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机场跨地域发展的法治协同研究——以北京大兴国际机场跨地域运营和京津冀机场协同发展为视角

 2020-04-20 来源:民航资源网 作者:首都机场集团公司法律事务部  [投稿排行榜]
2020-04-21 11:49:24

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[摘要] 北京大兴国际机场跨地域运营顺应区域发展规划,京津冀机场协同发展契合国家战略要求。国家与民航行业层面均确定了京津冀协同发展战略与举措,然而,当前地域法治差异化限制了机场跨区域协同发展。目前,国家力推世界级机场群建设布局,各地也在开展法治协同工作的探讨和尝试。立足国家政策以及民航发展需要,增强京津冀三地机场互通互融,助力北京大兴国际机场高质量发展,可以从协同机制建设、设置专门立法机构、利用共享数据推进执法协同、提升机场管理机构法律管理水平等方面推进落实。

          关键词:跨地域发展 ;法治建设;京津冀协同发展;机场群建设

      中图分类号:D922.296          文献标识码:A     文章编号:1008-2204(2019)06

      Study on the Collaborative Rule of Law in Airport Cross-regional Development

    — From the Perspective of Cross-regional Operation of Beijing Daxing International Airport and Beijing-Tianjin-Hebei airports coordinated development

      Legal Affairs Department of Capital Airports Holding Company

      (Legal Affairs Department ,Capital Airports Holding Company,Beijing 100621,China)

      SUMMARY: The cross-regional operation of Beijing Daxing International Airport complied with the regional development plan, and the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei airports complied with the national strategic requirements. From the aspect of the state and civil aviation industry, the strategy and measures of Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development have been determined. However, the regional differences of current rule of law restrict the airports cross-regional coordinated development. At present, the state promotes the layout of world-class airport cluster construction, and local governments are also carrying out the discussion and attempt of the collaborative rule of law. Based on the national policy and the needs of civil aviation development, to enhance the interflow and integration of the airports between Beijing, Tianjin and Hebei, and to ensure the high-quality development of Beijing Daxing International Airport, this can be carried forward and fulfilled from the implementation of the coordination mechanism, the establishment of specialized legislative bodies, promote law enforcement coordination using shared data, and the improvement of the legal management level of airport management.

      Key words: Cross-regional development Legal construction Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development Airport cluster construction.

      引言

      推动京津冀协同发展,是党中央、国务院在新的历史条件下提出的重大国家战略,是一项长久性、历史性工程。国家已为京津冀协同发展制定了顶层设计,明确了主要着力点,细化了发展清单,规划了路径设计。2017年2月习近平总书记视察建设中的北京新机场时强调,新机场是首都的重大标志性工程,是国家发展一个新的动力源,必须全力打造精品工程、样板工程、平安工程、廉洁工程,提出了“如何管理运营好北京新机场”、“北京两个机场如何协调”、“京津冀三地机场如何更好形成世界级机场群”三大关切。

      京津冀民航的协同发展作为京津冀交通一体化的先行军、领航员,在协调发展的过程中涉及到行政协调、资源整合、法治融合等多个层面,法治的引领与保障是其中重要的一环,是三地协同发展的关键基础。目前,三地在法律法规、规章制度存在一定差异化、不协调甚至矛盾的方面,对三地协同发展有着直接影响,机场的协同发展将会面临跨地域法治如何协同、融合的问题,在京津冀民航协同发展进程不断提速的过程中,三地需要不断梳理、调整、修订一些较落后的、只适用于本场的、不利于区域协同发展的法规、规章。

      本文以京津冀民航协同发展的全局性角度考虑,牵住北京大兴国际机场这一“牛鼻子”,分析京津冀机场协同发展背景及重要意义,列举国际国内跨地域管理法治方面可参考性案例,从立法、司法、执法等几个层面分析北京大兴国际机场和京津冀机场群跨地域法治现状、问题及特点,对机场跨地域法治问题进行研究思考并提出见解,为京津冀机场发展中的跨地域法治协同研究提供参考。

      一、机场跨地域协同发展契合国家战略要求

      (一)确立京津冀协同发展战略

      京津冀地区同属京畿重地,战略地位十分重要。当前区域总人口已超过1亿人,面临着生态环境持续恶化、城镇体系发展失衡、区域与城乡发展差距不断扩大等突出问题。实现京津冀协同发展、创新驱动,推进区域发展体制机制创新,是面向未来打造新型首都经济圈、实现国家发展战略的需要。

    2014年2月,习近平总书记在听取京津冀协同发展工作汇报时强调,实现京津冀协同发展是一个重大国家战略,要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进,加快走出一条科学持续的协同发展路子[1]。

      2015年03月23日,中央财经领导小组第九次会议审议研究了《京津冀协同发展规划纲要》(以下简称《纲要》)。中共中央政治局2015年4月30日召开会议,审议通过《纲要》,明确京津冀定位,“一核、双城、三轴、四区、多节点”发展思路与空间布局,制定交通一体化布局。[2]从习近平总书记听取专题汇报到中央政治局会议审议规划纲要,短短一年时间,京津冀协同发展已完成顶层设计。

      (二)民航推进落实京津冀协同发展举措

      为贯彻落实《纲要》重要决策部署,促进京津冀民航协同发展,民航局于2014年12月下发了《民航局关于推进京津冀民航协同发展的意见》①,紧紧围绕推进京津冀协同发展战略部署,以构建区域民航协调发展长效机制为抓手,把推进三地机场统一运行管理作为主要任务之一,明确提出支持河北机场管理集团公司纳入首都机场集团公司实现京津冀三地主要机场统一管理。2015年首都机场集团正式托管河北机场集团,初步建立了以北京首都机场为核心,天津和石家庄机场为支撑的三地机场协同运行和联合管理模式,实现了京津冀三地主要机场的一体化运营管理,是京津冀民航协同发展的重要成果之一,也是京津冀三地机场战略合作框架协议的进一步深化。

      2016年12月,民航局全面深化民航改革领导小组召开第九次会议,审议《推进京津冀民航协同发展改革方案》。站在实现中华民族伟大复兴、推动京津冀协同发展和推进“一加快、两实现”民航强国的战略高度,认识北京大兴国际机场对党和国家、对区域协同发展、对民航高质量发展的重大意义,把建设好、运营好北京大兴国际机场作为重中之重的政治任务来抓。在落实“三大关切”的过程中,以北京大兴国际机场的运投为契机,推进“一市两场”、“三地四场”的安全、营运、管理等各层面的相融相通、相辅相成。2017年11月27日,国家发改委、民航局联合印发《推进京津冀民航协同发展实施意见》②,明确提出以民航强国战略为导向,统筹区域机场运行管理,实现目标一致化、定位差异化、运营协同化、管理一体化,打造国际一流的航空枢纽,努力建设京津冀世界级机场群,全面提升京津冀区域航空保障能力和运输服务水平。

      无论北京大兴国际机场还是京津冀机场群,想飞得更稳、飞得更高,势必都要面临跨地域的政府政令、法律法规、行业标准等多层面的协调变革,这一改革领域既为空白,也势在必行。根据发改委、民航局对于跨地域民航协调发展的总体规划,结合首都机场集团公司在跨地域机场管理的独特经验,进行机场跨地域法治问题的研究探讨,既可为国家、政府层面推动跨地域法治工作提供一些思路,也可为民航法治领域开启跨地域法治新篇章、填补法治空白提供一定帮助。

      二、地域法治差异阻碍机场跨地域协同发展

      (一)京津冀三地法治现状

      北京作为首都,是国家政治、文化中心,国际交流活动多,航线遍布全球,航班往来频繁。首都国际机场作为中国首个投入使用的民用机场,在机场运行、安全、服务等方面经验相对丰富,相关管理制度相对完备。为加强北京市民用机场净空保护区域管理,保障飞行安全,2010年11月1日《北京市民用机场净空保护区域管理若干规定》正式施行,对提升国际一流机场的净空安全具有重要意义。北京首部《北京市民用运输机场管理办法》于2015年1月1日起施行,办法规定建立健全机场管理联席会议制度,解决机场规划建设、大气污染防治、噪音控制、净空保护、交通组织等领域问题[3],该办法的最大突破在于行政部门可以委托机场管理机构实施行政处罚,为机场管理机构赋予了部分行政事权,既提高了行政效能,也开拓了新的执法模式。2019年8月底,依据《中华人民共和国民用航空法》、《民用机场管理条例》、《北京市民用机场净空保护区域管理若干规定》等相关法律规范,北京市人民政府下发了《关于北京大兴国际机场和空军南苑新机场净空保护区的通告》,明确了净空保护区域,为保证北京大兴国际机场顺利开航提供了规范性的净空要求和标准。

      天津市作为毗邻首都最近的直辖市,其自身有着天然的海港优势,同时也非常注重自身的空港发展。自2007年开始,天津市政府就组织民航管理部门及相关单位,开展了天津民航地方立法的调研和准备工作,通过几年的不懈努力,《天津市民用机场净空及安全管理规定》最终审议通过,于2013年7月1日正式施行,该规定的颁布实施,在提高机场安全服务质量、促进航空事业和临空经济发展等方面都起到重要作用,可以看出,随着京津冀协同发展战略的不断推进落实,天津也在为承接非首都功能资源时刻做着准备。

      河北省内机场布局广泛,为发展和承接区域枢纽功能,主要机场进行改扩建工作,机场及配套设施建设日益完善,机场保障能力和服务水平显著提高。2013年,《河北省民用机场净空和电磁环境保护办法》出台,这是河北省政府加强机场净空环境和电磁环境管理的指导性文件,该办法规定,在民用机场净空保护区域内禁止排放大量烟雾、粉尘、火焰、废气等影响飞行安全的物质,同时,明确了机场周边、净空保护区内的各类禁止性行为。对接省级机场管理文件要求,《邯郸市民用机场净空和电磁环境保护管理规定》于2017年应运而生,这是邯郸市首个民用机场净空保护政府性规章,明确了净空保护范围和要求、落实了地方政府对于净空保护的主体责任、细化净空保护工作各相关政府部门职责、设定了严格明确的罚则。

      总体而言,三地均重视有关民航的立法,结合各自行政区域内机场管理模式、周边环境等情况,制定了相应的机场管理条例、净空保护及管理规范等制度,为三地协作奠定了良好的基础。

      (二)法治差异对机场跨区域发展的阻碍

      尽管三地均重视机场法治工作,在法治力度、执法标准以及管理模式等具体方面还存在较大差异,具体表现如下:

      1.法治力度不统一

       从三地民航业法律法规的立法主体、适用范围等方面不难看出,三地仍站在各自行政区划范围内考虑本地民航法治要求,制定相关法律规范。这种依然保持各自行政区划的立法思路和角度,客观上对于推进落实京津冀协同发展战略有一定掣肘作用。

    作为承接非首都功能的天津市、河北省,两地近年来对于民航业法律规范关注度明显不足,两地所颁布施行的法律法规,都主要是对本场的净空区和电磁环境进行了明确、约束。河北省作为拥有京津冀机场群中机场数量最多的地方(目前为石家庄、张家口、唐山、邯郸、秦皇岛和承德六个机场),只有邯郸市出台了机场净空保护管理文件,其余五个机场所在市区均未正式制定、下发有关机场净空、电磁环境等管理层面的法律法规或规范制度。这种法治力度的差异化,不利于京津冀机场群的协同发展,极易产生机场群中个别机场发展滞后、脱节现象。

      2.执法标准不统一

      三地均对各自辖区内的民用机场净空环境和相关管理制定了相应规定、办法,但因客观环境的不同,在违法成本上存在一定差异。例如对于建筑物、构筑物或者设施管理人未按要求保证飞行障碍灯和标志正常使用的,《北京市民用机场净空保护区域管理若干规定》要求“区县人民政府应当责令限期改正;逾期未改正的,处2万元罚款”,而《天津市民用机场净空及安全管理规定》则要求“区县人民政府应当责令限期改正;逾期未改正的,处1万元罚款”。另外,对于影响障碍灯和标志正常使用的,北京规定要求“拒不改正的,处2万元罚款”,而天津则规定要求“拒不改正的,对违反规定的个人处1000元罚款,对违反规定的单位处1万元罚款”。河北省的办法中,只说明了违反规定应承担责任,但并未明确违规所受惩罚的具体金额。三地对于同一违规事项的处罚方式、标准的差异,容易让违法违规者有机可乘,同时,也给执法机构对违规行为的判别、处罚带来一定难度。

      3.管理模式不统一

      纵观三地在民航业管理中所颁布施行的法律、规范、办法,可喜的是三地机场对于净空区域、电磁环境的管理都很重视,但在强化管理力度方面,只有北京市制定了地方性机场管理办法,细化了机场的管理制度、明确了机场管理机构的主体职责、创新了机场行政执法模式。天津市与河北省目前以《民用机场管理条例》这一统筹性文件作为机场管理的主要依据,管理制度层面不够细化,对机场管理机构的职责未作进一步明确、对机场管理的支撑力度有所欠缺。三地机场在管理模式上的差异,不利于三地机场管理的统一化、标准化。

      三、域外机场跨区域协同发展的比较研究

      随着全球经济发展和工业化、城市化进程的逐步深入,逐渐形成了若干自然条件和社会条件优越、发达程度也明显高于其它地区的经济区域,其最突出的表现形式就是大、中、小不同规模的城市在这些区域集中发展,出现“城市集聚”现象,形成具有强大经济实力和辐射力的城市群,作为城市重要的公共基础设施,机场群与城市群相伴而生。机场群是指以一两个空域资源丰富、流量压力较大的枢纽型机场为核心,由周边规模相对稍小的机场和新建机场辅助分担国内短程航线,并逐渐辐射到更“毛细”航空网络的形态。世界级机场群总是与世界级城市群相伴而生,既是城市群交通功能发展的重要因素,亦是城市群政治经济互动的桥梁、对外开放的门户。

      根据法国地理学家戈特曼(J.Gottman)对城市群现象所做的定义和研究,在世界范围内,目前已经发展成熟的城市群主要包括以下五个:美国东北部大西洋沿岸以纽约为中心的城市群,北美五大湖以芝加哥为中心的城市群,日本太平洋沿岸以东京为中心的城市群,英国以伦敦为核心的城市群,欧洲西北部以巴黎为中心的城市群。③

      纽约机场群主要是指纽约及周边的三大机场:纽约纽瓦克国际机场(位于新泽西)、纽约拉瓜迪亚国际机场(位于纽约皇后区)、纽约肯尼迪国际机场(位于纽约牙买加和皇后区)。尽管这三个机场都有纽约的名称,但实质上是分处两个州的三个机场群,他们共同的“上级单位”——纽约新泽西港务局,一家成立于1921年的跨州管理机构[4],是根据美国宪法条款设立的第一个跨州的管理机构。扫清了行政管辖和法律制约的阻碍,港务局得以充分发挥自身区域优势,协调区域内航线网络资源,规划、开发机场及其配套运输设施,同时,坚持通过资源投放、投资促进和价格引导等多种市场手段,实现各机场之间运量动态调整,促进机场设施容量得到充分利用,以满足纽约地区不断增长的航空运输需求。区域内法治行政管理由港务局作为牵头人,进行跨区域协调统一,避免了标准不一、多头管理的局面。

      四、我国机场跨地域发展中法治协同的尝试

      作为国家战略支柱性产业,近年来,中国民航以供给侧结构性改革为主线,着力打造世界级机场群,积极推动区域协调发展。多地也开始尝试克服跨地域法治差异,力求创新变革。

      (一)着力打造世界级机场群

      当前,国家正着力构建、打造京津冀、长三角、珠三角三大世界级机场群,分别对应首都核心及周边区域、中部腹地和南部改革前沿,三大城市群及随之形成的机场群在国家经济发展中起到重大作用。

      民航京津冀协同发展已列入国家重大战略规划中,这一顶层设计充分支撑了京津冀机场群的建立。北京首都机场和大兴国际机场定位为具有国际竞争力的“双枢纽”机场格局,其中,北京大兴国际机场要发展成为京津冀区域综合交通枢纽。天津机场发挥区域航空枢纽作用,以建设国际航空物流中心为方向。石家庄机场作为区域枢纽机场,充分发挥比较优势,增强对周边的集聚辐射能力。随着京津冀协同发展不断地深入推进,这些定位也将逐步地深化。

      长三角是我国经济开放程度高、创新能力强的区域之一,经济总量占到全国的近1/4。从机场旅客吞吐量看,2018年,在全国37个千万级机场中,长三角地区有上海浦东、上海虹桥、杭州萧山、南京禄口、宁波栎社、温州龙湾、合肥新桥7个千万级机场,为打造长三角世界级机场群奠定了基础。

      《粤港澳大湾区发展规划纲要》的制定,确立了珠三角地区综合航空枢纽地位,明确提出建设世界级机场群,强化航空管理培训中心功能,提升广州和深圳机场国际枢纽竞争力,增强澳门、珠海等机场功能,推进大湾区机场错位发展和良性互动。

       (二)铜仁机场跨地域管理模式

      铜仁凤凰机场隶属于贵州省机场集团有限公司(以下简称贵州机场集团),地跨贵州铜仁市松桃县和湖南湘西土家族自治州凤凰县,距铜仁市22公里,离湘西州府吉首市85公里、凤凰县城30公里,地跨黔湘两地。为利用航空运输便捷、安全的优势,加大机场航线航班培育力度,联合开发区域航空旅游,促进区域经济社会发展,贵州铜仁市政府、湖南湘西州和贵州机场集团通过签署合作(框架)协议、联合会商、联席会议机制,“两地三方”对于机场建设、日常运营管理、机场净空、环境保护、应急救援等方面不谋而合地达成“红线以内归机场,机场管理归贵州”的模式。

    应该关注到,京津冀三地机场同属首都机场集团公司统一管理,这与长三角、珠三角、铜仁凤凰机场等跨地域机场群、跨省域机场管理模式不同。长三角、珠三角机场群虽为跨地域,但未受同一机场管理机构或运营主体管辖,依然未真正打破跨行政地域的管理壁垒;铜仁机场在机场地理位置、行政区域管理层面类似于北京大兴国际机场,属于跨地域管辖范畴,但其为独立机场,并未构成规模化的、多机场并行管理的机场群模式。

      (三)东北三省法治协同的实践探索

      2006 年7月,辽宁、黑龙江、吉林三省政府法制办在沈阳签署了《东北三省政府立法协作框架协议》,开启了中国区域立法进程。自该协议出台以来,东北三省的立法合作逐年深入,迄今已围绕促进东北振兴的主题,在科技进步、装备制造业和非公经济发展、农民工权益保障等方面促成了22 个立法项目。

      东北三省在进行立法合作的同时,还注重制度的创新与完善。如经会议讨论商定,三省的立法协作采取紧密型协作、半紧密型协作和分散型协作三种方式。对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目采取紧密型协作方式,三省成立联合工作组;对于共性的立法项目采取半紧密型联合方式,由一省牵头组织起草,其他两省予以配合;对于三省共识的其他项目由各省根据本省实际、条件成熟、急需制定的,独立进行立法,立法结果三省共享。

      (四)京津冀三地法治融合的尝试

      京津冀协同发展重大国家战略实施以来,三省市立法、司法、执法机构积极沟通、协同配合,建立了京津冀人大立法工作联席会制度、法制工作机构密切合作机制、重要立法项目工作协同机制等机制。可见,京津冀三地的协同法治工作中已建立了一些基本规则,初步搭建了法治模式的雏形,在互通互融的道路上探索前行。

      1.三地立法搭建协作平台

      2015年3月,三地人大常委会在天津市召开第一次京津冀立法协同座谈会,专题讨论《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》。2016年2月,北京市人大主持召开第二次座谈会,主题研讨关于《推进京津冀协同发展首都城市立法问题研究》课题报告。2017年2月,河北省人大主持召开第三次座谈会,专门讨论《关于京津冀人大立法项目协同办法》。2017年9月,天津市人大主持召开第四次座谈会,专题讨论《京津冀协同发展立法引领与保障研究报告》和《京津冀人大法制工作机构联系办法》。2018年7月,北京市人大再次主持召开第五次座谈会,专题讨论《京津冀人大立法项目协同实施细则》[5]。

      五次座谈会上,三地互相通报了各自的五年立法规划和年度立法计划,并就立法计划中哪些项目适合开展协同进行充分讨论。典型的如,第五次座谈会上,三地人大旗帜鲜明地表态要坚决贯彻打赢蓝天保卫战的重大部署,一致认为京津冀必须联手开展机动车污染防治立法协同(天津市人大当场明确加入立法协同),为区域联防联治提供强有力的法治保障。五年来,京津冀立法协同座谈会和京津冀法制工作机构联席会议,成为三地人大沟通立法协作的重要平台。

      2.线上立案助力三地司法协同

      最高人民法院牵头、京津冀三地法院共同参与,定期举办“京津冀司法论坛”,为三地法官和专家学者提供沟通交流平台,重点研讨京津冀协同发展中的重大司法政策、司法改革和法律适用等问题。2016年11月,以“全面贯彻五大发展理念,深入推进京津冀协同”为主题,第一届京津冀司法论坛在北京召开,由此拉开了京津冀司法论坛的序幕。2017年9月,第二届京津冀司法论坛在天津举行,积极创新司法协同机制,立足司法职能真抓实干。2019年6月5日,第三届京津冀司法论坛在河北固安召开,探讨人民法院如何更好发挥司法职能作用,服务和保障京津冀协同发展,依托智慧法院建设,打造“三地一张网、管理一体化、全程无缝对接”的智能立案服务系统。2019年8月2日,京津冀三地高院院长共同宣布,京津冀法院率先在全国实现跨域立案全覆盖。当事人在家门口的法院,就能享受到与管辖法院相同的立案服务,缓解了跨域立案的奔波之苦,极大程度便利群众诉讼。通过全天候、全方位、零距离的立案服务,让当事人只跑一趟就能立案。

      据了解,自2017年6月7日京津冀三地法院启动跨域立案试点工作以来,仅北京法院接收的,河北、天津两地当事人通过跨域立案方式提交材料并成功立案的案件就达111件[6]。河北法院作为协作法院收跨域案件126件,作为管辖法院立跨域案件112件[7]。

      五、 推进机场跨地域协同发展中法律融合措施的建议

      北京大兴国际机场是首个被列入国家战略规划、跨行政地域的综合枢纽机场,在中央、地方、行业主管部门、机场管理机构等多方努力协调下,京冀双方就机场红线内行政事权管辖、税收均享并按比例分担管辖等相关事宜达成共识,从大原则上为北京大兴国际机场投运提供了一定的法律保障,但一事一议、具体问题具体协商等情况仍客观存在,在北京大兴国际机场投入运营后,仍需双方或多方就具体运营事项、法治问题进行再沟通、再协商、再确认,北京大兴国际机场安全、稳定、高质量发展势必因此受到一定影响。

      从推进京津冀协同发展战略、法治协同的角度出发,推动北京大兴国际机场和京津冀机场群的法治协同研究工作势在必行。结合目前北京大兴国际机场投运、管理的实际需求,从法治角度出发,本文提出以下几方面建议和设想:

      (一)结合客观需求加强协同机制建设

      依托《北京大兴国际机场跨地域运营管理工作机制》(以下简称《跨地域工作机制》),首都机场集团公司梳理出北京大兴国际机场运营前期涉及的26个地方行政事项(红线内统一管理事项17项、红线外联动管理事项9项),制定了详细的时间推进表,目前工商注册、工商监管、停车收费价格管理、旅客行李打包费、货运价格报备、环境保护监管、危险品管理、市容市政、园林绿化、人力社保、人防工程管理等事项均已解决,水务(节水、防汛抗旱等方面)、工程质量监督管理等事项正在推进中,整体处于高效推进状态。(以上信息统计时间截止为本文定稿)

      《跨地域工作机制》在运营管理层面对跨地域工作给予了指导,但在跨地域法治协同方面,对于应该由谁管辖、具体管辖范围、依据何地法律进行管辖等问题尚需进一步明确,三地法治机构可以借助已经建立的相关立法、司法、执法等协调机制,促进跨地域法治的交流,将运营实践中较为成熟的经验转化为京津冀区域的统一法治规范,为京津冀地区的法治一体化水平的提高而不懈努力。

      (二)设置专门立法机构促进协同

      经过多年的探索,京津冀三地依托立法会商机制,对立法协同、跨区域立法问题进行研讨。会商机制虽然已在尝试打破固有的立法行政区域思想,但以定期会议的形式为主,在一定程度上难以预测北京大兴国际机场发展过程中可能遇到的法律风险、难以满足机场不断发展前行所带来的法治需求,客观上对推进跨地域立法协同进程会产生一定影响。

      在京津冀立法协同工作基础上,建议三地相关立法部门借鉴“新时代枫桥经验”,结合机场实际情况推动立法层面的“放管服”,以北京大兴国际机场作为试点,设置联合立法机构,统筹地方立法与行业立法的衔接与沟通,保障区域性立法的统一性和协调性。

      充分发挥机场管理机构“接地气”的管理优势,既可以通过运营实践为现有法律法规、行业规范在跨地域层面的适用提供支撑,也可以及时地发现、收集、汇总跨地域法治层面的问题、意见、建议,更容易聚焦跨地域法治的关键点(如行政事务、净空管理、空陆交通联运等)。对于矛盾聚焦、亟待解决的问题,联合立法机构可以突破行政管辖壁垒,发挥机场管理的区域自治作用,起草、修订、完善跨地域机场的法律法规、行业规范,报送三地立法机构备案。在三地立法机构的统筹监管下,既能符合立法要求、相对缩短立法周期,又能兼顾机场发展法治需求、促进法治与改革同步。

      (三)利用共享数据推进执法协同

      机场是一个人员纷繁复杂、交通川流不息的多元社会活动区域,不稳定因素冗多,随着现代科技的发展,不法分子实施违法犯罪的手段越发隐蔽,躲避追踪、事后反侦察的能力也不断提升。新时代的机场治安在人员防范、物理防范措施不断改善提升的同时,更重要的是掌握先进的科学技术防范手段,发挥信息化技术的联动。紧抓共享数据这一三地执法协作的重要手段,推进信息化建设转型升级,推动公共治安服务信息系统运用,建设好京津冀三地机场公共治安案件信息的共享平台。在大数据时代的背景下,构建一体化执法大数据,三地信息共享、协同执法,从发现案情及时打击、制止犯罪行为的事后处置模式,积极转变为前沿控制、预防犯罪发生的事前预防态势。

      立足大数据,汇集三地机场公共治安的案例信息和资源,形成“案例云”,为执法研判提供参考,逐步均衡三地执法裁判标准的尺度。借助科技手段、发挥大数据的互通互联作用,用智慧手段强化机场安全防范工作,以科技兴安理念助力“平安民航”、“平安机场”。

      (四)提升机场管理机构法律管理水平

      “打铁还需自身硬”,随着机场跨地域法治协同工作机制的不断完善,机场管理机构作为推进落实跨地域法治工作最直接的关键要素,要大力提升法律管理水平,服务好北京大兴国际机场跨地域运营和京津冀机场协同发展大局:1.加强法律人才队伍建设,强化法务机构职能,着力提升法务人员业务水平,特别是要重点培养了解京津冀三地法治工作现状,又熟悉机场运营管理的精兵,打造机场跨地域法治协同的专业保障力量;2.高度重视立法研究与制度审核工作,通过国家和民航行业立法意见征集、主动提交立法建议、与三地法治机构积极对接交流、提升机场管理制度质量等方式,充分发挥机场管理机构在跨地域法治协同中的实践主体、沟通桥梁作用,推动京津冀三地机场法治互融互通,实现国家战略落地、法治协同不断提升、机场管理空间有效保障、机场运营安全、稳定、高质量发展;3.紧扣发展需求,顺应管理变革,大力引入先进科技和信息化技术,与传统法律管理手段相结合,建立京津冀三地法律资源信息共享和联络沟通平台。

      结语

      持不变之经,达万变之易。“京津冀如同一朵花上的花瓣,瓣瓣不同,却瓣瓣同心”,三地在法治层面上都有自己各为一脉的特点,在协同配合上客观存在盘根错节的关联。站在协同发展的战略层面,要求任何一方不能仅盯一方土、自家院,要站位全局、着眼未来、长虑顾后,以北京大兴国际机场的投运和京津冀机场群的建立为契机,发散思维、聚焦核心,大胆提出跨地域法治的思路,探索跨地域法治的实践方法,引领跨地域法治的创新发展。

      作为机场运营管理的主体,京津冀机场协同发展的核心动力源,我们认识到,机场跨地域法治问题的研究无实践经验可循,在推进法治协同的过程中,将面临多种挑战和困难。但我们将砥砺前行,持续推进京津冀机场的协同发展,在实践中不断总结、提炼跨地域法治问题的突出点、矛盾点、关键点,提出具体解决思路、方案和建议,努力为机场跨地域发展的法治协同研究尽微薄之力。

    注释:

    ①参见:民航局关于推进京津冀民航协同发展的意见.民航发【2014】103号

    ②参见:国家发展改革委、民航局关于印发《推进京津冀民航协同发展实施意见》的通知,发改基础〔2017〕2048号

    ③参见:首都机场集团公司.借鉴国际管理经验 建设世界级机场群(纽约、东京地区机场群管理模式调研报告).2015-11-30

    参考文献:

    [1] 习近平在听取京津冀协同发展专题汇报时强调 优势互补互利共赢扎实推进 努力实现京津冀一体化发展[N].人民日报 , 2014-02-28 (01 ).

    [2] 京津冀协同发展规划纲要获通过[EB/OL].人民网.(2015-05-01)[2019-08-15]. http://politics.people.com.cn/n/2015/0501/c1001-26935006.html.

    [3] 北京规定机场可获授权处罚辖区秩序违法 [EB/OL].人民网.(2014-12-14)[2019-08-15].http://politics.people.com.cn/n/2014/1214/c70731-26204316.html.

    [4] 杨波,纽约机场群“枢纽建设”思考.民航资源网.(2017-09-18 )[2019-08-15].http://news.carnoc.com/list/418/418924.html.

    [5] 熊菁华.京津冀立法协同的阶段性总结与分析[J].人大研究,2019(5):13-19.

    [6] 中国法院网.京津冀法院跨域立案实现全覆盖.(2019-08-02) [2019-08-15]. https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/08/id/4240806.shtml

    [7] 河北新闻网. 构建家门口起诉新模式!京津冀法院跨域立案实现全覆盖.(2019-08-02)[2019-08-15]. http://hebei.hebnews.cn/2019-08/02/content_7443956.htm.

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    (供稿:首都机场集团公司

    延伸阅读: 北京大兴机场
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