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航班时刻拍卖持续实施的核心机制(上)

来源:民航资源网 作者:郭才森 2018-01-02 11:11:56 我来说两句(3)

专业分类规划发展 文章编号】30-2018-0001

  

  摘要:本文描述了美国和我国航班时刻拍卖的现状,认为航班时刻拍卖不能持续实施的原因是制度设计出了问题。航班时刻拍卖收入归属与分配机制是让航班时刻拍卖能够持续实施的核心机制。在深入分析的基础上,本文设计出新的机制:航班时刻拍卖收入不归国家所有,应当归航空公司群体共有,在航空公司群体内分配。抽签取得的航班时刻不应当缴纳使用费。该理论可以拓展到多种公共资源管理领域。

  一、引言

  随着航空运输业的发展,美国、欧盟和我国一些繁忙机场的时刻资源供求矛盾越来越突出,各方利益难以统筹兼顾。对于解决繁忙机场的时刻供求矛盾问题,世界民航界比较普遍的观点是改变原有的行政配置方式,运用市场化的方式配置航班时刻资源。在所有市场化航班时刻分配机制中,起降时刻初次分配的拍卖做法一直被理论界认为是最佳的方案 。虽然世界民航界看好一级市场的航班时刻拍卖,但付诸行动的国家并不多。据了解,截至到目前,世界上开展的航班时刻初次分配的拍卖只有两次。第一次是美国在2009年1月12日对纽约三个机场10%的航班时刻进行过拍卖 。第二次是我国于2015年12月30日在广州白云机场开展了航班时刻初次分配的拍卖,共拍卖了9组航班时刻,拍出总价超过5.5亿。美国继2009年第一次航班时刻拍卖后,时间已过去了8年,没有开展新的时刻拍卖。我国在2015年末开展航班时刻拍卖后,民航界对航班时刻拍卖的反对声很多。国际航协对航班时刻拍卖一直持反对态度。国际航空运输协会(IATA,下称国际航协)理事长兼首席执行官亚历山大·德·朱尼亚克(Alexandre de Juniac)2017年2月17日在北京表示:“我们反对任何拍卖航班时刻的分配方式,这对于竞争没有任何益处。”

  航班时刻拍卖是符合市场化发展规律的机制,从理论上看有很好的发展前景,但在实践中各方都不满意,原因是什么呢?笔者认为,一定是机制设计出了问题。从目前的研究来看,在航班时刻拍卖的制度设计中,世界上对拍卖方法的研究比较深入。但对于航班时刻拍卖收入的归属问题,美国和欧盟国家一直有多种不同的观点。在美国,《拉瓜迪亚机场拥挤管理条例》一级市场拍卖提出多年后才仅仅在2009年实施了一次,此后就没有再开展的根本原因,除了市场操作的技术模型需要预测外,更重要的是理论界、实务界对航班时刻的法律属性和权属关系存在着相当大的分歧。重新定义SLOT(航班时刻)性质、理清SLOT权属关系已经成为FAA、DOT乃至联邦政府的一项迫切任务。 在我国,唯一的一次航班时刻拍卖收入被收入国库,归国家所有,没有看到社会各界对此有什么争议,好像航班时刻拍卖收入归国家所有是天经地义的。从中国知网检索,我国对航班时刻市场化配置进行研究的学者很少,还没有人对航班时刻拍卖收入的归属问题进行专门研究。

  笔者认为,航班时刻拍卖制度应当有两个部分构成,一是拍卖过程制度,二是拍卖收入归属制度。目前之所以出现各方对航班时刻拍卖都不感兴趣甚至反对的根本原因,是拍卖收入归属制度存在着巨大缺陷。本文认为,航班时刻拍卖收入归属与分配机制是航班时刻拍卖持续实施的核心机制,航班时刻拍卖收入应当归航空公司群体共有,在航空公司群体内分配。请各位专家学者批评指正。

  二、对航班时刻拍卖收入归属的几种观点

  (一)二级市场交易所得归属

  在美国,从1985年就开始了航班时刻二级市场的交易。关于二级市场交易所得归属的观点,对理解一级市场航班时刻拍卖收入的归属具有参考价值。在美国,关于二级市场的航班交易所得的归属,主要有以下几种观点:

  1、代表航空公司利益方认为,航班时刻的价值取决于航空公司对它的使用,如果离开航空公司的使用,航班时刻就没有任何意义。因此,在航班时刻交易中,航班时刻收益权应该归属于航空公司。

  2、代表机场利益方认为,航班时刻是机场运营人提供的基础设施,航班时刻不是航空公司的财产,而是机场的一种资源,航空公司只是被赋予使用权并通过开发航线而使航班时刻具有价值而已,因此唯独让航空公司获取交易收入不合理。

  3、代表政府利益方认为,按照美国法规§93.233等多处规定,并参照世界多数国家通常规定,航班时刻属于“许可权”,是公共资源。而且时刻的使用依赖于政府对空管、地面设施的投资,按照谁投资,谁受益的原则,交易归属应当归国家所有。

  4、一些持客观观点的人认为,如果二级市场交易所得归航空公司,则作为航班时刻初始接受者的航空公司应该支付相应费用,即由FAA代收后缴国库,再以基金的形式用于机场及空中交通设施的改善。

  5、有人根据§93.233规定“SLOT并不代表一项产权,而是代表一项FAA绝对控制条件下的运营特许权”认为,航空公司经FAA的特许才能取得SLOT的使用权,但对SLOT的产权归属并不明确,SLOT本身仍应属于一种公共财产权资源。

  时至今日,交易所得到底应该归哪一方在美国也仍然是一个悬而未决的问题。

  虽然对航班时刻的归属存在很多争议,但在实际操作中,二级市场的航班时刻交易所得一般是由持有时刻的航空承运人或者非承运人取得。因为如果交易所得不归转让时刻的一方,他们就不会拿出时刻来转让。

  (二)航班时刻归属

  要讨论一级市场航班时刻拍卖所得的归属,就需要确定航班时刻的归属。一般来说,航班时刻归谁所有,拍卖所得就归谁所有。

  航班时刻的权属问题是航班时刻所有问题的核心,它决定了航班时刻的一系列理论和实践问题。它包括航班时刻归谁所有,航班时刻归谁使用、航班时刻的使用方式及机制、航班时刻的收益归属等问题,牵一发而动全身。权属问题是建立航班时刻分配机制、管理机制要首先解决的问题。

  在美国,航班权属的归属主要有航空公司、机场当局、空中交通管理部门和国家等几中观点。各种观点的理由,在上一部分已经做了描述。

  中国民航局中国民航大学航班时刻课题研究组认为,航班时刻的所有权属于国家,其理由是 :

  第一,按照经济学理论,虽然商品只有在使用者购买、使用时才有交换价值,才能实现其价值,但商品的价值是商品在生产过程中创造的,是劳动的凝聚。航班时刻具有准商品的属性,它的价值不是航空公司创造的。航班时刻涵盖了机场和空管的物力资源、人力资源、空域资源、航路资源以及信息资源等。航空公司只是航班时刻的使用者而已。

  第二,按照《物权法》规定,航班时刻的权属可以作如下规定:航班时刻的所有权属于国家。《物权法》第46条规定:“矿藏、水流、海域属于国家所有 “,第48条规定:“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,属于国家所有,但法律规定属于集体所有的除外” 。根据以上法律规定,航班时刻是自然资源、空域资源的一部分,他的性质是国有资源、公共资源,因此航班时刻的所有权属于国家。根据《宪法》第九条第一款,1995年《民航法》第七十条、七十一条,2004年《民用航空使用空域办法》第三条等规定,可以推断航班时刻也属于国家资源、公共资源。

  (三)我国和美国对航班时刻拍卖归属的现实处理

  中国民航局2015年末组织广州白云机场航班时刻拍卖前,就拍卖收入的归属处理问题请示了财政部,财政部向民航局做出了《关于航班时刻拍卖收入和航班时刻使用费管理有关问题的复函》(财税[2015]146号)。《复函》中说:“你局在广州白云机场和上海浦东机场开展航班时刻资源市场配置改革试点,通过公开拍卖方式出让航班时刻取得的收入和采取抽签方式出让航班时刻收取的航班时刻使用费,属于公共资源有偿使用收入,应当全额上缴中央国库,纳入中央财政一般公共预算管理,列《政府收支分类科目》1030799”其他国有资源(资产)有偿使用收入“。从这一批复中看,财政部是将航班时刻作为公共资源、国有资源处理的,航班时刻拍卖收入也归国家所有。

  在美国,2008年10月10日,FAA发布《拉瓜迪亚机场拥堵管理条例(最终施行稿)》和《肯尼迪国际机场与纽瓦克国际机场拥堵管理条例(最终施行稿)》。这两个条例规定,每年将一定比例或者数量的航班时刻拍卖出去以活跃二级市场,还特别明确了拍卖收入的归属问题,即把拍卖收入归FAA用于缓解机场的延误和拥堵。

  因此,我国和美国在组织航班时刻拍卖时,都将航班时刻作为国家所有的资产,拍卖收入归国家所有。

  三、航班时刻与拍卖收入都不应归国家所有

  笔者认为,根据我国现行法律规定,航班时刻及其拍卖收入都不应当归国家所有。

  (一)空域和时刻都不归国家所有

  有学者根据《物权法》第46条和第48条规定,认为航班时刻归国家所有。笔者认为从《物权法》上并不能得出这一结论。

  《物权法》第45条规定”法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。“ 对这一条文进行解释就是,法律规定属于国家所有的财产,才属于国家所有;如果法律没有规定某项财产属于国家所有,则该项财产就不归国家所有。

  在第45条之后,《物权法》第46条至第55条,将属于国家所有的财产进行了列举规定,其中并没有将空域、时刻规定为属于国家所有。从文义解释和体系解释的角度看,空域、时刻不属于国家所有。

  《物权法》第48条规定:“ 森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,属于国家所有,但法律规定属于集体所有的除外。”有人认为,航班时刻是自然资源的一部分,根据该条规定,航班时刻的所有权属于国家。从文义解释看,第48条所规定的“等自然资源”中没有明确列出的自然资源项目,应当与前面列举的森林、山岭、草原、荒地、滩涂几类自然资源类似,属于“物”的概念,是有形的;空域、时刻与这几类都不类似,是看不见的,是无形的,不应当被本条涵盖。另外,此处的“等”字可能只是为了语句通顺,而无实际意义。例如,汉语中常说“张三、李四、王五等三人参加了什么活动”,此处的“等”字并不代表还有其他人。另外,在《物权法》的制定过程中,即有人建议删除此处的“等”字,因为易生歧义,建议删除,立法者为了与《宪法》第9条第一款保持文字的一致,才保留了此处的“等”字 。从这一立法过程看,也不能依据《物权法》第48条将空域、时刻解释为归国家所有。

  全国人大法工委组织编写的《物权法释义》在第45条的释义中说:“有的认为,本法具体列举的国有财产不够全面,应当增加规定空域、航道、频道、无居民海岛、种质资源属于国家所有。考虑到国有财产的范围很宽,难以逐项列全,所提出的增加规定的有些内容是否属于物权法上的物,也有争议。因此,本条对国有财产的范围作了概括性规定:“法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。” 并以现行法律的规定为依据对国家所有的财产作了列举规定。现行法律、行政法规没有规定的,根据本条,可以在制定或者修改法律时做出具体规定。“ 从这段叙述中可以看出,物权法第46条至第55条已经将现行法律中的国有财产作了完全列举。如果现行法律认为空域、时刻属于国家所有,则完全可以在第46条的”矿藏、水流、海域“之后增加”空域、航班时刻“,《物权法》没有这样规定,显然,可以解释为,根据现行法律规定,空域、时刻不属于国家所有。

  有人根据1995年《民航法》第七十条、七十一条,2004年《民用航空使用空域办法》第三条等规定,推断航班时刻也属于国家资源。对于这一观点,可以从以下角度解释。一是,《民航法》第七十一条规定:“划分空域,应当兼顾民用航空和国防安全的需要以及公众的利益,使空域得到合理、充分、有效的利用”,第七十二条规:“空域管理的具体办法,由国务院、中央军事委员会制定”。这两个条文明显没有将空域规定为属于国家所有。根据《物权法》第45条,只有法律有权对一项财产是否属于国家所有做出规定,2004年中国民航局发布的《民用航空使用空域办法》属于部门规章,效力低于法律,无权就财产的归属问题做出规定。再就是,《物权法》比1995年《民航法》和2004年《民用航空使用空域办法》的时间都要晚,如果这些法律文件已经将空域规定为属于国家所有,《物权法》自然就会明确规定为空域归国家所有,但是《物权法》中并没有对空域、时刻的归属做出规定。因此,不能以这两个法律文件为依据,将空域、时刻解释为归国家所有。

  还有人认为,国家对空域具有主权,因此国家对空域具有所有权。这种观点,从法学理论和现行法律体系上也是难以讲得通的。《国际民用航空公约》(又称为1944年《芝加哥公约》)第一条明确规定:“缔约各国承认每一个国家对其领土之上的空气空间具有完全的和排他的主权”。这一条文是对国家对空域具有主权这一习惯国际法的确认 。《中华人民共和国民用航空法》第二条规定,中华人民共和国对领空享有完全的、排他的主权。国家主权是指国家有独立自主地处理其内外事务的权利,具有内外两个方面的表现,对内它是国家的最高权,即国家对其领土内的一切人、物、事以及领土外的本国人享有属地优越权和属人优越权,对外是指国家的独立权,即享有自主和平等参与国际关系的权利 。 国家主权本质上是一种管理权,而不是所有权。从现行法律体系看,中华人民共和国虽然对领土具有国家主权,但是,我国的土地并不都归国家所有。根据现行《宪法》第十条规定,城市的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。这一条文清晰地表明,我国的土地所有权的主体包括国家和若干个集体。1982年《宪法》颁布前,城市的土地也不归国家所有。国家主权和所有权是不同层次的法律概念,主权属于公法的范畴,所有权属于私法的范畴。因此,国家并不因对领土、领空具有主权而直接产生对领土、领空的所有权。国家对领土、领空是否具有所有权,要看具体的法律规定。目前,我国法律没有规定国家对空域具有所有权。

  总之,根据现行法律规定,空域和航班时刻都不属于国家所有,都不是国有资产。

  (二)空域和时刻是公共资源

  将航班时刻同时认为定“国有(国家)资源”、“公共资源”是相互矛盾的。

  公共资源,在经济学和法学中具有不同的判定标准。在经济学上,公共资源是具有消费中的竞争性但没有排他性的资源,一个人使用公共资源就减少了其他人对它的使用,但一个人不能阻止别人使用该资源 。也有经济学家将公共资源称为共有资源 。将公共资源称为共有资源,实际上就将法学和经济学联系起来了。按主体来划分,物权可以分为单一主体的物权和多数主体的物权。单一主体的物权就是一个主体拥有的物权。国家所有权就是单一主体的物权。多数主体的物权,就是两个以上的主体共同对一个标的物拥有的物权,法学上对此又称为共同物权。 在法律的发展史上,共同关系有多重形态,包括按份共有、共同共有、总有、合有等 。目前,我国《物权法》规定了按份共有、共同共有两种共同物权,没有规定其他共同物权。需要注意的是,《物权法》没有规定其他共同物权,并不意味着不存在其他共同物权。人们在道路上行走的权利、呼吸空气的权利等都是共同物权,这些权利没有在法律上规定,属于事实上的物权。航空公司使用空域和航班时刻的权利,也是一种事实上的共同物权形态。

  公共资源是不属于任何单一社会主体的资源,而是属于几个主体共同拥有的资源。如果一项资源归属于一个主体,该资源就不是公共资源,而是单一主体享有所有权的资源。因此,一项资源不能既是公共资源,又是单一主体所有的资源,即:如果空域属于国家所有,是国有资源,那么就不会是公共资源;如果空域是公共资源,那么就不会是国有资源。在我国,空域和航班时刻是各种社会主体共同使用的一种资源,法律没有规定属于国家所有,那就是公共资源。

  财政部的《关于航班时刻拍卖收入和航班时刻使用费管理有关问题的复函》说:“通过公开拍卖方式出让航班时刻取得的收入和采取抽签方式出让航班时刻收取的航班时刻使用费,属于公共资源有偿使用收入,应当全额上缴中央国库,纳入中央财政一般公共预算管理,列《政府收支分类科目》1030799”其他国有资源(资产)有偿使用收入 “。这一文件,把航班时刻拍卖收入认定为”公共资源有偿使用收入“,就是将航班时刻认定为公共资源,另一方面,又要将这一收入列入”其他国有资源(资产)有偿使用收入“,就是又把航班时刻作为国有资源来对待的。这一认定,显然是矛盾的。查阅《政府收支分类科目》,其中没有关于公共资源使用收入的科目,也进一步说明,对公共资源的使用是不应当收取费用的。正因为对公共资源不应当收取使用费,《政府收支分类科目》才没有公共资源使用收费的科目。迫不得已,财政部才规定将这笔收入纳入”其他国有资源(资产)有偿使用收入“科目。

  在美国,按照美国法规§93.233等多处规定,并参照世界多数国家通常规定,航班时刻属于“许可权”,是公共资源。

  前面已经论证,空域和时刻都不归国家所有。现行法律也没有规定空域、时刻归机场或空管部门所有。因此,空域、时刻在被分配给某个航空公司使用前,不归属于任何单一法律主体,是公共资源。

  (三)民航局管理空域和航班时刻是行使公共事务管理职能

  很长一段时期,我们对国家身份与职能的认识是模糊的。改革开放以来,随着理论研究和立法的深入,国家的身份和职能逐步清晰。从不同身份的角度,国家具有不同的职能和权力(权利)。

  在国内法上,国家具有两种身份,一是公共事务管理者的身份,另一种是国有资产所有者的身份。作为公共事务管理者,国家的职能是利用收取的税收和其他收入,管理社会公共事务,为社会服务,在服务的过程中不能谋取自身的利益。作为国有资产的管理者,国家要经营国家所有的财产,以谋取经济利益为目的,实现利益最大化。政府的两种职能是不能同时行使的,即:既管理社会公共事务,又管理国有资产,在为社会服务的过程中谋取利益。这种划分,在2003年的《企业国有资产监督管理条例》和2008年《企业国有资产法》中有比较清晰的界定。

  《企业国有资产监督管理条例》第七条规定:“各级人民政府应当严格执行国有资产管理法律、法规,坚持政府的社会公共事务管理职能与国有资产出资人职能分开,坚持政企分开,实行所有权与经营权分离。国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共事务管理职能,政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责”。2003年,国务院设立了国有资产监督管理委员会这一直属特设机构,是我国政府的社会公共事务管理职能和国有资产所有者职能开始明确分开的标志。2008年《企业国有资产法》第六条也明确了政府的社会公共事务管理职能与国有资产出资人职能分开的原则。

  1995年《民航法》第三条规定:“国务院民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监督管理;根据法律和国务院的决定,在本部门的权限内,发布有关民用航空活动的规定、决定。” 第七十条规定:“国家对空域实行统一管理”。从这两个条文可以看出,民航局对民用航空活动、空域实施管理,是以公法主体的身份出现的,执行的是社会公共事务管理职能。

  因此,既然民航局管理空域和航班时刻是行使公共管理职能,民航局就不能在行使这些职能的过程中谋取利益。当然,民航局在管理过程中可以按照法律规定向行政相对人收取行政事业性收费,但该收费以弥补行政费用为原则,不能谋取自身利益。

  (四)航班时刻拍卖与土地使用权出让拍卖的性质完全不同

  财政部的《关于航班时刻拍卖收入和航班时刻使用费管理有关问题的复函》中规定:“通过公开拍卖方式出让航班时刻取得的收入”、“定期向社会公开航班时刻分配、拍卖价格和出让收入等信息”,使用了“出让”一词。在我国立法中,“出让”一词仅使用在“出让国有土地使用权”中,财政部在文件中使用“出让”一词,有将航班时刻拍卖与土地使用权拍卖作为同一类事务处理的意思。

  但是,土地使用权拍卖与航班时刻拍卖是性质完全不同的两类行为。一类是私法行为,一类是公法行为。行为性质的不同,也决定了拍卖收入归属的不同。

  根据法律规定,城市的土地属于国家所有。国家以拍卖的方式将土地使用权出让给他人,属于所有权人处分自己财产的行为,是一种私法上的行为。所有权具有占有、使用、收益、处分四项权能,国家作为国有土地的所有权人出让土地使用权,当然有权利获取土地的收益,拍卖收入应当全部归国家所有。也就是说,土地拍卖收入是国家处分其自己所有的财产所获取的对价。

  航班时刻拍卖的法律依据是《行政许可法》。根据《行政许可法》第12条、第53条规定,有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项,行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。航班时刻拍卖,就是对公共资源配置设定行政许可。政府实施行政许可,行使的是公共事务管理职能,是一种公法上的行为。

  按照法学原理,政府实施公共事务管理职能不能为自己谋取利益。《行政许可法》也是这样规定的,其第58条规定:“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查,不得收取任何费用。但是,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。”

  因此,航班时刻拍卖是民航局根据《行政许可法》实施行政许可,在实施行政许可的过程中不应当收取费用。因此,在法律和行政法规没有另外规定的情况下,航班时刻拍卖收入不应当归国家所有。

  这样,就产生了一个矛盾的问题:一方面政府实施行政许可不应当谋取利益,航班时刻拍卖收入不应当归国家所有;另一方面,航班时刻拍卖又必然会产生大量收入,那么,这些收入应当归谁呢?这就是本文随后将要论证的问题。

  (五)小结

  总之,通过上述多个方面的论证,我们可以得出一个结论:空域和航班时刻都不归国家所有,是公共资源;航班时刻拍卖是政府实施行政许可,是一种公法上的行为,政府在此行为中不能获取利益,航班时刻拍卖收入不应当归国家所有。

      相关链接:航班时刻拍卖持续实施的核心机制(下)

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