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浅谈我国民航应急平台体系建设

 2018-07-04 来源:民航资源网 作者:刘凡  [投稿排行榜]
2018-07-05 18:10:29

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  在我国民用航空业近三十年高速发展的进程中,总是伴随着行业整体运行所带来的航空安全和应急突发事件等潜在威胁。实践证明,建立完善的民航应急管理机制和体制,采取科学有效的应急技术,对于有效预防和应对各类民航突发事件具有十分重要的意义。应急平台是应急管理体系中不同部门实现应急管理职责的主要载体,就我国民航应急平台体系建设而言,各级应急平台不应孤立存在,只有互联互通并真实客观地反映突发事件的自然属性,与突发事件本身结合起来,与突发事件的处置人员结合起来,使人员、应急平台和突发事件高度融合,才能充分发挥应急平台在应急管理和实践中的积极作用。因此,全面、高效、完善的应急平台建设对民航业应急管理能力的提升十分重要。

  (一)我国民航业应急管理体系存在的主要问题

  中国民航局于2005年按照国务院要求成立了以应对航空安全事故和劫机炸机事件为主要职责的“民航突发事件应急工作领导小组”,并在民航局空管局运行中心设立了领导小组办公室。此后为适应行业发展,又不断做出调整并进一步完善应急管理工作的职责与流程,各民航地区管理局及行业内其他企事业单位也相应地逐步建立了各自应急管理平台,与民航局应急管理工作一同构成了我国民航业的应急平台管理体系。尽管我国民航应急管理体系建设取得了长足发展,但仍然存在着许多问题,具体表现如下:

  (1)从组织架构看,行业内各部门的应急平台垂直管理体系较为完备,但各横向间的职责分工并不十分明确,职责交叉和管理脱节现象存在,缺乏统一与协调。

  (2)应急法制建设任重而道远。我国现有民航应急法律法规主要包括:《中华人民共和国民用航空法》、《民用机场管理条例》、《中华人民共和国搜寻援救民用航空器规定》、《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》、《民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定》(CCAR-399)、《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》(CCAR-139-II-R1)、《中国民用航空应急管理规定》(CCAR-397)等。和发达国家相比,现有的应急处置法律制度还不够齐备,应急法律、法规体系中对政府在行使行政紧急权的规制及公民权利的保障与救济还有待完善。

  (3)各平台应急方案有效性参差不齐,民航各驻场企事业单位的应急预案未能有效纳入机场及地方政府应急救援总体预案体系,没有形成民航与地方在应急状态下的有效联动和互动。在多部门联动时,各应急平台接口易成为“被忽略地带”,导致对风险的应对不足(如福州机场12.10飞机灭火“乌龙”事件)。各单位应急预案在编制时还往往因相互借鉴而忽略自身实际需求,质量及水平尚有许多改进提升空间,预案与实际无法做到完美衔接,如遇突发事件,难以形成有效防控。

  (4)信息沟通和共享欠缺,无法实现信息充分共享。航空信息报告还缺乏规范与统一,瞒报、缓报、漏报现象时有发生。对信息的收集汇总、综合性分析以及预测预警均有待提升。

  (5)行业缺少对公众所开展的积极应急培训、宣传及演练,公众航空危机意识淡薄,航空应急管理的参与程度不高,难以发挥社会、非政府组织和公众在应机管理中的积极作用。

  (6)应急救援能力有限、装备落后、安全信息基础数据不完备、没有形成有效的大数据库、应急管理科技能力建设有待提升。专业应急队伍和应急装备的匮乏还影响到救援能力和救援效率。

  (二)哈德逊河奇迹的经验借鉴

  发达国家在城市安全与航空应急管理方面已逐步形成了较为完善的航空安全应急反应体系,许多成功的经验可以为我国借鉴,这从哈德逊河救援案例可见一瞥。

  2009年1月15日,全美航空一架A320客机起飞后约90秒双发遭鸟击故障,飞机紧急迫降曼哈顿附近的哈德逊河。事发不到3分钟,纽约市及河对岸新泽西州的警车、消防车和医疗救护人员均迅速赶到事发最近的码头,海岸警卫队随即支援并派遣了数艘快艇和4架直升机,河两岸的渡船立即开往出事水域参与救助,救助设施、物资迅速派往现场。由于应急救援反应迅速、处置有力,150名乘客和5名机组人员在飞机迫降后12分钟后全部获救。此次事件有以下之处值得学习和借鉴。

  (1)机长应对事故的出色表现是整个事件成功处置的重要前提。

  飞机失去动力后,机长沉着冷静、处置果断、机组配合高效准确,机组及时向指挥中心报告了险情详细情况,随后将险情通报全体乘客,组织做好自我防护和迫降准备。机长果断选择迫降哈得逊河,避免将飞机降落人口稠密的市区。凭借着出色的技术,将客机以尽可能慢的速度和最佳角度迫降在河面,使飞机保持着漂浮状态没有立即沉入河底,最大限度的保证了人员安全。

  (2)事故预警迅速及时,信息传递处理高效。

  在飞机事故处置过程中,预警信息传递迅速和处理高效为事故的成功处理赢得了宝贵时间。飞机遇险后,指挥中心在接到险情报告和飞机拟采取的迫降措施后,迅速做出清理飞机跑道及限制飞机起飞的措施。在得知机长做出迫降哈德逊河的决定后又立即做出反应,为飞机在华盛顿大桥上空900英尺内清理了一条空中通道,并充分利用数据迅速准确的传递险情信息,为飞机迫降哈德逊河提供完美救助。

  (3)应急救助反应迅速,配合默契。

  渡船不到一分钟就向事发水域驶去,消防车不到5分钟便抵达事发现场;河对岸的新泽西州威霍肯市警方、消防队员和医疗救护人员在几分钟内到达,海岸警卫队几分钟内迅速赶到支援。从整个救助过程看,各应急救助部门接到事故信息后反应非常迅速,现场救援工作配合默契,救援行动井井有条,从飞机落水到人员被全部救起仅仅用了12分钟,堪比一场精心策划的救援演练。

  (4)应急救助技术装备先进,应急资源调动高效。

  整个救助行动简洁明快,救助设施先进,救助物资充足。应急资源的投入单位涉及不同州的警察局、消防部门、医疗机构、海岸警卫队、红十字会、渡轮公司、港务局等10余个单位和部门。在简短的救助过程中投入了4架直升机,14艘船舶, 35辆具备高级医疗救助服务的救护车以及打捞浮吊、大型驳船和潜水装置。

  (5)社会力量的积极参与发挥了重要作用。

  在救助过程中社会救助力量发挥了重要作用。轮渡公司派出多艘船舶参与救助,在事发水域附近的渡船第一个到达现场并救助了56人,警察临时征召了在42街运送旅客和通勤用船只赶往现场,随后更多的救助船只赶到并作为后备救助力量待命听从指挥。

  (6)美国国民的安全知识和防灾应急意识为事故成功救助提供了“国民防灾素质”保障。

  飞机发生事故后,乘客服从机组人员指挥没有出现大的恐慌和混乱,飞机迫降水面后,乘客服从机组人员引导,先妇孺后男子有序撤离,渡船上的乘客自我救助行动积极有序,机长在飞机迫降后从容地两次巡视机舱直到确认所有人都离开后才最后一个撤离。从整个救助过程中可以看出美国国民的安全知识和防灾应急意识比较强,这为创造“全体生还”的奇迹提供了“素质”保障,反映出美国安全文化教育普及的效果及作用。

  哈德逊河完美救援的奇迹反映了美国各应急反应体系的综合能力,这种能力的背后是美国在911事件以后对于航空业及社会各应急平台体系不断建设与完善的总体体现,这对于完善我国民航应急平台建设具有借鉴意义。

  (三)民航应急平台框架探讨

  民航应急平台体系建设不仅可以大幅提升应急管理、风险防范、信息传递及指挥调度等能力,还可以推进应急资源的整合。不断提高应急平台的科学性、实用性是为更好适应不断发展的行业应急管理需求,也是满足人民对安全保障的美好需求。总体而言,应急平台主要包括应急指挥场所、基础支撑系统、综合应用系统和数据库、安全保障系统以及移动应急平台等几部分组成。

  (1)应急指挥场所

  应急平台体系中的民航局、地区管理局、空管局、机场、航空运营人等各级应急平台等都应设置专用的应急指挥场所(为应对地震、火灾、台风等破坏性因素,还应具备一定距离的备份场所),满足日常应急管理和处置突发公共事件的需要并提供7×24小时值守应急和指挥会商的基本条件。指挥场所是由一系列独立的视、音频系统,以及对这些设备进行控制的集控系统。从功能区域上,应急指挥场所可划分为应急指挥厅、值班室、会商室、领导休息室、专家工作室等场所区域。需要指出的是要避免浅显理解为安装上述设备就是建成了应急平台系统,从而低估了应急指挥系统的复杂度。

  (2)基础支撑系统

  基础支撑系统为民航应急平台的正常运行提供了基础保障,其主要包括通信、计算机网络、图像接入、视频会议及主机存储等系统。

  (3)综合应用系统

  综合应用系统是应急平台的核心和灵魂,主要包括综合业务管理、风险防控、预测预警、智能方案、指挥调度、应急保障、应急评估及模拟演练等系统。

  (4)数据库系统

  数据库系统应包括信息接报处置、基础信息、空间信息、模型、典型案例、预案、工作网络、救援队伍、应急资源等数据库及专业知识、技术规范和专家经验等内容的知识库,同时还应建立行业内各应急平台间的数据动态共享系统。

  (5)安全保障系统

  安全支撑系统应包括通信保密、内外网安全保障等系统,还应按照国家保密规定,统一规划、统一配置加密设备、统一管理密钥,以保证网络的安全保密和互联互通。此外,防灾备份系统还要包括存储、备份和防灾三部分内容。通过建立整体的安全策略,从物理、网络、系统、信息和管理等方面确保应急平台系统安全、高效、可靠的运行。

  (6)移动应急平台

  移动应急平台主要包括移动基础支撑、移动应用、移动数据库以及业务承载等系统。移动应急平台应可以满足现场应急通信、现场会商、指挥调度、移动办公、现场图像采集等功能,可以通过卫星等通信手段与民航局、地区管理局、各空管局、机场、航空运营人等应急平台加以互联互通。

  (四)完善我国航空应急平台体系建设的对策和建议

  (1)加强应急体制和机制建设,通过成立综合性的应急平台管理机构,实现有力、高效的应急指挥协调体系。在航空危机管理实践中,有效协调行业各部门、消除条块分割并建立高效统一的指挥体系是应急管理的关键所在。民航内部由于专业分工色彩突出,各部门之间表现出较强的相对独立性,部门之间、行业内外的沟通交流存在不足,具有一定的系统性闭塞,政府的突发事件处置工作,通常会超出单个部门如机场、航空运营人、空管等的职责和权限范围,评估现有行业各部门职能,把突发事件处置集中到政府一个部门或几个部门之中,明确应急管理中各部门的角色和职责,无疑可以提高行业应对突发事件的效率和能力。

  (2)注重应急平台队伍建设。对于民航而言,各应急平台体系人员队伍建设存在不足,缺乏长期应急队伍规划及培训,人员的选配大都为兼职或非专业,难以准确把握并灵活处置好突发事件。此外由于管理主体不同(如涉及风险管理、隐患排查的主体在安办,机场应急在机场处,航空公司运营在飞标处,消防应急管理则在公安),还应合理区分安全管理与应急管理的边界,实现将民航安全管理与应急管理的深度融合,避免在实际工作中出现两者间的交叉及盲区。因此明确人员岗位及职责分工,是实现应急管理工作规范性目标及提升行业应急管理能力的对策之一。

  (3)充分的培训和演练是提升行业应急管理效率的前提。通过教育、宣传、培训及演练,培养全行业及社会的民航公共安全防范意识和公众应急反应能力,并使其常态化、制度化和法制化,这对于提高行业应急管理效率具有不可估量的作用。

  (4)数据库建设是完善应急平台的保障。当前大数据正在改变世界,而数据收集和分析则是提升应急管理功能的重要手段。发达国家的信息化建设和风险评估开展较早,在实践中也慢慢建立起了多个应急管理和安全规划所需的数据库。我国民航业也需要在大数据战略、大数据开放政策、大数据在应急管理中具体应用形式等方面做出部署与探索。

  (6)加强航空应急平台科技支撑体系建设。

  自主创新能力是国家科技实力的重要标志。由于应急技术对国家安全和国家利益的极端重要性,各发达国家均注重应急技术的自主创新能力建设。我国虽然在航空安全领域利用已有技术初步建立了监测预警系统,但尚未形成整体的民航应急核心技术自主开发能力,缺乏支撑应急预案实施的成套技术和装备,尤其是国家一体化应急技术的发展尚处于起步阶段,与世界发达国家先进应急技术、特别是国家层面的一体化应急技术形成强烈反差,难以使《总体应急预案》和相关其他预案体系的实施得到技术上可靠的支撑和保障。

  我国地域广、空间地形复杂、地区发展不平衡、航空运行规模扩张迅速、运行种类繁多等国情,造成民航应急保障在快速发展中面临巨大压力的难题,也使应急技术的研发相比大多数发展中国家面临更严峻的挑战。立足国内开发和自主集成创新实现应急核心技术的突破,是建立与完善我国民航应急管理体系、实现预防与应急相结合、常态与非常态相结合的高效应急机制的有效途径。面向建设创新型国家的目标,我们必须立足国内力量,通过加大科技攻关尽快实现我国一体化应急核心技术的突破。

  (7)国际合作有助于应急平台的完善。

  当今世界,一些重大航空安全事件的影响范围和危害早已超出了国界,国际性空难往往需要两个或更多国家或国际性组织的共同应对,对MH370的国际性应急救援已经暴露出国际应急反应合作的短板。因此,建立有效的国际合作机制也成为民航应急管理能力建设的选项之一。

  (五)结语

  党的十九大报告中提出了“坚持总体国家安全观”与“坚持推动构建人类命运共同体”。针对航空安全与应急管理而言,“坚持总体国家安全观”是再次强调了总体国家安全观的重要地位,而 “坚持推动构建人类命运共同体”则提出了“树立共同、综合、合作、可持续的新安全观”的重要思想。这为我国民航安全与应急管理工作指明了方向。

  中国民航应急管理发展迅速,经过多年的应急实践经验及教训总结,民航业已初步形成了以《国家突发公共事件总体应急预案》为总纲,以民航处置飞行事故、劫机事件及国家其他相关专项预案为主体,以各地区管理局及监管局应急预案,民航机场、航空公司、空管等应急预案为支撑的民用航空安全应急预案体系。”

  进入中国特色社会主义新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,人民在安全、环境等方面的要求日益增长。然而正如民航局局长冯正霖所坦言“在民航持续发展的背后,应急处置能力等制约行业发展的短板需要补齐,民航业满足人民群众多样化航空需求的能力仍然不足”。作为一个高风险性行业,民航应急管理能力的提升任重而道远,因此必须全面贯彻党的十九大精神,准确把握新形势新任务新要求,积极做好民航安全与应急管理工作。

  应急管理是推进民用航空安全治理体系和保证持续安全的重要组成部分。只有加强应急平台建设,才能有效应对各种突发事件并进而逐步提升民航应急管理的整体能力。

  (注:该文刊载于《中国民用航空》2018年第6期)

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