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他山之石:加拿大的空管私有化为何成功?

 2017-12-01 来源:民航资源网 作者:刘凡  [投稿排行榜]
2017-12-01 16:49:46

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他山之石:加拿大的空管私有化为何成功?

  在加拿大民用航空领域私有化浪潮中,非营利性的私营公司NAV CANADA在1996年以15亿美元的价格收购联邦政府资产后,于当年11月1日正式成为加拿大ANS (民用航空导航系统)的所有者和运营商。NAV CANADA自成立后的20年间非常成功,一直在为超过690万平方英里的加拿大国内和国际空域提供着空中交通管制、机场咨询服务、天气简报和航空信息服务。2016年,NAV CANADA已经发展成长为每年管理着1200万架飞机、收入达14亿美元、净收入为3700万美元(2016财年)的一家成功ANS运营商。2017年8月21日,加拿大空中导航服务提供商NAV CANADA宣称将从9月1日起对所有商用航空客户平均降低其导航服务的基本费率的3.5%(由于2017年度的空中交通增长超过5%),同时退还客户过去所支付的4.6%的费用(共计6000万加元的退款)。此外还将降低一年期0.4%的费率。对于通用航空客户的费率将自2018年3月1日(即费率修订期开始日)实施降低。该项临时费率降低是在2016年实施的3.9%费率降低基础上所进行的延长举措。

  NAV CANADA在加拿大的成功在引领世界其它各国ANS效仿的同时,也促使美国国会开始考虑自身空管体系的改革,并就其私营化问题展开了持续的激烈辩论。同时,NAV CANADA的成功还极大地激发了美国现任总统Donald Trump对FAA空管体系进一步改革的决心。事实上,加拿大模式早已被业界认定为了“标杆”并被世界各国加以效仿。然而,各国的国情与文化差异又决定了各国自身ANS体系的迥异,比如美国航空市场在问题、现实和利益相关者方面与加拿大本国国情大不相同。事实上,在特朗普政府提出对FAA空管体系具体变革方案后,美国国内各界对民用ANS私营化的辩论已经逐渐转变成为一场基于对美国自身制度具体问题及社会各界各利益相关方相互间博弈的生动辩论。对我国而言,党的十九大报告已经指出:“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展,社会主要矛盾也已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。我国航空业现阶段面临航班激增、运行效率低、军民融合及技术设备更的新换代均有待提升等,空域资源不足已成制约民航可持续发展的瓶颈。回顾NAV CANADA成功之路,或许可为我国空管体系的改革提供多一种思路。

  一、NAV CANADA为什么要私有化?

  私有化有时会对特定行业的利益相关者有利,因而对ANS的私有化是加拿大政府在20世纪90年代期间基于当时自身国情所能做出的最好决定。然而,为平衡各方利益,政府不得不采用一种更明智的做法,并根据利益相关方的各自情况做出最佳决定--而这正是在彼时环境下政府所能发挥的最为重要的作用。

  那么在1996年11月1日之前加拿大的ANS情况到底如何呢?在1996年之前,作为政府持有项目,ANS在很大程度上掌控在高度集中的官僚机构手中。ANS当时主要是通过从航空公司乘客那里收取一定的航空税来支撑自身的存在与发展。ANS彼时在很大程度上缺乏资金,导致每年从财政拨款近2亿美元。此外,由于需要得到加拿大运输部(Transport Canada)的预算批准,它还不得不面对来自政府所管理的其他项目的预算资金竞争。

  资金的缺乏导致了严重的连锁反应诸如:基础设施的破旧、服务质量的低下、赤字的不断增加以及创新系统及重大发展项目的滞后,上述因素所导致的延误率上升在降低航空公司服务水平的同时又增加了其运营成本,而技术的落后又间接导致了更多人为因素问题的发生……

  面对公众的持续不满与抱怨,更多专家认为加拿大空管体系的问题所在是公共服务管制的僵化所在,缺乏对客户需求产生快速的反应机制,而日常资本的支出往往又与运营目标脱节。航空公司和工会亦愈发对上述情况产生绝望之心,都期盼着来一场对ANS体系大刀阔斧式的改革。为解决上述ANS所存在的问题,提高民用ANS体系的质量与效率,加拿大政府、航空公司和工会间在进行充分沟通以及广泛协商的基础上,最终决定交由一家自主航空导航服务提供商(“ANSP”)运营,希望其比政府所运营的ANS系统更高效、更动态和更具有灵活性。

  二、私有化的益处

  国际民用航空组织(ICAO)一直都是空中交通管理系统私有化的有力倡导与推动者。ICAO认为ANS供应商应确保来自机场和ANS资源用户所支付的收入公开透明地再投资于后续运营和发展所需的设施中去;确保机场和ANS的用户直接为他们使用的基础设施或设施的维护与发展做出贡献(即“用户支付”原则);减少政府的融资负担;鼓励商业文化的成长,便于效益的增加及服务质量的提升;允许私人资本市场投入,由于公共部门的借贷限制,私人资本市场的介入将会随着组织形式的改变而逐步成为可能;明确管理职能和业务职能两者间的分离。ICAO在这一问题上经常邀请其成员国进行会谈,以积极促进、解释和宣传设立空管“自治实体”。在ICAO的推进下,越来越多的国家最终选择将自身的ANS私有化。

  三、组织结构的改革是成功的基础

  NAV CANADA在公司利益协商过程中,进行了各利益相关者研究并接受了新西兰所采用的三方企业董事会模式。NAV CANADA的章程规定,董事会由15名成员组成,其中10人由加拿大航空委员会(NACC)、加拿大商务航空协会(CBAA)、联邦政府和工会4个创始组织选出。董事会同样选举了4个独立董事,确保来自于不同的利益相关方(政府、国家航空、地区航空公司、民营航空、通用航空和劳工)都有非股份公司的决策权利。

  “911”事件之后,欧美航空经济出现的衰退对NAV CANADA而言是灾难性的,其最大的客户--加拿大航空公司(Air Canada)宣告破产,该公司当时持有NAV CANADA资产股权超过4500万美元。随着交通流量的整体减少,NAV CANADA在经济衰退期间的收入下降了10%以上。为了解决上述问题,NAV CANADA采用“均衡渐近”的政策,要求所有利益相关者共同维持公司的财务稳定,最终NAV CANADA挺过难关。尽管在经济衰退期间航空领域整体遭受经济困难,但NAV CANADA还是保持并获得了AA级的投资评级。至2005年8月,加拿大资产净值同2004年相比增长了13%。2006年8月,该公司获得了12亿美元的收入,盈利达6300万美元。

  四、NAV CANADA对创新的持续投资

  NAV CANADA意识到创新驱动是自身发展的最好战略选择,于是在创新技术领域投入了大量资金,并通过渐进式改造来升级现有技术与装备。NAV CANADA改进了加拿大自动化空中交通管理系统(CAATS),提高卫星覆盖范围以及加拿大空中运行数据自动化能力,同时为空中交通管制员提供了更多有力支持,数据自动化使得管制员从以往传统的繁忙人工程序(如字条交接、人工审核等)得以解放。该系统每年可为航空公司用户节省近1亿美元的运营成本。为了改善空中交通管理(ATM)软件,同时减少成本、提高效率,NAV CANADA选择自主开发内部系统和产品体系,并在该领域取得了一定成就,其中触摸屏式的飞行显示系统已出售给英国国家空中交通管制系统。

  五、用户付费准则

  1996年,前ANS的主要收入来源是向航空乘客征收的航空运输税被正式取消,由于NAV CANADA需要通过持续的现金流来维持自身的运营,最终NAV CANADA依据《民用航空导航服务商业化法案》(Civil Air Navigation services Commercialization Act)采取了通过服务收费的办法来支撑其成本支出。事实上,在收费额度标准上,NAV CANADA除履行ICAO的建议外,还受到加拿大本国法律所规定的其它收费水平条款的制约。

  NAV CANADA主要按照飞行距离的长短对所服务的飞行活动进行收费,同时采用自主开发的在线计算器预估航空公司的飞行成本。由于NAV CANADA为非股权盈利结构,所以只收取足够覆盖成本及维护公司安全与效率的运营费用。如今的NAV CANADA严格按照上述条款的约束采取了用户付费原则。

  2016年,随着加拿大的空中交通流量的迅猛增长,加上有效的成本控制及积极的战略投资,NAV CANADA已为航空公司节省1亿多美元的延误成本、航路付费成本、过站停放成本、碳排放成本、燃油成本、飞机损耗成本等多种运营成本。

  六、结语

  可以肯定的是,NAV CANADA在成立20多年后,通过自身不断的发展,不但提高了安全、降低了成本,还同时提升了效率和收益。NAV CANADA成功的支柱在于它自身的公司治理模型。在董事会中,没有什么比董事会的多样化代表更为重要。为确保公司的可持续化发展与成功,创新驱动及政府法律约束下的用者付费原则成为NAV CANADA成功的动力源泉与制度保障,在过去的二十年里,NAV CANADA代表了上述几种精髓的有机统一,成为世界ANSP体系取得私有化非凡成功的主要代表。

  党的十九大报告提出“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这个重要观念的转变对我国民航后续工作重心和政策措施将产生深刻的影响。近10年来,我国民航业运输总周转量实现了15%的年增长率,跃居世界第二,正处于从民航大国向民航强国迈进的进程。数据表明,目前中国民航空管体系日均保障国内外航班14000架次,日均起降航班超过300架次和年旅客人数超过千万的机场近30个,多跑道运行的机场14个,北上广三大区管中心日均处理航班分别超过5500、5800和5900架次,首都机场以三条跑道日均保障1700多架次航班、最短间隔49秒钟起降一个航班,全国主要航路航线及44个主要机场全部实现雷达管制,37%的高原、高高原、特殊复杂机场已实施RNP运行。这些数字都达到了国际最先进水平和最繁忙的程度。

  伴随民航快速增长的航班量,公众对于航班出行的物质硬需求相对下降,而对服务、安全和环境的软需求相对上升。按照民航局所言,当前阶段,我国空管安全处于较好水平且风险可控,但效率渐成空管行业的短板,安全与效率关系问题成为现阶段我国民航空管面临的突出矛盾,也成为民航必须解决的突出问题。社会公众对飞行安全与航班正常的迫切需求与现有空域条件及空管保障能力不匹配的矛盾日益突出,民航空管发展亦进入了运行容量平台期、矛盾问题凸显期、设备技术换代期及基本建设高峰期。十九大报告中对社会主要矛盾的新提法中“人民日益增长的物质文化需要”转变为“人民日益增长的美好生活需要”,亦间接点出了我国民航行业发展过程中主要矛盾之所在。

  值得注意的是:2016年11月28日,民航局党组审议下发了《关于统筹推进民航空管改革的实施意见》,意见明确深化空管改革的总体目标是建成以下5个体系:建成空管系统持续安全的资源保障体系;建成真情服务的运行服务体系;建成符合空管实际、适应民航发展需要的企业管理体系;建成更好地服务国家发展战略、服务国民经济建设、满足民航行业发展需求、适应大众出行需要的空管体系;建成与通用航空发展阶段相适应的通用航空服务体系。值得肯定的是,在长期发展过程中,我国民航始终以发展为人民作宗旨、以确保安全为前提、以建设民航强国为主线、以深化改革为动力、以创新发展为途径,充分发挥好民航战略产业作用,为更好服务国家战略、更好满足人民群众需求、为实现民航强国奠定更加坚实的基础。作为民航系统的运行神经中枢,民航空管系统更是从细处入手,全面增强安全保障能力,提升服务品质,助力构建安全、便捷、高效、绿色的现代民用航空系统。

  伴随中国社会主要矛盾的变化,民航所面临的挑战与机遇仍然并存。要发展航空运输服务业,核心在于尊重多元。因为服务的质量只有在多元竞争中才能够提高,思想也只有在多元碰撞中才能产生火花。这一方面对政府提出了更高的要求,要求政府降低服务行业的准入门槛,使得参与服务的主体能够更加多元化。另一方面,也需要我国民航能够更加注重空管体系建设,为公众出行提供更好的服务,对整个社会的利益做出更加积极的回应。所以,满足人们航班出行的“美好生活需要”,核心在于空管服务体系的建设、关键在于政府职能的转变。过去几十年里,强大的国家能力是中国民航发展奇迹的重要推手。经过多年的发展,民营经济也已经崛起。政府职能从生产型向服务型转化,空管体系由国家统一管理向多元化发展无疑成为未来民航治理的一大挑战。

  NAV CANADA的成功虽然给世界各国空管体系提供了有益的经验借鉴,然而在尊重不同国情与文化差异的基础上,我们唯有以开放的心态、发展的理念,坚持问题导向、以问题倒逼改革、用改革解决问题,相信市场的力量,通过深入推进军民航融合发展,加大空域资源供给,并进而推动行业可持续发展。此外政府还要进一步坚持依法行政、尊重制度创新、勇于迎面试错,才能进一步解决我国公众民航出行的难题。

  回顾中国民航改革开放近四十年来的快速发展与所取得的骄人成绩,行业一方面进一步加深了对“四个自信”重要论述的理解,另一方面行业更要切实正视自身适应社会、经济发展过程中的不足与问题。站在历史的关键节点,中国民航必须要统筹行业发展全局、明确发展方向、加强创新驱动、全面深化改革,才能引领空管系统在发展的道路上更加稳步前行。

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