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美国空管体制改革观察

来源:民航资源网 作者:刘凡 2017-08-26 11:52:48 我来说两句(1)

专业分类空管 文章编号】31-2017-0145

  

  2017年6月5日,特朗普政府提出空中交通管制(ATC)改革方案,从而正式启动了将美国空管职能从美国联邦航空局(FAA)剥离的计划,新计划的核心是通过将美国ATC系统交由一家自筹资金的非营利性组织管理,提高运营效率和服务质量并减少延误成本。

  美国拥有世界上最繁忙的空域,FAA的空中交通管制员每天处理和协调近3万多架次的商业航班运营。美国的ATC系统一直由交通部(DOT)下属机构FAA运营,其在规范ATC系统运营的同时还承担了安全监管职能。

  然而该系统似乎一直无法满足行业发展的需求,最突出的问题就是航班延误架次与日俱增。DOT于2007年公布的数据表明,航班延误耗费了全美航空企业和乘客120亿~140亿美元的燃料和时间成本。如果再加上个人航班取消和航空公司的延误成本,费用还要更高。此外,航班延误还产生了1800万吨二氧化碳排放,造成了一定的环境污染。航班延误的表面原因是FAA过度依赖老旧的设施设备与技术,如由于管制雷达的精度有限,管制员不得不拉大航路飞机之间的间隔以增加安全余度,这就限制了整体空域的容量。同时飞行员由于导航技术以及基础设施的局限性,不得不在地面导航设备的引导下进行曲折型航段飞行,这也进一步增加了额外燃油的消耗和乘客的出行时间成本。此外,空中交通管制系统为航空公司提供的服务成本在过去10年内也上涨近45%。

  如果航班延误、过时的技术、老旧的设施设备和上涨的单位成本是主因,那么最根本的原因则是ATC系统的运营与联邦政府管理方式间的不匹配。对空管系统而言,不匹配导致了治理、融资、激励措施、低效率等问题,这些问题阻碍了美国航空业的进一步发展。

  FAA空管系统现状

  运营和监管一体的不合理

  美国空管系统改革首先需要解决的问题是治理结构不合理。ATC的性质决定了其本身不属于政府的内在职能,相反它更多具备了企业的基本特征。比如:①ATC系统的日常运行类似于企业生产流水线服务。②ATC系统的服务提供者使命明确,绩效可测。③ATC系统的直接用户面向于航空公司和私营飞机运营人,服务的大部分收益来自于机票及燃油税等。此外,FAA作为一个传统的政府机构,不适合运营庞大而复杂的技术密集型ATC系统。有关专家曾形象地形容这种不匹配关系,有点像把法拉利发动机装在自卸式拖拉机上,却仍然期待它能够赢得比赛一样。

  全球各国政府都认识到对空中交通管制独立监管的重要性,国际民航组织(ICAO)也呼吁空中交通管制安全监管机构与空管运营相分离。目前全球已有60个国家将空管职责从政府机构手里转出并实行企业化管理,其中非营利性的加拿大导航服务商(NAV Canada)在未提高收费标准和扩大规模的前提下,已经成长为全世界第二大空中导航服务供应商。而美国现今却仍然是由FAA对ATC系统实行运营和监管并行的发达国家之一,而且FAA还负责包括飞机维修、设计、制造、航空公司运营以及飞行员培训等领域的监管。

  随着美国向下一代空中交通管制技术转型,对空中交通管制运营商的独立监管变得越来越重要。2005年,为了回应公众对缺乏独立监管角色的担忧,FAA组建了空中交通组织(ATO)同时又单独设立了一个办公室,以规范相应安全监管。然而这仍然只是在FAA内部实行的形式上的独立监管。因为只要ATO运行和航空安全监管在同一个政府机构中,就无法实现职责的真正分离。

  体制因素所导致的错误激励导向

  由于国会持有对FAA的财政拨款权,所以FAA历来把国会而不是飞机运营商当作自身的服务对象,这种体制导致了FAA在对ATC的管理中更加偏向于复杂错误的激励导向而非服务性导向。

  此外,FAA对自身在设施、投资、维护、人员配置和薪酬等诸方面的决策也易受到来自国会的干扰和制衡。比如国会议员担心某一地区失业率增长而遭投反对票,FAA因此就无法对该地区老旧和低效率的空管设施设备加以大规模整合,即使整合可为FAA每年节省数亿美元,但设备升级造成的人员岗位减少或变动更是FAA所关心的。此外,地区发展的不平衡也会导致地区间需求的重大差异,而一些改革项目也会因为受到影响被一刀切,这就使发达地区接受了与不发达地区相同的技术。再如,国会议员会为了促进经济发展,指示FAA在其选票辖区内的机场建造价值达数百万美元的塔楼或安装仪表着陆系统,除了承担初始费用,FAA还必须支付后续无限期的维护费用。

  就当前美国ATC系统融资体制而言,国会对ATC系统的微观管理也是有危害性影响的。据美国国家科学院(NAS)召集的一个专家小组在协助美国国家审计署(GAO)调研妨碍FAA空管现代化进程的因素后得出的结论是,因为FAA内部的ATO是向国会负责的,导致用户没有动力监测ATO的支出,ATO可能也不会坚持自身成本控制,同时由于ATO缺乏来自用户的激励,导致了可能会对用户根本不需要的技术进行投资。

  由于联邦预算规则导致了不恰当的激励措施,所以与处理大型基础设施项目的其他政府机构一样,FAA管理人员也面临着高估压力、低估成本,以及为降低风险而使项目通过决策者审计评估的巨大压力。由于投资必须以年度拨款资金为资本,导致部分空管现代化项目需经多年进展才能完工,而技术可能在彼时项目部署时早已过时,预算短缺和拨款过程的拖延进一步延缓了资本项目进展并提高了整体成本。

  人才的匮乏

  FAA对成本和风险的长期错误估计也反映出其缺乏具备专业知识的人才,这本身就是由于预算限制和联邦薪资上限所造成的结果。NAS专家组在评估后将空中交通系统的设计开发和技术管理人才之匮乏作为阻碍ATC系统现代化的两个关键因素之一。由于缺乏内部专家,FAA必须严重依赖外部承包商,然而即使是全球最好的外部承包商也会与FAA有着不同的目标。因此,在ATC系统现代化方面,FAA无疑缺少一些NAS委员会成员称之为的具备“方向舵”型的专业人才。

  不合理的税收融资与政策目标

  美国现有的税收融资机制无疑为ATC系统的用户(飞机运营商)和FAA带来了具有缺陷性的财务激励导向。

  目前的ATC体系的主要财务来源为联邦消费税。以客运航班来说,大部分的税收是机票税和单个航班的其他固定费用,且均由航空公司的乘客支付;对于航空货运,托运人以货物价格支付从价税;大多数商务航空和通用航空用户则支付燃油税。

  目前的税收筹资制度使得不公平现象较为突出。比如通用航空大约占用ATC系统成本的16%,却仅提供系统整体收入的3%。相比之下,商业飞机运营商占ATC系统成本的74%,却提供了97%的系统收入。此外,通用航空中还有一大部分是小涡轮商用运输飞机,这些飞机由于具有与大型商用客机类似的性能特征,都需在相同的空域中飞行,所以对ATC系统的服务要求也类似,但在每次使用空域时却仅为ATC系统运营贡献很少的收益。

  除了FAA在ATC系统股权和收入方面的不足外,现行的“税收优惠”制度还导致了有缺陷的、甚至是不当的激励措施,从而破坏了美国航空业的经济效率。由于征收的税金与乘客的数量及票价有关,现有政策是小型商用飞机税费较大型商用飞机来说低得多,所以很多中小型航空公司通过增加使用小型商用飞机航班架次来规避税赋。但政策导向的结果却使得FAA管制员的工作量大幅增加,从而带动ATC系统运营成本也直线上升。

  除了上述不公平政策之外,给予小飞机的市场补贴亦造成了空域资源使用的进一步扭曲。比如针对相同的空域,从丹佛飞往凤凰城的六座湾流喷气客机只需支付133美元的税费,而A320客机则需支付1400美元,于是支线飞机迅速扩张。“税收优惠”制度为航空公司和机场带来更多收益,却无法对空域服务增值,同时还增加了空域的拥堵。

  另一方面ATC的融资方式主要是国会拨款,致使ATC服务工作量、质量和收益缺乏紧密的关联。而真正的空管体系需要关注成本与效益,但由于FAA受制于政策因而不会主动改进对运营商的服务质量,也不会更多关注成本和收益的平衡。FAA缺乏主动关注市场效益的积极性导致了公众对其推进空管改革的NextGen项目信心的逐渐丧失。

  总而言之,现行的“税收优惠”制度缺陷与激励导向的不当,直接使得空管系统缺乏客户体验,导致了航班延误日渐恶化。

  美国国内对空管体系改革的利弊之争

  私有化反对者认为,美国ATC系统目前似乎正处于历史上最好的安全时代。近八年来,美国国内没有发生任何致命的运输航空坠机事故。而在特朗普的改革方案中,近300个机场塔台和航班监控中心的移交成为了美国政府最大的资产转移项目之一,同时还有约35000名管制员及技术人员因此次改革而涉及工作岗位影响。此外,国会一些立法者不愿意放弃自身的监督权利,一些小型或私有化飞机运营商和中小型机场也担心改革后大型航空公司会掌握未来私有化空管公司董事会的话语权,从而导致小型飞机运营商需支付更高的费用。

  特朗普政府改革的本意是希望美国ATC系统能够摆脱联邦政府每年反复的年度预算变化的影响,改善运营效率,但是另一方面由于FAA近期计划升级换代老旧雷达和提升无线电通信能力,改革调整期间项目进程也会受到影响。比如近期ATC系统的瘫痪就导致了“NextGen”计划中以GPS为主的CPDLC项目的滞后。

  私有化支持者则表示,此项改革将有助于提高效率并使空管系统得以现代化。以众议院运输和基础建设委员会主席比尔·舒斯特(Bill Shuster)为代表的改革派,多年来一直倡导将ATC职能从FAA剥离。特朗普当初竞选时,承诺计划支持“基础设施更新”并引用了Bill Shuster法案作为推进FAA空管改革的依据。虽然Bill Shuster在法案中提出以加拿大空管公司(Nav Canada)为典范来改进美国的空管系统,不仅可筹集私人资本、承诺长期财务盈利水平,还大大降低了从航空公司收取的各项费用。但由于受到阻力,去年未能将该法案递交至国会,同时后续依然面临着更大的反对声。

  FAA的NextGen项目已经进展了十多年,起初FAA预计该计划将于2025年前完成,然而在其最新的官方声明中强调未来该项目将仍着重于替代老化设备和系统而非真正的创新性改革,同时坚称该项目预计至2020年将有约130亿美元的总收益。针对FAA的表态,私有化支持者抱怨FAA在NextGen项目的采购周期过长且过程繁琐,新设备在获许使用时往往已不再是最新的技术,无法匹配彼时的行业需求,同时航空公司每年因航班延误而造成的数十亿美元的费用说明了该系统运营效率还在持续降低。

  FAA空管后续改革路线图

  综上分析,针对影响ATC系统的“治理、融资、效率”等不利因素,特朗普政府为改善ATC系统所进行的重大改革将主要聚焦在三方面。

  一是建立公司化运营机构,专门负责提供空中交通管制服务并由FAA监管。空中交通管制运营人与FAA监管机构的分离将消除目前存在的潜在利益冲突,增加安全性。此外,分离将有助于ATC服务提供者进一步认清定位、提高绩效,通过机制创新吸引和留住空管人才。

  二是改革当前机票和燃油税作为融资渠道的模式,通过“用户付费”的方式建立航空公司和空中交通管制运营商之间的直接联系,同时注重政策引领、加强市场导向,引领航空公司或运营商更加有效地消费空中交通管制资源,从而提高整体空域的使用效率。

  三是减少政府干预,通过市场提供的稳定及可预测的资金流,以保障美国ATC系统长期、健康及可持续化运营与发展。

  然而,特朗普此次改革计划的成功与否仍充满了不确定性,其后续改革的进程将最终取决于美国各利益集团及国会批准环节中各不确定因素的妥协与制约。

  7月25日,美国参议院否决了特朗普政府的空管系统私有化的提案。对私有化提案进行拔款必须参议院、众议院两院解决分歧后且均认可同意,而这一过程将耗时几个月。而此次参议院交通和住房拨款小组委员会通过了一项600亿美元的拨款法案,其中有167亿美元将拨给FAA,但并不包含任何有关空管私有化项目。

  然而从全球航空运输业发展的趋势来看,空管服务商业化势在必行。商业化是目前能较好解决空管发展困境的方式,因为ATC系统商业化改革引入的市场机制既有助于新技术的应用与发展,又解决日益增长的服务需求与资源不足之间的矛盾。

  启示

  在近9年来的世界民航运输总量排名中,美、中位居前二,中美两国对自身空管体制的变革无疑将对世界民航业的发展有着举足轻重的影响。中美两国都面临着空管效率低下的难题,特朗普政府推行的空管市场化改革方案值得中国借鉴,但以中国目前的状况,走商业化的空管服务改革道路还需要慢慢过渡。

  当前,资源能力不足与发展需求旺盛构成了中国空管系统面临的主要矛盾,航班延误率居高不下、三大枢纽机场的航班正常率同民航局所要求的75%的标准长期存在着较大差距,行业效率低、公众出行体验不佳等问题较为突出。另一方面,由于各地区空管局隶属于中国民航局,财务收支采取了两线并驱的融资管理模式,即收取的航路费上缴国家而人力成本实施统一预算管理。仅从空管系统来说,各地区超负荷工作已成常态。

  另一方面,由于各地区空管局隶属于中国民航局下属事业单位,财务收支采取了两线并驱的融资管理模式,即收取的航路费上缴国家而工资等支付实施统一预算管理。数据显示,在我国近7000名管制员中,70%平均年薪约为15万元、20%多工资在10万元/年、3%-5%可达20万元/年。无论横向还是纵向对比,均令管制员的职位缺乏一定的吸引力。仅从空管系统来说,各地超负荷工作已成常态。如果不尽快改革薪酬机制,选拔和留住优秀的人才从事空管工作,安全、高效运行的空管系统,将面临更加紧张和困难的局面。如何改革我国空管系统更加合理的融资制度、如何选拔和留住空管系统优秀的人才、如何定位好各地空管单位的自身角色并进一步理顺民航局与空管系统的关系、如何在毫不动摇坚持“安全第一”的原则下更好地处理安全与发展、安全与效益、安全与正常、安全与服务、安全与改革的关系、如何更好地践行民航局党组所提出的“民航工作中要坚持不懈、切实提高航空服务质量,进一步营造风清气正的行业政治生态”等要求,均是“摆在眼前、不得不面对”的问题。从管制员准入开始、启用更先进的设备系统,到缓解“超负荷”工作状态等体制性问题,都需要全行业彻底反思并尽快拿出有魄力的解决方案。

  值得注意的是在2016年底,中国民航局已将空管体制改革明确列为第一个改革方案,积极探索企业化管理模式,建立现代化绩效型组织体系。这充分体现出民航局党组对空管体制改革的高度重视,同时也让公众对解决当前效率低下的航班出行问题寄予了更多的厚望与期待。此次空管体制改革的方向将更加趋向于企业化,而美国空管改革借鉴欧盟和加拿大改革的成功经验的方向也是企业化。然而不可否认的是,中美两国空管体制改革有着本质差异,美国的空管改革是颠覆性的,是管理体制的根本性转变和收费方式的创造性转移,而中国空管改革则侧重于运营管理模式和机制政策制定,相信未来在改革逐步推行之后,效率低下的航班出行问题会逐步得到相应的缓解。

  改革往往由问题倒逼,中美两国都面临着空管效率低下的难题。然而行业发展的国际经验表明,改革——也只有改革,才能将行业发展的压力变为改革之动力。改革——也只有改革,才是破解行业发展过程我国空管体系难题的唯一路径!(注:原文发表于《国际航空》杂志第八期,此次略有修改。

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延伸阅读:ATC 改革 ICAO民航局
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