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美国运输安全局对中国某航空公司实施处罚案及其启示

 2020-01-18 来源:微信 作者:中国民用航空局国际合作服务中心 赵劲松  [投稿排行榜]
2020-01-18 09:49:52

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      2019年我国民航的国际化步伐大踏步向前了!2019年1月,全国民航工作会议提出,持续提高民航对外开放水平,进一步扩充航权储备,努力构建结构优化、多元平衡、枢纽导向型的航权开放格局,积极推进与“一带一路”合作国家航权开放,高起点布局航空新兴市场和非主流市场;进一步提升合作质量,用好中美、中欧合作平台,夯实对非洲、中亚、东盟合作平台,进一步加大国际事务参与力度;积极开展国际立法,推进北京公约及议定书批准。2019年民航局先后与莫桑比克、沙特阿拉伯、乌拉圭、欧盟、俄罗斯、瓦努阿图、爱沙尼亚、希腊等签订国际协定,拓展了我国民航的对外合作空间。

      党的十八届四中全会明确提出,加强涉外法律工作,适应对外开放不断深化,完善涉外法律法规体系,促进构建开放型经济新体制,积极参与国际规则制定,推动依法处理涉外经济、社会事务,增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力,运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益。2019年10月31日,中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,该决定提到:“坚持和完善独立自主的和平外交政策,推动构建人类命运共同体。推动党和国家事业发展需要和平国际环境和良好外部条件。必须统筹国内国际两个大局,高举和平、发展、合作、共赢旗帜,坚定不移维护国家主权、安全、发展利益,坚定不移维护世界和平、促进共同发展。加强涉外法治工作,建立涉外工作法务制度,加强国际法研究和运用,提高涉外工作法治化水平。”

      因此,积极推进国际民航法治,为我国民航的发展保驾护航,是落实十八届四中全会和十九届四中全会精神的必由之路。那么,在实践中,我们该如何保护我国航空运输企业在海外的合法权益呢?笔者试图通过美国运输安全局对中国某航空公司实施处罚一案,来说明这一问题。

      一、案件的起因

      2014年,美国运输安全局检查员对中国某航空公司某航班进行了检查,发现机组在清舱过程中未对救生衣存放区及旅客座椅坐垫进行检查。同年,美国运输安全局检查员对中国某航空公司某航班进行了检查,发现机组在清舱过程中未对旅客座位后的小桌板及救生衣存放区进行检查。美方认为,中国某航空公司违反了美方相关的安保规章,决定对该航空公司处以7500美元的罚款。经该航空公司与美国运输安全局核实,美方对该航空公司实施处罚的依据有两点:一是乘务组在检查座位下的救生衣时,仅仅是用手进行了触摸,美方的标准是要将救生衣从座位下取出,仔细检查包装袋是否完好,救生衣内是否有夹带可疑物品。二是美方发现航班有个别旅客座位后面的小桌板未实施检查。

      二、法律分析

      (一)美国民事处罚的法律依据

      美国罚款,即“civil penalty”在美国法上占有十分重要的地位。美国罚款一般经由行政机关向地方法院对违法行为人提起民事诉讼来解决,只有在一些特殊情况下才由法律直接授权行政机关。即便是行政机关直接实施的罚款,在行为类别上也不以行政处罚相称,而称之为裁决。根据美国宪法第五修正案规定的正当程序原则,行政机关剥夺当事人的生命、自由和财产时,必须举行听证。

      美国运输安全局是根据2001年航空与运输安全法而设立的联邦政府部门,并于2003年3月9日移交给国土安全部管理,其主要负责制定有关运输领域的政策法规并监督其实施,以保护美国的运输活动,尤其是航空运输领域的活动。

      经查,美国运输安全局对中国某航空公司所做处罚,依据的是美国《联邦法规汇编(C.F.R)》第49集《联邦运输安全法案(T.S.R)1546部和46301条的有关规定,即美国运输安全局以违反航空保安法规为由,对其处以7500美元的罚款。从这一点来看,美方实施处罚是有法律依据的。但是,如上文所述,根据美国宪法第五修正案规定的正当程序原则,行政机关剥夺当事人的生命、自由和财产时,必须举行听证。因此,美方对该航空公司实施7500美元的处罚,应举行听证会。因此,从这个角度来看,美方违反了正当程序原则。

      (二)中美双边航空运输协定的法律问题

      1.航空运输协定的法律定性

      航空运输协定的法律定性是其在国内适用的前提,这是首先必须予以明确的问题。笔者认为,航空运输协定是国际条约的一种类型,其分析论证如下。

      对于何为条约,1969年《维也纳条约法公约》和1990年《中华人民共和国缔结条约程序法》均有明确规定。

      1997年5月9日,全国人民代表大会常务委员会通过了关于中国加入1969年《维也纳条约法公约》的决定,第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议决定,中华人民共和国加入1969年《维也纳条约法公约》,同时声明如下:“一、中华人民共和国对1969年《维也纳条约法公约》第六十六条予以保留(对于司法和仲裁方式解决国际争端的保留)。二、台湾当局于1970年4月27日以中国名义在1969年《维也纳条约法公约》上的签字是非法的、无效的(因中华人民共和国政府于1971年恢复了在联合国的合法席位,此前并未参加维也纳条约法公约的外交会议)。”1969年《维也纳条约法公约》第二条一款甲项规定“称‘条约’者,谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定,不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内,亦不论其特定名称如何”,而第三条规定了不属本公约范围之国际协定:“本公约不适用于国家与其他国际法主体间所缔结之国际协定或此种其他国际法主体间之国际协定或非书面国际协定。”1990年《中华人民共和国缔结条约程序法》第二条规定:“本法适用于我国同外国缔结的双边和多边条约、协定和其他具有条约、协定性质的文件”,这被认为是列举了几种常用的条约名称,但是并不排除使用其他名称和形式的条约性文件,如宪章、规约、谅解备忘录、联合声明、换文等。综上所述,中美双边航空运输协定应属于国际条约。既然是国际条约,当然应遵守1969年《维也纳条约法公约》二十六条的规定:“条约必须遵守,凡有效之条约对其各当事国有拘束力,必须由各该国善意履行。”

      2.双边航空运输协定的适用

      与许多国家情况不同,我国并未在宪法中就条约在国内法上的地位做出规定,因此,需要就具体情况进行分析。《中华人民共和国民用航空法》第一百八十四条规定:“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的,适用国际条约的规定;但是,中华人民共和国声明保留的条款除外。中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的,可以适用国际惯例”。实际上,这一条款是我国针对国际法与国内法关系的一般规定。例如,《中华人民共和国民法通则》第一百二十四条“涉外民事关系的法律适用,依照本章的规定确定。中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的,适用国际条约的规定,但中华人民共和国声明保留的条款除外。中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的,可以适用国际惯例。”

      美国宪法不仅将条约视为美国法律的一部分,而且将条约规定为美国的最高法。美国宪法第六条第一款:根据合众国的权力已缔结或将缔结的一切条约,都是美国的最高法;每个州的法官都应受其约束,即使州的宪法和法律有与之抵触的内容。

      根据1980年《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府民用航空运输协定》第五条:“法律的适用一、一方关于从事国际航班飞行的飞机进出其领土和在其领土内运行的法律和规章,另一方指定空运企业在进出一方领土和在该领土内时应予遵守。二、一方关于旅客、机组、行李、货物和邮件进出其领土和在其领土内停留的法律和规章,对另一方指定空运企业及其所载运的旅客、机组、行李、货物和邮件在进出一方领土和在该领土内停留时,均应适用。三、一方在另一方提出要求时应迅即向其提供本条第一款和第二款所述的法律和规章的文本。”

      根据1980年《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府民用航空运输协定》第七条,中美“各方可要求就另一方在航空设备和服务、机组、飞机和指定空运企业的经营方面所维持的安全和保安标准进行磋商。如在磋商后,一方认为另一方在上述各方面的安全和保安标准和要求,没有有效地维持和实行至少相当于根据公约可能制定的最低标准(如果这些最低标准适用的话),则应将此意见连同关于采取适当措施的建议通知另一方。”同时,一方保留本协定第四条规定的撤销、暂停许可的权利。

      因此,中国航空运输企业的航空器进入美国领空应遵守东道国的航空保安法律和规章,这是没有疑问的。而且,1944年《国际民用航空公约》第十一条规定:“空中规章的适用在遵守本公约规定的条件下,一缔约国关于从事国际空中航行的航空器进入或离开其领土或关于此种航空器在其领土内操作和航行的法律和规章,应不分国籍,适用于所有缔约国的航空器,此种航空器在进入或离开该国领土或在其领土内时,都应该遵守此项法律和规章。”

      三、法律应对

      针对此类案件,笔者认为可以采取以下措施。

      (1)美方的行政处罚行为违反了正当程序原则,即没有举行听证会而直接对某航空公司进行处罚。因此,某航空公司可直接对美国航空运输安全局提出,要求举行听证会。

      (2)根据1980年《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府民用航空运输协定》第十六条:“协商一、双方应本着密切合作和互相支持的精神,保证本协定各项规定得到正确的实施和满意的遵守。为此,双方航空当局应随时互相协商。二、任何一方可随时要求就本协定进行协商。这种协商应尽早开始,除非另有协议,至迟应在另一方收到要求之日起六十天内进行。三、如对本协定的解释或实施发生争端,双方应本着友好合作和互相谅解的精神,通过谈判解决;如双方同意,也可以通过斡旋、和解或仲裁予以解决。”

      鉴于中美航空运输协定中已有争端解决机制,即首先由中美航空当局进行磋商,如达不成一致,可通过外交渠道解决。如果启动外交谈判机制,可以运用国际法这个武器,开展有理、有利和有节的斗争,以维护我国企业的合法权益。

      四、启示

      改革开放以来,我国航空运输业取得了长足发展。自2005年开始,我国就已经成为仅次于美国的航空运输大国,目前正开始向航空运输强国迈进。2004年,中国被选举为国际民航组织一类理事国,2007年、2010年、2013年、2016年和2019年获得连任。2019年,中国民航全行业完成运输总周转量1292.7亿吨公里、旅客运输量6.6亿人次、货邮运输量752.6万吨,同比分别增长7.1%、7.9%、1.9%。2018年,民航局出台了《新时代民航强国建设行动纲要》,提出从2021年起到本世纪中叶,分两个阶段推进民航强国建设。从2021年到2035年,实现从单一的航空运输强国向多领域的民航强国跨越。从2036年到本世纪中叶,实现由多领域的民航强国向全方位的民航强国跨越,全面建成保障有力、人民满意、竞争力强的民航强国。

      要实现上述伟大战略目标,就需要一大批熟悉并能娴熟运用国际“游戏规则”的高端人才,唯有如此,我国民航当局才能运用国际法律和标准这个武器开展有理、有利和有节的对外合作与斗争。为了有效保护我国企业在海外的合法权益,行业应从速建立紧急事件应对机制,企业在海外遇到的一些特殊紧急事件应从速报给民航行政机关,在第一时间内拿出应对方案,在“战时”应充分发挥民航智库的作用,在“平时”应充分整理研究与我国通航的国家的政治外交政策、法律法规,储备充足的“杀手锏”,以便在“战时”能够“好用”“管用”。

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