢纽

合肥机场

0.80%

4.48%

201

地区性枢纽

宁波、温州、无锡、常州、南通等机场

<1%
>0.2%

<5%

地区性枢纽

其他机场

<0.2%

<1.1%

非枢纽

粤港澳大湾区机场群

香港机场

5.53%

33.26%

8

国际性枢纽

35.7%*

白云机场

5.18%

31.13%

13

国际性枢纽

8.3%*

深圳机场

3.66%

22.03%

32

区域性枢纽

<5%*

珠海机场

0.83%

5.01%

198

地区性枢纽

澳门机场

0.57%

3.43%

265

地区性枢纽

揭阳机场

0.48%

2.90%

295

地区性枢纽

其他机场

<0.2%

<1.2%

非枢纽

成渝机场群

双流机场

3.90%

51.90%

26

区域性枢纽

重庆机场

3.10%

40.78%

52

区域性枢纽

绵阳机场

0.29%

3.86%

399

地区性枢纽

其他机场

<0.2%

<1%

非枢纽

*国际旅客吞吐量占比  数据来源:中国民用航空局、国际机场协会

  除了国家综合机场体系分类标准,在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等世界级机场群中,其组成机场亦呈现下列分布规律:有1至2个国际性枢纽,在本机场群中占比30%左右,全球排名处于前列,我们称之为机场群的“核心枢纽”;有1至3个区域性枢纽,在本机场群中占比最低在10%左右,全球排名较为靠前,我们称之为机场群的“主要机场”;还有若干个地区性枢纽和非枢纽,我们称之为机场群的“辅助机场”。核心枢纽、主要机场和辅助机场构成有机组合的机场网络体系,共同形成机场群这个新型生产组织形式。

  从全球领先的伦敦机场群、纽约机场群、东京机场群、巴黎机场群、芝加哥机场群相关数据看,虽然各国民航发展情况不同,机场群发展特征各异,但也呈现出大致相同的发展规律(详见表4),可以较为明显地发现其核心枢纽、主要机场和辅助机场。

表4 国外领先机场群1500万人次以上机场聚类分析表

机场群

组成机场

全国占比

机场群占比

全球排名

伦敦机场群

希思罗机场

27%

45.10%

7

盖特威克机场

15.60%

26.10%

38

斯坦斯特德机场

9.40%

15.80%

81

卢顿机场

5.70%

9.40%

147

纽约机场群

肯尼迪机场

3.40%

44.80%

22

纽瓦克机场

2.55%

33.30%

40

拉瓜迪亚机场

1.70%

21.90%

72

东京机场群

羽田机场

26.90%

66.80%

5

成田机场

13.20%

32.60%

50

巴黎机场群

戴高乐机场

39%

66.10%

10

奥利机场

17.90%

30.30%

64

芝加哥机场群

奥黑尔机场

4.60%

79.10%

6

中途机场

1.20%

20.90%

115

数据来源:国际机场协会

我国世界级机场群中核心枢纽和主要机场量化界定标准及实证分析

  根据对中外机场群组成机场的聚类分析,我们初步提出机场群组成机场量化分类标准:将旅客吞吐量占全国5%以上、占本机场群30%以上、全球排名前10位左右的机场,界定为该机场群的“核心枢纽”;将旅客吞吐量占全国1%以上、占本机场群10%以上、全球排名前100位左右的机场,界定为“主要机场”;其他机场为该机场群重要组成部分的“辅助机场”(详见表5)。当然,这并不是一个绝然的标准,根据机场群所处的不同发展阶段,对目前尚未达到但接近该量化标准的直辖市、省会、重要城市的机场,也可以作为机场群的“核心枢纽”、“主要机场”,但应将未来发展战略目标锚定在该量化标准上。该分类标准的主要取向是精准施策。

表5 我国世界级机场群中核心枢纽和主要机场量化界定标准表

分类

分类指标

量化标准

功能定位

核心枢纽

全国占比

机场旅客吞吐量占全国旅客吞吐量5%以上 在国家综合机场体系中处于核心地位,功能属性通常为国际性枢纽

机场群占比

机场旅客吞吐量占本机场群旅客吞吐量30%以上 在本机场群中处于引领地位,是所在区域通往全球的主要空中通道,能够带动本机场群共同实现高质量发展

全球排名

机场在全球机场旅客吞吐量排名进入前10位左右 在全球航线网络中处于核心节点位置

主要机场

全国占比

机场旅客吞吐量占全国旅客吞吐量1%以上 在国家综合机场体系中处于重要地位,功能属性通常为区域性枢纽

机场群占比

机场旅客吞吐量占本机场群旅客吞吐量10%以上 在本机场群中处于重要协同发展地位,同时也是所在省域(直辖市、特别行政区)的核心枢纽,所在区域通往全国的主要空中通道,承担部分国际性功能和疏解功能,能够带动辅助机场发展

全球排名

机场在全球机场旅客吞吐量排名进入前100 机场在全球航线网络中处于重要节点位置

  (一)京津冀机场群

  在京津冀机场群,北京“双枢纽”格局已见雏形,首都机场面临两个“转型升级”,一是基础设施的转型升级。由于其建成较早,部分设施先天不足、部分设施陈旧老化,当前正处于部分航线航班转场的“窗口期”,“再造国门”计划已经启动。不久的将来,PEK2.0将全新亮相。二是发展结构的转型升级。大兴机场投运前,首都机场是集多种功能于一身的国家门户复合型枢纽,纵有“三头六臂”,也难挡“万箭穿心”。

  因此,下一步结构转型的方向是,向大兴机场转移部分国际性枢纽功能,向天津、石家庄机场疏解部分非核心枢纽功能,瘦身健体、练好绝活、再造国门。大兴机场定位于大型国际航空枢纽、国家发展一个新的动力源,这是一个定性判断,也是未来发展目标。由于大兴机场刚刚投运,各项运营指标还处在起步阶段。按照2019年完成指标或者2020年预算指标,是难以达到核心枢纽标准的。但从未来发展看,大兴机场远期发展目标为1亿人次,全国占比、机场群占比、全球排名三项指标都将符合核心枢纽量化标准。

  天津机场地处经济社会发展较好的沿海直辖市,全国占比1.75%,机场群占比16.27%,全球排名106位,基本符合本文提出的全国占比1%以上、机场群占比10%以上、全球排名前100位的三项量化标准。如果非要和长三角机场群的虹桥、杭州、南京等主要机场相比,天津机场则需要再加大发展力度。近期,民航局批复天津机场新的总体规划,预计到2030年旅客吞吐量将达到5500万人次。假设2030年京津冀机场群旅客吞吐量为3亿人次左右,天津机场的机场群占比将超过18%,其主要机场的定位将更加巩固。

  石家庄机场2018年旅客吞吐量为1133万人次,全国占比0.84%,机场群占比7.81%,全球排名196位。虽然自身发展速度较快,但成为京津冀世界级机场群的主要机场,总是显得难以令人信服但又特别令人期待。作为省会机场、区域航空枢纽,按照京津冀协同发展国家战略部署,石家庄机场必须努力成为京津冀地区的主要机场。假设2030年京津冀机场群旅客吞吐量为3亿人次左右,那么,石家庄机场旅客吞吐量目标应为3000万人次。此时,就不能用趋势外推法去预测石家庄机场的旅客吞吐量,而是要坚持目标导向原则。战略目标确定后,民航行业主管部门和地方政府部门,要通过创新宏观调控政策、产业发展政策,充分发挥京津冀机场群集中统一管理的优势,坚持“目标一致化、定位差异化、运营协同化、管理一体化”推进思路,加快石家庄机场实现跨越式发展,成为名副其实的主要机场,为河北经济社会发展和雄安新区规划建设提供更强劲的动力源。

  综上所述,未来京津冀机场群将是典型的“双核两翼多节点”格局,首都机场、大兴机场作为“双核”(核心枢纽),天津机场、石家庄机场作为“两翼”(主要机场),其他机场作为机场群的重要组成部分和所在地区重要交通节点,共同服务于京津冀协同发展和雄安新区规划建设国家战略。

  (二)长三角机场群

  在长三角机场群,上海浦东机场作为国家三大门户复合枢纽之一,已经基本符合本文提出的全国占比5%、机场群占比30%(我们姑且认为29.81%四舍五入就是30%,毕竟上海是“一市两场”,而且浦东机场还有很大成长空间)、全球排名前10位的三项量化标准。杭州机场、南京机场因所处省域经济社会发达,也已经完全符合本文提出的全国占比1%、机场群占比10%、全球排名前100位的三项量化标准。因此,有学者提出长三角机场群是全球第六大世界级机场群,也是有其量化分析依据的。

  需要重点关注的是,作为省会机场的合肥机场,是安徽省机场群的核心枢纽、全省对外交往的空中主要通道,从2018年吞吐量指标和排名指标上看,合肥机场旅客吞吐量排在石家庄机场之后,全国占比不足1%,在长三角机场群中占比不足5%,全球排名在200位以后,需要实现更大的超常规发展,方能跻身长三角机场群主要机场之列,从而在长三角一体化发展国家战略中发挥更大的作用。可喜的是,民航局年初批复合肥机场新的总体规划,预计到2030年旅客吞吐量将达到4000万人次,2050年将达到8000万人次,合肥机场未来将成为长三角机场群重要区域枢纽、合肥都市圈发展的重要支撑、合肥全国性综合交通枢纽的核心。还需要关注的是宁波、温州等千万级机场,全球排名194位和199位,2030年预计均可达到3000万人次左右,届时或将成为长三角机场群的主要机场。

  (三)粤港澳大湾区机场群

  在粤港澳大湾区机场群中,香港机场和白云机场近年来发生较大变化。2016年,香港机场已经跨越7000万人次门槛,全球排名第8位。彼时,白云机场不足6000万人次,全球排名第15位。之后,两场旅客吞吐量逐渐缩小至500万人次,白云机场全球排名上升2位。正所谓,三年河东,三年河西。刚刚过去的2019年,白云机场旅客吞吐量和全球排名均超越香港机场,白云机场全球排名再前进2位,而香港机场跌出全球前十。

  根据最新批复的总体规划,白云机场2030年旅客吞吐量将达到1.2亿人次。从2018年数据看,香港机场完全符合本文提出的全国占比5%、机场群占比30%、全球排名前十位的核心枢纽量化标准。白云机场符合本文提出的全国占比5%、机场群占比30%两项量化标准,全球排名已经进入全球前十位左右。

  深圳机场2018年旅客吞吐量接近5000万人次,全国占比、机场群占比分别为3.66%和23.7%,全球排名第32位,三项指标均未达到5%、30%和前10位的核心枢纽标准,主要短板也同样是在国际旅客吞吐量。根据国际机场协会数据,深圳机场2018年国际旅客吞吐量不足400万人。2019年,深圳机场在国际航线上集中发力,国际旅客吞吐量超过500万人次,但与香港机场、白云机场相比,差距还是非常明显。同样做个假设,如果深圳机场的国际旅客吞吐量与白云机场相当,则全国占比和机场群占比都十分接近5%和30%的标准,全球排名也将大大提前。作为国家确定的新国际航空枢纽,深圳机场要成为粤港澳大湾区机场群的核心枢纽,就必须将上述标准作为自己的战略目标,抢抓机遇、迎头赶上。新近批复的深圳机场总体规划明确提出,深圳机场定位为立足粤港澳大湾区、面向亚太、辐射全球的国际航空枢纽和航空物流枢纽,粤港澳大湾区世界级机场群的核心枢纽和粤港澳大湾区重要的国际性综合交通枢纽,并将2028年发展目标确定为8000万人次,雄心可见。

  澳门机场,就其特殊地位而言,成为粤港澳机场群的主要机场应该毋庸置疑。但是,毕竟澳门机场旅客吞吐量尚不足1000万人次,全国占比不足1%,机场群占比不足5%,全球排名在200位之后。澳门机场在坚持“小而美”策略的基础上,仍然需要扩大航线网络覆盖范围,适当提升旅客吞吐量的量级。

  (四)成渝机场群

  在成渝机场群,成都和重庆均在国家确定的新国际航空枢纽之列,但机场群发展的结构性问题是显而易见的。按其发展态势,成渝机场群将呈现“双核”结构,但目前承担“双核”重任的核心枢纽尚在成长演化中。

  成都双流机场2018年旅客吞吐量5295万人次,占全国的3.9%,占本机场群的51.9%,全球排名第26位。重庆机场2018年旅客吞吐量4160万人次,占全国的3.1%,占本机场群的40.78%,全球排名第52位。不难发现,两个机场的全国占比、全球排名指标远低于5%和全球前十的标准,而机场群占比指标远远高于30%的标准。这说明成渝机场群在世界级机场群建设上还需要做更大努力。由于经济社会发展和民航业布局结构等综合因素,成都和重庆国际性枢纽地位的巩固还尚需时日,同时,也说明成渝机场群存在结构性问题,枢纽机场体系尚不健全。由于缺乏主要机场作为支撑,核心枢纽承担了过多非核心枢纽功能,影响了其核心枢纽功能发挥。

  2018年成都国际旅客吞吐量仅为571.7万人次,假设其国际旅客吞吐量能达到2000万人次左右,则机场旅客吞吐量全国占比可以达到5%左右。这也是未来成都“一市两场”共同面临的战略问题,成都天府机场从降生之日起,就将肩负起国际航空枢纽的重任,其发展目标也是与生俱来的。根据成都国际航空枢纽发展规划,天府机场定位为成都国际航空枢纽的主枢纽,承担客运和货运的核心枢纽功能,远期建设满足9000万人次。2019年批复的重庆机场总体规划,2025年重庆机场旅客吞吐量将达到8000万人次。按照重庆国际航空枢纽战略规划,在2030-2035年期间,重庆新机场建成投用,与重庆江北机场协同打造重庆国际航空枢纽。届时,成渝机场群将大概率呈现“双核双主多节点”的机场网络格局,机场群差异化分工定位将更为明显,核心枢纽的功能属性将更加突出。

我国世界级机场群发展阶段划分及其形态特征

  从前述我国世界级机场群的实证分析看,机场群的发展有其自身特有的规律。根据机场群核心枢纽和主要机场发展演化的趋势,一般可以将其划分为孕育萌芽的初级阶段、基本成型的中级阶段和成熟发展的高级阶段,机场群的不同发展阶段,呈现出不同的形态特征(详见表6)。

表6 我国世界级机场群发展阶段及其形态特征

基本特征

初级阶段

中级阶段

高级阶段

结构特征

核心枢纽旅客吞吐量全国占比不足5%、全球排名前50位左右;主要机场缺失或旅客吞吐量全国占比不足1% ,全球排名200位左右  核心枢纽旅客吞吐量全国占比5%左右、机场群占比30%左右,全球排名10位左右;主要机场全国占比1%左右,机场群占比10%左右,全球排名100位左右 核心枢纽旅客吞吐量全国占比5%以上、机场群占比30%以上,全球排名10位以内;主要机场全国占比1%以上,机场群占比10%以上,全球排名100位以内

发展特征

机场群运输总量较小,核心枢纽和主要机场功能特征处于萌芽阶段,机场群对区域经济社会发展促进作用初步显现 机场群运输总量较大,核心枢纽和主要机场功能特征较为突出,机场群对区域经济社会发展促进作用较为明显 机场群运输总量大,核心枢纽和主要机场功能特征突出,机场群对区域经济社会发展促进作用明显

网络特征

机场网络体系尚未形成,航线网络覆盖范围较小,综合交通网络不发达 机场网络体系初步形成,航线网络覆盖范围较大,综合交通网络较为发达 机场网络体系成熟,航线网络覆盖范围广泛,综合交通网络发达

协同特征

组成机场基本处于自我发展阶段,功能定位、分工协作、差异化发展、协同化运营等协同发展机制刚刚起步 核心枢纽和主要机场发挥比较优势进行功能定位和分工协作,差异化发展、协同化运营基本形成 核心枢纽的国际航空枢纽功能突出,主要机场区域航空枢纽功能明显,差异化发展、协同化运营趋于成熟

  从机场群阶段划分看,我国四大世界级机场群处在不同的发展阶段,也呈现出不同的形态特征。这就需要根据这个发展实际,有针对性地做好精准施策。我们以京津冀世界级机场群为例进行深入分析。

  京津冀世界级机场群总体上处于中级阶段向高级阶段的过渡演化时期,机场群运输总量接近1.5亿人次,规模已经达到世界领先。其核心枢纽正在从“单核”向“双核”转化,逐步形成更为稳固的核心枢纽架构,航线网络辐射全球。在航权、时刻、价格等发展政策上,就需要更加注重促进北京双枢纽“独立运营、适度竞争、优势互补、并驾齐驱”,突出增强北京国际航空枢纽功能,为京津冀世界级城市群发展和雄安新区规划建设提供全方位对外开放的航空大通道,更好地利用国际国内两个市场、两种资源。与此同时,要坚持“有所为、有所不为”,加快疏解北京双枢纽的非核心枢纽功能,让优势资源在核心枢纽功能上发力,让国际航空枢纽功能既为京津冀世界级城市群服务,又有效带动区域枢纽功能不断放大。

  天津机场作为主要机场,已经完全符合本文提出的三项量化标准,但仍需在大兴机场快速成长过程中,通过政策创新不断巩固其主要机场的地位作用,突出增强以下功能属性:一是区域航空枢纽中的周边国际功能,二是比较优势中的航空物流功能,三是综合交通中的空铁联运功能。天津在国家京津冀协同发展定位中,和北京同属于京津冀城市群的“双城”,天津机场的功能定位需要在“双城”背景下予以充分考量。本文认为,应该将其机场群占比快速提升至20%以上,同时,围绕中央确定的“国际航空物流中心”定位,进一步明确相应的财政、土地、税收、航权、时刻、口岸等发展政策创新,更好发挥政府作用,加快形成航空物流资源集聚,加快增强天津航空物流市场吸引力和竞争力,用以服务和支撑天津“北方国际航运核心区”的城市定位。

  石家庄机场正在努力成为京津冀世界级机场群的主要机场,其突出短板主要体现在,一是总量规模不够大,二是区域枢纽不够强,三是协同作用不明显。天津和石家庄机场是京津冀世界级机场群的“两翼”,目前“两翼”发展不平衡、不充分,集中体现在石家庄机场身上。形成这个现状的原因是多方面的,突破点在于“两手抓,两手都要硬”。“一手抓”航空市场。充分挖掘河北航空市场潜力,根据市场需求实际,联合战略合作伙伴,开发“适销对路”的航空产品。河北航空市场分为两个部分,一部分是河北中南部市场,是石家庄机场的腹地市场,需要完善高速路网、空铁联运和旅客直通车,让旅客更为便捷地抵离石家庄机场;另一部分是河北北部市场,需要强化省会区域航空枢纽与秦皇岛、张家口、承德等地区的“空中快线”,做优“从家飞”品牌,畅通省内中转联程服务。“另一手”抓政策调控。针对机场群协同发展中服务北京航空市场的需要,进一步创新协同发展政策,尤其是对同时在北京和石家庄运营的航空公司,从财政支持、税收优惠、价格引导、基金减免、经营许可、时刻联动、联程联运等方面,推陈出新,精准施策,依托日益成熟的空铁联运产品,以“市场转移”带动“运力转移”,吸引以“价格敏感型旅客”为主的市场群体到石家庄出行,疏解北京非核心枢纽功能,做大做强区域枢纽功能,实现京津冀协同联动发展。

  综合交通特别是空铁联运是机场群协同发展的重要组成部分。大兴机场是目前全球最大的空地一体化综合交通枢纽。首都机场推出国门再造计划,亦将打造以空铁联运为主要特征的综合交通枢纽。天津机场处于京沪高铁第二通道的关键节点,T3航站楼和高铁站将实现一体化设计建设。石家庄机场位于京广高铁侧畔,正在规划航站楼至高铁站的捷运系统。应该说,京津冀机场群各组成机场都具备良好的综合交通枢纽条件。因此,在联程联运政策上,需要更加注重引导民航和铁路、地铁等部门,在规划建设过程中秉持一体化原则,打造“轨道上的机场群”、畅通“机场群的集疏运”,加快推进民航和铁路两大信息系统的开放对接,创新开展旅客及行李的联程联运服务,为机场群之间集中疏解服务功能创造条件,更好地发挥资源比较优势,为人民群众提供更多符合自身需要的出行选择,增强人民群众美好出行的获得感、幸福感、安全感。

我国世界级机场群的核心枢纽和主要机场的角色担当及协同方位

  国家发展改革委、民航局《推进京津冀民航协同发展实施意见》明确提出,统筹区域机场运行管理,实现目标一致化、定位差异化、运营协同化、管理一体化。亚当·斯密认为,以比较优势为基础的分工,能够提升生产效率。这同样适用于机场群差异化发展。一个机场如果采取“大而全”的模式,什么都想做,很可能什么都做不好。如果根据比较优势,做自己擅长做的事,整个机场群分工协作、优势互补,努力实现共同目标,整体效能将得到有效提升。

  核心枢纽是世界级机场群协同发展的动力源和主动轮,属于不可或缺的关键要素。因为世界级机场群,必然要有1至2个国际航空枢纽作为“标配”,并在全球机场业拥有较强的竞争力和影响力,在全球航线网络中处于关键节点,是世界上人流、物流、资金流、信息流的交汇中心,是国家综合机场体系“王冠上的明珠”。核心枢纽主要聚焦于国际航空枢纽功能,致力于打造国际交往平台的空中大通道,往往需要疏解部分非核心枢纽功能。当然,我们也知道,这个“王冠上的明珠”是众多机场“簇拥”而成的,在全球航线网络中有一席之地,必然是全国航线网络共同支撑的结果。因此,从大的方面来讲,这个重要支撑有三个方面,一是机场群的非核心枢纽承接非核心枢纽功能,为核心枢纽发挥国际航空枢纽功能创造更好条件;二是全国机场体系为核心枢纽“喂给”国际旅客,使得核心枢纽的国际航空枢纽功能更加强大;三是机场群覆盖区域通过空铁联程联运,与核心枢纽便捷联通,实现核心枢纽为整个城市群提供全球航空服务。这就要求财政政策、价格政策、航权政策、时刻政策、交通政策等政策资源,要形成合力集中支持核心枢纽打造更具全球竞争力的国际航空枢纽。

  主要机场是机场群的“两翼”,是世界级机场群腾飞不可或缺的“部件”。主要机场往往具有“多重功能”,既要承担区域枢纽功能,又要承担部分国际航空枢纽功能,还要承担疏解机场功能。主要机场承担省域经济社会发展“空中主通道”功能,当核心枢纽航线网络不能满足本省发展需要时,主要机场就要担起大任,开辟本省经济社会发展需要的航线航班,这是核心枢纽航线网络重要而有益的补充。主要机场还是本省机场体系的“领头羊”,肩负带动本省中小机场共同实现高质量发展的“带头大哥”之重任。在机场群协同发展中,还负有承接核心枢纽疏解功能的使命。我们注意到,我国民航的国内市场和国际市场规模都非常庞大,核心枢纽既要服务往来全国的国内市场,又要服务往来全球的国际市场;既要服务所在城市的国内国际航空需求,又要承担整个城市群的国际航空需求,其结果必然是难堪重负的。所以,主要机场要主动作为,积极承接核心枢纽疏解出来的外溢功能,更好地满足城市群广大人民群众多元化航空出行需要。在这个基点上,不是核心枢纽“分给”主要机场运量,而是主要机场“帮助”核心枢纽解决问题。这就要求财政政策、价格政策、航权政策、时刻政策、交通政策等政策资源,既要引导核心枢纽疏解非核心枢纽功能,又要支持主要机场承担区域航空枢纽功能、部分国际航空枢纽功能和承接疏解功能等“多重功能”。

  辅助机场是机场群的重要组成部分,能够进一步扩大机场群服务覆盖范围,为所在城市提供便捷航空服务,还可以承接某些特定功能,比如纽约机场群的体特保罗机场,作为纽约公务航空服务提供者,承接了纽约机场群的公务航空功能,为核心枢纽和主要机场更好地发挥其核心功能拓展了空间,也为纽约地区提供了更好的公务航空服务。还比如巴黎勒布尔热机场,是一个著名的航展举办地。这就要求财政政策、价格政策、航权政策、时刻政策、交通政策等政策资源,支持辅助机场基于比较优势找准发力点,既能为整个机场群发展分忧,又能实现自身突破。

  轨道交通是机场群的联接纽带,为机场群协同发展提供了广阔空间。这个轨道交通有“双重功能”和“三个方向”。“双重功能”指的是轨道交通既承担机场群集疏运功能,又承担城际和城市公共交通功能,在轨道交通规划过程中,不要仅仅考虑航空出行需要,还要统筹城际和城市交通需求。轨道交通的“三个方向”,一是城市群中非核心城市通往核心枢纽的集疏运通道,主要满足非核心城市国际出行需求;二是主要机场通往城市群中核心城市中心地区的集疏运通道,主要满足核心城市非核心枢纽功能疏解需求;三是核心枢纽、主要机场之间的集疏运通道,主要满足机场之间中转需求和特殊情况下功能替代需要,同时串联沿线相关城镇。这就要求财政政策、价格政策、航权政策、时刻政策、交通政策等政策资源,支持民航和铁路、地铁等部门加快规划衔接和联程联运,促使机场网、航线网和交通网形成强大合力,这将成为我国民航发展最大的优势和特色。

  公共政策创新是机场群协同发展的“定海神针”,是更好发挥政府作用的关键抓手。世界级机场群是综合国力和国际竞争力的表征之一,前文提到国际公认的世界级城市群和与之相伴相生的世界级机场群,均出现在美国、英国、法国、日本等西方发达国家。分析这些世界级机场群不难发现,所在国家经济社会发展是基础,公共航空政策是关键。上个世纪70年代以来,以“放松管制”和“反垄断监管”为代表的公共政策,为民航业发展注入强大活力,革命性地提升了民航业的经济效率,有效促进民航业通过竞争优化资源配置、增加消费者福利。美国纽约州和新泽西州还创造性地联合组建纽约新泽西港务局,负责运营管理哈德逊河两岸的交通基础设施,包括两州6个机场组成的纽约机场群,为“目标一致化、定位差异化、运营协同化、管理一体化”政策落地提供了组织保障。这就要求我们在财政政策、税收政策、土地政策、规划政策、产业政策、价格政策、竞争政策、空域政策、航权政策、时刻政策、交通政策、口岸政策等方面,在市场配置资源难有成效的领域,更好发挥行业政府和地方政府作用。

结语

  国家综合机场体系分类框架为我国机场分类管理开创了量化标准,为机场业实施差异化发展政策提供了依据。机场群是机场业新型生产组织形式,是有机组合的多机场系统。世界级机场群是国家发展的战略性资源,本质上是一种经济集聚现象,是综合国力和国际竞争力的表征之一。机场群的系统性对组成机场的差异定位和精准施策提出了更高要求。核心枢纽、主要机场和辅助机场量化分类标准的提出,有助于机场群的监管主体、运营主体和相关主体,从客观实践出发梳理管理政策、战略定位、发展目标和任务举措,进一步完善机场群管理体制机制,以精准施策加快实现“目标一致化、定位差异化、运营协同化、管理一体化”,早日建成我国世界级机场群,服务世界级城市群和民航强国战略。

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