日本人怎么处理“机闹行为”（下）

　　

　　上一篇文章里，我提到了日本人对机闹成因的思考。【新闻回顾>>日本人怎么处理“机闹行为”？（上）、（中）】在这些措施陆续落实后，日本机闹事件现在已经很少发生了。但是，客舱秩序需要法律保护。为此，日本的航空公司们，从2001年开始，用三年时间游说日本国会，完成了《航空法》的立法工作。

　　第一步：旅客的心理：通过案例教导乘客认清危害，积累群众基础

　　从2001年7月11日开始，三大航企进行了为期一个月的“机闹劝阻运动”，在羽田、成田、关西三大机场派发宣传单张，拉出横幅等大字报进行宣传。

　　以下是海报内容的节录。

　　可以看到，劝告的语言十分客气，秉承了日本人的一向风格。然而，这种好言相劝的作用很难持续。意识到“胡萝卜式”的好言相劝没有用的航空公司和乘务员工会，开始决定采取推动立法的手段。

　　“攻心为上”，要想顺利通过机闹立法，必须要说服各大利益相关方。很多去过日本的同行可能知道，日本人“不喜欢给别人添麻烦”。但另一方面来讲，日本社会对于“给别人添麻烦”的人也颇为反感。这从第一篇文章中对“机闹”的态度就可以看出来。但反感并不意味着站出来批评：很多乘客会选择沉默。因此，要想在机舱内营造“不欢迎机闹者”的气氛，就必须明确告诉旅客，机闹行为可能导致的严重后果，从而鼓励旅客及时报告乘务员，协助机长等机组成员制止机闹行为。

　　说来也是个不幸的巧合。在2001年8月11日“机闹劝止行动”结束后一个月，911事件发生了。911事件使得日本各大航空公司警觉高腾，可说是“宁可错杀不可放过”。另一方面，在95年就经历过沙林毒气事件的日本公众，对破坏秩序的恐怖袭击的危险仍然记忆犹新。

　　2001年10月8日，AA1238（洛杉矶到芝加哥奥黑尔）在最后进近阶段时，经济舱有乘客擅自起身。在机组对其进行劝阻后，该乘客仍然对机组出言不逊、动手动脚。空乘和乘客以为该人要闯入驾驶舱劫机，将其制服。意识到有人“劫机”的机组为防万一，用应答机对外发出信号求救。“草木皆兵”的美国空军迅速派出两架战斗机，护航该机降落在奥黑尔机场。降落之后，该机所有乘客被FBI扣留，直到警察挨个确认机上没有危险品后，才允许乘客下机离开。

　　这起事件经由媒体报道，一时轰动了西方世界。旅客们迅速意识到了，破坏客舱秩序的“机闹”，威胁的是每一位乘客的安全，耽误的是每一位乘客的行程。而因为机闹而导致的航班延误，责任不应该归咎于机组“小题大做”，而应该归咎于机闹者“不守规矩”。事实上，911事件之后，美国和日本政府以AA1238航班为例子多番教导乘客，在遇到机闹等可能影响航空安全的事故时，应当挺身而出及时制止机闹行为，以免911的悲剧重演。因此，日本航企也借此重申打击“机闹”，维护良好乘机秩序的必要性。

　　因此，在第一篇中提到的2002年5月得出的调查结论，已经向我们显示了大部分的乘客对于机闹对航空安全的严重危害和后果有着清醒的认识。这就使得禁止机闹的立法工作具备了一定的“群众基础”。这一方法也取得了一定效果。在2001年上半年比2000年上半年多20多件的情况下，2001年全年只有416件“机闹”，比2000年少了一百多件。但要趁热打铁，利用群众支持将其持久化、制度化，就必须游说立法了。

　　2001年11月28日，日本飞行员工会正式请当时在野的民主党向日本众议院提交法案草案。“被不守规矩的乘客反咬一口’哪有什么根据’的乘务姑娘们，经常是哭着入睡的！”这是当时提出草案的民主党影子国土交通大臣的原话，“不列为违法行为加以处罚的话，就不能把这些无赖行为遏制住！”另一方面，2001年11月，日本定期航空协会要求国交省成立“机闹行为防止委员会”，开始准备惩治机闹的立法工作。之后在第156届国会提交了航空公司版的《航空法》修正案。

　　一下子出现了两个草案，一个代表飞行员群体的意见，另一个代表着航空公司的意见。该怎么办好呢？

　　第二步：机组的心理：用标准程序免除机组后顾之忧，树立机长权威

　　要想立法，第一件事是明确谁可以执法。与国内不同的是日本的国内飞机上一般不派驻安全员。2004年时，日本开始在赴美航线上派驻便衣警察。然而，此举遭到了航空公司和机长的一致反对。

　　为什么呢？民航飞机是一个非常特殊的地方。飞机作为航空公司的财产，自然也受到法律保护。根据日本法律，警察要么需要法庭的搜查令、要么需要征得所有人（也即航空公司）的同意才可以进入飞机的机舱。这是民航飞机的“私”性。

　　不过，另一方面，飞机作为在空中高速运行的交通工具，任何可疑的举动都可能会导致地面的伤亡。因此，政府必须维护空中的秩序。同时，航空公司向不特定个人提供运输服务，因此机舱内的人也不特定。这是民航飞机的“公”性。

　　那么，谁来平衡飞机的“私”性和“公”性呢？日本人给出的答案是机长。一方面，机长作为航空公司在机上的最高授权代表，在航班运行时对维持机内秩序具有绝对权力；另一方面，作为航空公司向日本国交省报备的航班运行最高责任人，机长在飞行期间也具有妥善维持飞行安全的责任。

　　因此，双方共同同意，强调机长在机上的地位势在必行。通过良好的制度免除机长在决策时的后顾之忧，鼓励机长迅速、果断处置，是政府、航空公司两方达成的妥协，也是双方共同觉得最恰当的处置机上“机闹”的办法。

　　但是机长也有自己的后顾之忧。当时的《航空法》第七十三条第三款授权机长对破坏机内秩序的旅客施以必要限度的拘束措施。然而，飞行员工会指出，该款中的“机内秩序”、“机内守则”实际上是航空公司与旅客之间约定的运输合同，不能作为执法，尤其是动用暴力措施的依据。同时《航空法》内的“必要限度”、“破坏秩序”等词模糊不清，令机长在实际飞行中无所适从，如果把握不当就有被当事人起诉“滥用职权”的风险。

　　同时，航空公司出于新干线竞争，而一味追求“准点率”。传统上，由于警察取证必然需要时间，航空公司出于维持航班准点率的考虑，不乐意警察在整备期间进入机舱进行搜查、取证、问话等行为；机组出于自身飞行和休息安排紧凑、旅客出于赶时间，旅途疲惫等原因，也不乐意配合警察询问、调查。“为了99.5%乘客的安全、准点到达，请容忍机闹者的行为”，表面上客气的语言，实际上却暗含“不鼓励机长随意运用权力”的批评。

　　这使得机长在面对此事时顾虑重重。尽管有1963年《东京公约》第十条规定的“对于根据本公约所采取的措施，无论航空器机长、机组其他成员、旅客、航空器所有人或经营人，或本次飞行是为他而进行的人，在因遭受这些措施而提起的诉讼中，概不负责”在法律上为机长保驾护航，但这种航空公司和旅客共同的姑息绥靖、息事宁人的心态使得对机闹事件的起诉非常麻烦，也让“麻烦制造者”们对此产生了“不必为自己的错误行为负责”的错误想法。

　　工会指出，机长作为飞机上的事实最高执法者，却没有像地上的警察那样使用器械对现行犯进行约束的法律授权。例如，警察经警告后现行犯仍然拒绝配合执法时，可以使用胡椒喷雾、警棍等警械施以暴力，也可以扣上手铐、五花大绑等短期限制其人身自由；但当时的法律对机长、安全员等能使用的武力的级别和使用程序等都没有明确说明。

　　工会给出了一个可能的解决方案：参考《海上人命安全公约》的“船长根据自己的专业判断，特别是在恶劣天气和严重海况时，为了必要的安全航行而做出的任何决定应不受船东、租船人或其他人的约束”，加入保证机长不会因处理机闹者遭受不当解雇的条款。（值得注意的是，2012年国际海事组织A.443(XI)号决议将该条补充规定如下：“为保障船长正当履行其有关海上安全和海上环境保护方面的职责，要求各国政府采取必要步骤确保：船长根据专业判断在这方面做出的必要决定不受船东、租船人或任何其他人员的约束；船长尤应受到国内法律、共同协议或雇佣合同中适当规定的保护，包括享有上诉的权利，使其不致因正当执行其专业决定而遭受船东、租船人或其他任何人不公正的解雇或其他不公正的待遇。”）

　　航空公司一方面对此表示反对，另一方面也对机长、乘务员等人的证词，能否作为民事赔偿索赔的依据表示了忧虑。传统上，由于机长和乘务员是航空公司的雇员，出于利益回避原则，不能在航空公司起诉机闹者的民事索赔中作证，只能在国家起诉机闹者的刑事诉讼中作证。这本是为了防止机长滥用职权随意“制造损失”，但这样的话，要想起诉机闹者赔偿损失，就要请到飞机上的其他乘客，难度陡然增加了很多。航空公司建议，应当赋予机长“超然的地位”，以便航空公司可以请机长在民事诉讼中作证，从而要求机闹者赔偿损失。

　　日本国交省的公务员听取了机长们和航空公司的意见，并参考了FAA之后，在修订草案中导入了书面警告制度。对于比较常见的八种机闹行为，明示可由机长等代表日本国交省进行警告处罚：

　　· 在机内洗手间内吸烟的；

　　· 不按规定使用手机等电子设备的；

　　· 妨碍乘务员执行职务，不听从乘务员的命令的；

　　· 不遵从机组指示系好安全带的；

　　· 在关键阶段不调直椅背、不收起小桌板的；

　　· 将行李放置在有碍逃生的地方的；

　　· 擅自动用安全设施、设备的；

　　· 擅自操纵机门、逃生门的。

　　在这一制度下，当机闹事件发生时，机长可以在记录机闹的经过后，于机内公开对所有旅客宣读由日本国交省起草的统一书面警告。警告的措辞明确表明“机闹旅客在飞机上的所作所为已经违法，请立即停止，否则机长将施以武力”。在这份书面警告提出后，机闹旅客仍然继续闹事的，机长就可以动用武力进行拘束了。同时，这份标准化的书面警告和驾驶舱录音、书面记录下的经过一起使用，可以作为机长约束、备降、返航等措施的法律依据，也可以作为证据在刑事、民事诉讼中使用。

　　另外，这份命令的起草人由航空公司变成了日本国土交通省，也就使其性质发生了根本变化：机闹旅客的处理人不再是机长代表航空公司，根据《航空法》的原则性条文和航空公司提供的民事运输合同，而是机长代表国家，根据《航空法》的细则性条文做出的刑事处罚（日本不区分行政违法和犯罪）。这就平衡了机长的“公”“私”两重身份之间的矛盾——一方面，即使是航空公司，也不得出于息事宁人的理由而阻止机长签发书面警告；另一方面，航空公司也可以以这封书面警告作为证据，起诉机闹旅客要求赔偿民事损失。

　　现在，机长在执法时有了日本国土交通省的“尚方宝剑”，可以尽一切努力遏制机闹了。至此，三方已经在立法草案中达成了妥协，明确了“什么是机闹”、“机闹违不违法”、“谁来执行处罚”三个问题，最后一个问题是“罚多少”。作为立法的核心问题，日本国交省在这个议题上必须小心翼翼，否则如果立法被议院否决，将会严重损害政府的公信力。

　　为此，飞行员工会和定期航空协会的游说团，组织了世界各国对此类行为的处罚，制成了图表供议员参考：

　　在根据世界各国的基本情况后，议员们制定了“最高罚款50万日元”的方针。这一方面是由于《航空法》不能制定限制人身自由的刑罚；另一方面，对于确实需要判刑入狱的情况，既有的《刑法》等已经足够完善。

　　因此，在2003年7月11日这一“劝止机闹行为”两周年的日子，《航空法》修正案正式在日本参众两院先后通过，于2004年1月15日正式生效。同日，日本国交省发布《航空法施行规则》修正案，规定了刚刚所述的八大行为，可根据《航空法》处罚。从此，航空公司和机长的手中，就有了一项能够有力遏制机闹行为的武器。

　　之后，日本国交省不定期对此展开修订恳谈会，听取航空公司和飞行员群体的意见。例如，其中一次修订恳谈会【报告】中，航空公司反映要在“小桌板、椅背”中加入“脚踏板”；同时对电子设备的使用定期修订（请见《日本人怎么处理“机闹行为”（中）》）。同时，乘务员反映了要对外国人进行教育工作；要惩罚“在座位上、走道上吸烟的”、“性骚扰其他旅客的”等行为；要增加男性乘务员的比例等意见。日本国交省从善如流，在实施细则中加入了这些内容。

　　航空法修订，可以说夹杂着机长及乘务组人员、航空公司、政府的三方博弈。在这次为期两年的修订中，三方共同合作，考虑了每一方的顾虑，发挥了每一方的能力，明确了每一方的权力和责任，体现了“机闹行为会影响每一个人的安全”这一各方的共同观点。在这一点上，中国值得参考。

　　立法第三步：公众的心理。如何告知公众“机闹是违法行为？”

　　然而，“以罚代管”并不是航空公司的目标。航空公司的目标是“没有机闹”。因此，拿到法律的航空公司自然第一时间就委托广告部制作了海报：

　　我们不妨端详这份海报，并得出日本人的几个思路：

　　1.必须有一个吸引眼球的标题。“这样的行为是犯罪！”，读者第一眼看到就会想“什么样的行为是犯罪呢？”，而去留意正文内容。如果只是简单地说“机上闹事是犯罪”的话，旅客就会想“我知道了”而不进一步研究。

　　2.必须有一个形象的后果呈现。拿着手铐的禁止标志，使得旅客意识到，机闹行为在新法律下，是可以在机上被机长拘束、下机后被警察拘捕的。这相比“拘留”、“黑名单”等字眼，更能直观起到震慑作用。

　　3.以简短的文字提及法律，告诉乘客“这是法律规定的”，但却不具体提及法律条文，以免乘客信息过载。同时，将重点放在具体行为的定义上。

　　这样的海报设计使得“这些行为是会被逮捕的”的观念体现了出来。同时，海报由日本定期航空协会、日本国交省和警察厅（相当于我国公安部）联合设计，全国各机场、各航空公司统一张贴。这给旅客营造了“这是国家行为，而非航空公司行为”的印象，进一步强调了行为的权威性。在公众心理学上，这是很好的范例。

　　后记

　　熟悉我的文章的读者可能知道，我一直强调“规则”的重要性。自古以来就有“无规矩不成方圆”的典故。只有良好的规则和制度，才能定分止争，明确权利与义务、权力与责任；只有良好的规则和制度，才能规范乘客行为，助力中国民航事业的发展。

　　因此，规则必须要统一：“书同文、车同轨”，统一标准、宣传等不仅能减少社会运行成本，也是政府对其重视程度的彰显体现。在立法方面，中国做的可圈可点；但立法的目的，不是为了惩罚人民——因此严谨、广泛、通俗的普法工作，应当成为航空立法后的重点。

　　当然，一味的通过规则，以“以罚代管”的形式处理问题，则无利于缓解社会矛盾。充分运用旅客心理，寻根溯因，不仅是缓解空闹的良方，也是改善机上乘机环境的方法。

　　此时，我用日本航企的口头禅“希望各位旅客有一个安全、舒适的空中之旅”结束这篇文章，祝愿中国所有乘客有一个安全、舒适的旅程。