为建设民航强国奠基
| 《中国民航报》 [投稿排行榜] | 2004/07/27(09:11:49) |
自1903年莱特兄弟试飞成功世界上第一架有动力的飞机至今，人类社会已进入第二个航空百年。
经过半个世纪的风雨历程，跨入21世纪门槛的新中国民航在全球民航界也已跻身民航大国之列。然而，明镜高悬，我国民航是大而不强！
革故图强。民航这一轮体制改革，早在1997年就开始酝酿，经过几年时间的反复调研、论证，形成了《民航体制改革方案》。2002年3月3日，国务院下发《关于印发民航体制改革方案的通知》，批准了该方案，宣告新中国民航成立以来最深刻、最彻底、最广泛的一次改革开始了。
在新的形势下，根据世界民航与世界经济以及我国民航与我国经济的增长关系的历史规律，中国民用航空总局局长杨元元代表总局党委提出，在本世纪头20年，使我国实现从民航大国向民航强国的历史性跨越！这一奋斗目标的提出，令民航业内人士为之鼓舞，广大消费者为之期待。
2004年7月8日，甘肃省四个机场移交甘肃省人民政府管理，《民航体制改革方案》规定的各项任务得以圆满完成，符合民航行业发展规律并与国际接轨的新型民航管理体制初步确立。
两年多来，在党中央、国务院的领导下，在党中央、国务院各有关部门和各省（自治区、直辖市）党委、政府的大力支持和密切配合下，民航总局统筹安排、精心组织、积极协调、稳步实施，民航各单位和广大民航职工齐心协力、积极参与，目的就是要通过促进这次改革的顺利完成，进一步冲破旧体制的羁绊，为实现民航强国的奋斗目标奠定一个坚实的基础。企业联合重组，为培育具有国际竞争力的大型企业集团奠定基础
选择统筹安排、分步实施的方式，是这次改革得以顺利完成的一条关键因素。
落实《民航体制改革方案》的第一步，就选择了已经酝酿了一段时期的直属航空运输企业重组。
近年来，在民航业发达国家，通过联合兼并做大做强航空公司，进而组建跨国航空公司联盟已成为一种趋势。从全球范围来看，航空公司的竞争已进入了少数大的航空公司、少数全球性航空公司联盟瓜分世界空运市场的新阶段。
一些发达国家为了在竞争残酷的航空市场占稳一席之地，甚至只在本国保留、做强一家大的干线航空公司，像英、法、德都只有一家干线航空公司，但拥有飞机很多，实力相当强。而我国在启动此轮改革前的状况是，全民航总共只有500多架客机，和发达国家一个航空公司的飞机拥有量差不多，却分属二十几家航空公司经营，有一半的航空公司飞机拥有量不超过10架，最小的航空公司只有3架飞机。如此这般，怎么和外国强大的航空公司抗衡，怎么应对入世后势必更加开放的市场竞争呢？
有关专家指出，我国航空公司数量过多，规模过小，首先导致在生产经营中无法攥成拳头，形成规模优势。小公司采购飞机及航材数量有限，费用比大公司的集中采购贵许多。在航班营运中，航空公司规模不够大，就无法通过提高航班频率来扩大市场占有率。比如，中美新的航空运输协定签订后，美国航空公司马上增加飞往中国的航班，而我国的国航、南航、东航却无力增加航班，如此一来，我国3家航空公司的航班频率之和便远远低于美国三大航空公司之和，市场占有率更低了，空飞现象更加严重。国航、南航、东航作为我国最大的三家公司，角逐国际市场仍显力不从心，这一事实警醒我们，把这三家公司进一步做大做强，迫在眉睫。
航空公司数量过多，规模过小，还导致了航空公司资源配置的失衡和不合理，增加了民航的重复建设。航空公司虽小，但安全、机务、驻外基地、航食、航医、计算机中心等方方面面的保障部门却是五脏俱全，形成了“小飞行大保障”的格局。二十几家航空公司家家都搞了这么一套复杂的保障体系，造成全民航重复建设现象严重，相关的保障人员比例过大。发达国家平均1架飞机配置相关工作人员100名左右，而中国民航的人机比却高得多。
航空公司数量过多也加剧了恶性竞争，影响了中国民航的整体收益水平。二十几家航空公司争夺市场，重点城市、热点航线，七八家公司抢着飞，以致我国平均每条航线上营运的航空公司数量是美国的2倍。僧多粥少，恶性削价竞争屡禁不止，我国有多家航空公司从国内飞旧金山，由于进行恶性削价竞争，从北京到旧金山的票价一度曾低得和从北京飞三亚的机票价格差不多。
《民航体制改革方案》的及时推出，顺应了民航直属航空运输企业迫切希望改变现状的客观要求。根据《方案》要求，民航总局按照“企业自愿、政府引导”的原则，对直属的航空运输企业和服务保障企业进行重组。2002年10月11日，在民航总局直属的九家航空公司和四家服务保障企业的基础上联合重组的三大航空运输集团和三大航空服务保障集团在北京人民大会堂宣告成立，并与民航总局脱钩，《民航体制改革方案》提出的民航企业联合重组任务顺利完成。
民航总局政策法规司司长袁耀辉当时在接受本报记者采访时表示，通过这次联合重组，我国航空运输业将形成以三大集团公司为主体的行业结构，有利于规范市场竞争行为；三大集团公司具有较大规模，较强实力，有利于提高国际竞争力；企业现有的运力、航线、航班、市场网络、人力等资源得到优化配置，有利于降低经营成本；企业逐步建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，有利于企业的长期稳定发展；企业规范竞争，降低成本，加强管理，有利于给旅客和用户提供品质优良、价格合理的产品和服务。
无疑，这次重组将对中国民航的长远发展产生深远影响。显而易见的是，中国民航的整体实力和角逐世界空运市场的能力大为增强。9个直属航空公司联合重组为三大集团后，三大集团公司在世界大航空公司排名榜上的位置明显前移。而在另一方面，三大集团通过对内部的航班进行统一调配，使各种客机的运输潜力得以有效发挥。比如，由于中短程客机不够，国航、南航曾用波音747、777这样的远程大型客机飞国内航线，大大增加了公司的运营成本。而重组成集团公司后，国航、南航的波音747、777全部派到远程国际航线上，国内航线可调用集团内其他公司的中短程客机飞。
以国航、东航、南航为基础组建三大集团公司，还有利于下一步在北京、上海、广州建设大型枢纽机场，并以这3个大型枢纽机场为轴心，铺就辐射全国、亚洲乃至世界的空中航线网。香港作为亚洲的重要枢纽空港，每年给香港地区经济的贡献是700亿港币。北京、上海、广州成为大型枢纽机场后，也将对我国国民经济的发展起到更大的推动作用。（下转第三版）
（上接第一版）回顾三大航空运输集团成立一年半来的发展，也证明了当时的预见。比如，通过改革重组，各航空运输集团的资源配置趋于合理，资产结构得到改善，降低了经营成本，壮大了企业规模，抗御风险的能力明显提高。联合重组减少了市场主体，形成了以三个航空运输集团公司为主，包括海航、上航、深航等航空公司的运输市场主体结构，较为适应我国目前航空运输的发展和市场需要。
2002年，民航行业完成运输总周转量165亿吨公里、旅客运输量8594万人、货邮运输量202万吨，比上年分别增长16．8％、14．2％、18．2％。2003年在遭受非典严重冲击的情况下，三项指标仍比2002年增长3．6％、1．9％、8．4％。
2004年1月—5月，三项指标分别比2002年同期（2003年同期因非典不具可比性）增长38．9％、36．8％、38．6％，全行业收入588．6亿元，比2002年同期增长47．1％，全行业实现利润46．3亿元，比2002年同期增长576．6％。
目前，我国民航运输总周转量现已排名世界第五位，成为令人瞩目的民航大国。改革显然促进了发展。建立精干、高效的两级行业管理体制为转变政府职能奠定基础
改革之前，民航行政管理体制的主要问题是：政企没有完全分开，总局、地区管理局都在直接管理企业和机场；机构定位不明确，地区管理局虽然履行政府职责，但没有列入国家行政编制，省局行使一定的政府职能，又是与机场合二为一，既是政府，又是企业；总局、地区管理局、省（区、市）局三级管理，层次较多，影响工作效率。
这次方案确定撤销省（区、市）局，保留地区管理局，在省、市、自治区主要机场设立安全监管办公室，主要原因是：一、这符合民航业务跨省区的特点，便于对航空作业实施有效的监管，而且这7个地区管理局机关所在地都是民航业务量较为集中的城市。二、民航地区管理局在履行行业管理职能方面具有一定的基础。各地区管理局成立十多年来在行业管理方面做了大量的工作，积累了较丰富的经验，培养了一支航空安全和市场监管专业技术队伍。三、《民航法》等有关民航法律、法规已明确赋予地区管理局作为行业行政管理机构的法律地位。四、保留7个地区管理局与保留31个省（区、市）局相比，前者有利于精简机构，有利于集中使用专业技术管理人员，减少一般事务工作人员。五、实行总局—地区管理局两级行政管理体制是民航业发达国家的通行做法，符合民航行业管理的客观规律。根据方案，民航体制改革后，民航总局是国务院进行民用航空行业管理的机构，不再代行脱钩企业的国有资产所有者职能，承担民用航空的宏观调控、市场管理、安全管理、空中交通管理、对外关系等5个方面的职能。
民航地区管理局的主要职能有：贯彻执行国家的法律、法规和民航总局发布的行业管理规章、标准和制度；提出本地区民航发展规划；对所辖区域内的民用航空活动进行安全和市场监督管理；保证飞行安全和空防安全；主持调查处理辖区内一般航空安全事故。
根据安全管理和民用航空不同业务量的需要，民航地区管理局在本地区各省（区、市）设立精干、高效的民用航空安全监管办公室，代表地区管理局负责该省（区、市）航空公司和机场运行的安全监督和市场管理。
为适应企业重组脱钩后行业管理工作面临的新形势，转变政府职能，从2002年底开始，民航总局对1998年国务院确定的总局的职责和各司局的职责、机构、人员编制进行了系统的梳理分析，进一步充实、加强安全监管、法规等方面的职能，取消对脱钩企业人、财、物的管理职能，对各司局的职能进行了调整，对部分司局机构和内设处室也相应作了调整。自2003年3月确定总局机关改革方案，到4月份，调整基本到位，总局机关开始按照新的职责分工和机构设置运转。
在新的民航行业行政管理体制架构中，地区管理局承上启下，位置十分重要。管理局机构改革是民航行业体制改革的重要组成部分，是建立新型民航行业行政管理体制的关键环节，也是全面推开省（区、市）民航机场管理体制和行政管理体制改革的必要条件。
2002年10月，国务院办公厅印发了《中国民用航空地区行政机构职能配置、机构设置和人员编制规定》。民航总局体制改革领导小组根据该规定，结合民航改革的实际，广泛深入地征求各管理局、总局机关各司局、航空公司、民航服务保障企业的意见，于2003年初研究拟定了《中国民用航空地区行政机构改革实施方案》并报国务院领导审批。
2003年3月初，总局将经中央领导批示同意的改革实施方案以及有关职能、机构和人员编制规定正式印发，并在京召开了各地区管理局局长会议，对实施地区管理局机构改革做了动员和布置。各地区管理局按照总局的要求于当月陆续向总局报送了本管理局机构改革实施方案。总局党委对各管理局报送的实施方案进行了认真研究，提出了批复意见。因非典疫情的影响，地区管理局机构改革推迟到7月正式实施，至9月中旬全部结束。
在这次机构改革中，除中南、新疆管理局外，其他5个管理局都有相当多的人员分流，这是管理局机构改革中难度最大的环节。根据民航地区管理局机构改革实施方案，分流人员的主要去向是各管理局所在地民航企事业单位。当时，这些接收单位已经或即将与总局、管理局脱钩，协调起来难度很大。加之，受当年非典影响，航空公司和机场普遍采取了轮岗、减薪等措施，压缩成本开支。在这样的情况下，再接收管理局分流人员，压力确实比较大。另一方面，一些本来愿意分流到航空公司、机场去工作的同志，看到当时那种状况，打消了主动要求分流的念头。这些都加大了人员分流的工作难度。
然而，在民航总局和各地区管理局的积极协商下，广大民航企事业单位讲政治、讲团结、讲风格，面对巨大人员压力，表现出很强的大局意识，为地区管理局机构改革的人员分流工作作出了重要贡献。以东北为例，南航北方公司和沈阳桃仙机场接收的分流人员都在40人以上。
西北管理局统一组织安置调动人员到接收单位报到，由接收单位召开热烈的欢迎大会，使安置调动人员在新单位有一个良好的开端，能尽快融入到新的工作环境中去。
最后，西北管理局分流安置93人，华东管理局分流安置107人，西南管理局分流安置114人，华北管理局分流安置62人，东北管理局分流安置101人。
改革后的民航总局、地区管理局、省（区、市）监管办作为政府行业管理机构，将民航企业、机场的国有资产管理职能移交国资委和地方政府，专心致力于行使行业管理职能，创新行业管理理念，依法行政，健全行业法律法规体系，加强执法检查监督，为民航行业的持续快速协调健康发展提供了有力的保证。
改革后的民航总局、地区管理局和省（区、市）监管办加大了对航空公司、机场的监管力度，重点加强了对民航活动的现场监督检查，指导督促航空公司、机场严格遵守有关安全管理的法律、法规和规章制度，提高安全管理水平。三个航空运输集团公司统一安全标准，统一运行指挥，整合安全资源，巩固了安全保障基础。各省（区、市）政府也明确责任，加强了对移交机场的安全管理。
在全面完成此次改革任务的同时，截至目前，全行业已累计安全飞行超过400万运输飞行小时，创造了历史上最长的安全周期。机场属地管理，为发挥地方发展民航事业的积极性奠定基础
为什么要实行机场属地管理？原民航总局局长刘剑锋在回答本报记者提问时，曾概括了6条理由：一是机场是一个城市乃至一个地区的重要门户，是地方经济的重要组成部分。二是机场交由地方管理，可以更好地发挥中央和地方两个积极性，特别是进一步发挥地方投资和管理机场的积极性。机场属地管理后，地方政府将进一步加大对机场建设投资和政策性扶持的力度，有利于机场更好地发展。三是有利于发挥地方政府在机场建设和管理上的优势。地方政府在机场建设和日常运行中涉及的拆迁、征地、净空保护、道路、水电供应等问题上可以统筹规划。四是有利于机场独立自主经营，增强市场意识，转换经营机制，加强管理，提高效益。五是有利于民航总局、民航各地区管理局从机场的日常经营事务中解脱出来，集中精力加强对机场的行业管理，提高机场的安全保证水平，更好地保障飞行安全。六是从国际上看，机场属地管理是大部分国家的普遍做法和经验。
2003年9月4日，国务院批复民航总局《省（区、市）民航机场管理体制和行政管理体制改革实施方案》。方案明确了移交地方政府管理的机场范围：除首都国际机场集团公司所属机场、西藏自治区内机场由民航总局管理，中国民航飞行学院所属机场继续由其管理外，其他民用机场全部移交地方政府管理。
机场移交后，在23个省（区、市），以及大连、厦门、深圳设立民航安全监督管理办公室，代表民航地区管理局，负责所辖地域内航空公司、机场等民航企事业单位的安全监管和市场监管。民航地区管理局所在的7个省（区、市）的民航安全监管和市场监管工作，由地区管理局负责。机场移交省（区、市）管理后，接受民航总局、民航地区管理局及其派出机构———监管办的行业管理。
方案要求各省（区、市）政府要加强对机场的管理，保证机场安全生产和空防安全，保证所有航空公司平等使用机场，维护市场公平竞争，避免省会城市和重点旅游城市机场业务由一家航空公司垄断。从机场移交之日起，对机场的安全生产和空防安全工作，机场所在的省（区、市）政府承担领导责任，机场管理机构承担直接责任，民航总局、地区管理局承担行业管理责任。
在进行省（区、市）民航机场管理体制和行政管理体制改革的过程中，有两个问题是普遍关注的焦点：一是亏损补贴问题，二是监管办与机场分离时的人、财、物划分问题。这两个问题处理得好，改革就很顺利，处理不好，就影响改革的进程。
江苏省政府专门成立了民航改革领导小组，省领导明确表示，一定积极配合民航做好体制改革工作，民航改革过程中遇到什么困难省政府一定全力予以帮助。由于民航江苏省局早已实施了局场分离，此次省局机关要面临二次分流，要移交给地方政府的也是3个亏损的小机场。江苏省政府多次开会协调，要求各有关单位无条件接受分流人员安置。为了保持机场下放后的稳定运营，省政府对下放的3个机场，除国家按政策给予的补贴外，还给予一次性补贴。青岛市政府在此次民航体制改革中，在人员分流、资产划分等方面也给予了极大的理解和支持，对民航改革中遇到的困难主动予以帮助解决。
由于民航和地方政府之间相互的理解和支持，双方以大局为重，以发展为重，确保了民航机场管理体制改革和行政管理体制改革的顺利实施，也为下一步机场的发展和安全监督管理办公室更好地开展工作打下了良好的基础。
在移交工作中，原来的省（区、市）局和有关机场的领导和同志们表现出了很强的大局观念。尽管对于脱离总局，移交地方管理在感情上难以割舍，但都能始终严格遵守组织纪律，认真贯彻落实总局和管理局的各项要求，有的同志眼含热泪坚持站好最后一班岗，保证了移交工作的圆满完成。
“改革后，虽然机场的隶属关系发生了变化，但共同的事业仍然把我们联系在了一起。我们共同保障航空安全的责任不会变，共同推动民航事业发展的信念不会变，共同促进当地经济社会发展的目标不会变。”民航西北管理局局长曹景舜在去年6月19日青海民用机场移交仪式上讲的这段话引起了大家的共鸣，表达了大家共同的心声：分家不分心，携手谋发展。
青海监管办一年来的运转也说明了这一点。他们坚持以冷静、乐观的心态面对改革中的人、事变化，不争高低，不计一时利益得失，着眼长远发展，服从、服务于民航大局，保证改革试点成功。首任主任李林忠要求监管办的每一位同志牢固树立大民航意识，主动沟通，加强协作，监管不忘服务，从而与驻场单位建立了融洽的关系，保证了监管工作的顺利开展，共同推动了当地民航事业的健康发展。
从2003年3月28日湖南民航机场移交开始，到2004年7月8日甘肃民航机场移交结束，全国共有90家机场移交地方政府管理。
现代社会的交通运输体系是一个立体化的网络。只有将机场建设纳入大交通的视野和高度，综合布局，合理规划机场与铁路、公路、水运等其他交通运输方式的有效衔接和资源配置，才能真正提升大交通体系的质量和效率，求得共赢。
江苏省政府副省长李全林在接受记者采访时说，长三角经济一体化中，运输业一体化是“先行官”，没有这个一体化就很难实现长三角经济的一体化。长江三角洲地区的民航机场应抓住机场属地化改革的有利契机，通过政府的引导，市场的推动和业内的努力，朝着一体化的方向努力，更好地服务于区域经济的持续、快速发展。
“原来是人家的媳妇，现在是自己的女儿。”机场移交地方政府管理后，加重了地方政府在机场建设投资和经营发展上的责任，有利于各省（区、市）政府把民航业发展纳入地方国民经济和社会发展总体规划，统筹安排，加大政策扶持力度。机场属地化改革也为民营资本和外资投资航空公司、机场提供了更加广阔的空间。完善新的体制，还有很长的路要走
作为《民航体制改革方案》的重要组成部分，空中交通管理体制改革也顺利完成，形成了民航总局空管局—7个地区空管局—32个空管中心（站）为一体的民航空中交通管理体系。机场公安机构随机场移交地方政府管理。空中警察队伍组建完成并于2003年底上岗值勤。
2004年7月8日全面完成的这一轮民航体制改革，是一次带有根本性的变革，彻底打破了长期以来形成的高度集中的管理体制，初步形成了与社会主义市场经济相适应、符合民航行业发展规律并与国际接轨的新型民航管理体制。
这次改革具有全方位、多层次、整体联动性强等特点，力度和广度前所未有。在实施改革前夕，发生了“4·15”和“5·7”空难，改革进入关键阶段的2003年，又遭遇了非典疫情的严重干扰，使得在整个改革过程中，全行业上上下下始终承受着巨大的压力。
在改革的过程中，尤其是在新旧体制转换的特殊时期，某个具体的单项改革措施要得到每一个身处其中的人的认可是不可能的。改革的推进不可避免地使原来的
利益格局发生调整。顾大局，识大体，才能向前看，向前进。
改革的成果来之不易。在整个改革过程中，总局领导、总局机关各部门、各管理局、机场，各省（市、自治区）有关部门的同志做了大量艰苦细致的工作，可以说改革的顺利完成是民航上下共同努力的结果。
两年多来的民航改革和发展实践充分证明，党中央、国务院作出改革民航管理体制的决策是完全正确的，民航体制改革是完善社会主义市场经济体制的必然要求，是促进民航行业发展的客观需要，为实现我国由民航大国向民航强国的跨越奠定了基础。
改革未有穷期。民航总局局长杨元元近日清醒地指出：“经过20多年的改革历程特别是最近一轮的改革，我们仍然只是初步建立了与社会主义市场经济和国际趋势要求相适应的体制框架，完善这个体制，还有很长的路要走。一些长期阻碍持续、快速、协调、健康发展的深层次的体制性矛盾尚未从根本上解决。”
国有民航企业还不能说已真正成为合格的市场竞争主体，与世界知名民航企业的最大差距并不在于资产总量、运营收入、机队规模和航线网络等这些“硬件”因素，而在于产权结构、治理结构、经营机制和企业文化等这些“软件”因素。包括三大集团公司在内的国有民航企业，在如何建立规范的公司治理结构、整合集团企业的资源、精简机构和人员、健全激励与约束机制等方面，仍然任重而道远。
我们还没有完全建立起统一开放竞争有序的民航市场体系，市场竞争还没有达到充分和有效。我们的政府监管体系还存在法律法规体系不健全、信息不充分、监管职能设定不很明晰、监管行为不很规范和监管效率不很高等问题。解决上述“制度瓶颈”的惟一出路在于深化市场化改革，这也是建设民航强国的必由之路。
“坚持社会主义市场经济的改革方向不动摇，落实科学发展观的要求，注重制度建设和体制创新，在强化安全监管的同时，逐步放松经济性管制，建立统一、开放、竞争、有序的民航市场体系，最大限度地发挥市场机制在优化配置资源上的作用，增强企业活力和竞争力，促进民航持续、快速、协调、健康发展，更好地适应国民经济和社会发展的需要。”民航总局党委近日提出了进一步深化民航改革的总体目标。
前方，建设民航强国的目标正在向我们召唤。
这是历史赋予我们的使命。
经过半个世纪的风雨历程，跨入21世纪门槛的新中国民航在全球民航界也已跻身民航大国之列。然而，明镜高悬，我国民航是大而不强！
革故图强。民航这一轮体制改革，早在1997年就开始酝酿，经过几年时间的反复调研、论证，形成了《民航体制改革方案》。2002年3月3日，国务院下发《关于印发民航体制改革方案的通知》，批准了该方案，宣告新中国民航成立以来最深刻、最彻底、最广泛的一次改革开始了。
在新的形势下，根据世界民航与世界经济以及我国民航与我国经济的增长关系的历史规律，中国民用航空总局局长杨元元代表总局党委提出，在本世纪头20年，使我国实现从民航大国向民航强国的历史性跨越！这一奋斗目标的提出，令民航业内人士为之鼓舞，广大消费者为之期待。
2004年7月8日，甘肃省四个机场移交甘肃省人民政府管理，《民航体制改革方案》规定的各项任务得以圆满完成，符合民航行业发展规律并与国际接轨的新型民航管理体制初步确立。
两年多来，在党中央、国务院的领导下，在党中央、国务院各有关部门和各省（自治区、直辖市）党委、政府的大力支持和密切配合下，民航总局统筹安排、精心组织、积极协调、稳步实施，民航各单位和广大民航职工齐心协力、积极参与，目的就是要通过促进这次改革的顺利完成，进一步冲破旧体制的羁绊，为实现民航强国的奋斗目标奠定一个坚实的基础。企业联合重组，为培育具有国际竞争力的大型企业集团奠定基础
选择统筹安排、分步实施的方式，是这次改革得以顺利完成的一条关键因素。
落实《民航体制改革方案》的第一步，就选择了已经酝酿了一段时期的直属航空运输企业重组。
近年来，在民航业发达国家，通过联合兼并做大做强航空公司，进而组建跨国航空公司联盟已成为一种趋势。从全球范围来看，航空公司的竞争已进入了少数大的航空公司、少数全球性航空公司联盟瓜分世界空运市场的新阶段。
一些发达国家为了在竞争残酷的航空市场占稳一席之地，甚至只在本国保留、做强一家大的干线航空公司，像英、法、德都只有一家干线航空公司，但拥有飞机很多，实力相当强。而我国在启动此轮改革前的状况是，全民航总共只有500多架客机，和发达国家一个航空公司的飞机拥有量差不多，却分属二十几家航空公司经营，有一半的航空公司飞机拥有量不超过10架，最小的航空公司只有3架飞机。如此这般，怎么和外国强大的航空公司抗衡，怎么应对入世后势必更加开放的市场竞争呢？
有关专家指出，我国航空公司数量过多，规模过小，首先导致在生产经营中无法攥成拳头，形成规模优势。小公司采购飞机及航材数量有限，费用比大公司的集中采购贵许多。在航班营运中，航空公司规模不够大，就无法通过提高航班频率来扩大市场占有率。比如，中美新的航空运输协定签订后，美国航空公司马上增加飞往中国的航班，而我国的国航、南航、东航却无力增加航班，如此一来，我国3家航空公司的航班频率之和便远远低于美国三大航空公司之和，市场占有率更低了，空飞现象更加严重。国航、南航、东航作为我国最大的三家公司，角逐国际市场仍显力不从心，这一事实警醒我们，把这三家公司进一步做大做强，迫在眉睫。
航空公司数量过多，规模过小，还导致了航空公司资源配置的失衡和不合理，增加了民航的重复建设。航空公司虽小，但安全、机务、驻外基地、航食、航医、计算机中心等方方面面的保障部门却是五脏俱全，形成了“小飞行大保障”的格局。二十几家航空公司家家都搞了这么一套复杂的保障体系，造成全民航重复建设现象严重，相关的保障人员比例过大。发达国家平均1架飞机配置相关工作人员100名左右，而中国民航的人机比却高得多。
航空公司数量过多也加剧了恶性竞争，影响了中国民航的整体收益水平。二十几家航空公司争夺市场，重点城市、热点航线，七八家公司抢着飞，以致我国平均每条航线上营运的航空公司数量是美国的2倍。僧多粥少，恶性削价竞争屡禁不止，我国有多家航空公司从国内飞旧金山，由于进行恶性削价竞争，从北京到旧金山的票价一度曾低得和从北京飞三亚的机票价格差不多。
《民航体制改革方案》的及时推出，顺应了民航直属航空运输企业迫切希望改变现状的客观要求。根据《方案》要求，民航总局按照“企业自愿、政府引导”的原则，对直属的航空运输企业和服务保障企业进行重组。2002年10月11日，在民航总局直属的九家航空公司和四家服务保障企业的基础上联合重组的三大航空运输集团和三大航空服务保障集团在北京人民大会堂宣告成立，并与民航总局脱钩，《民航体制改革方案》提出的民航企业联合重组任务顺利完成。
民航总局政策法规司司长袁耀辉当时在接受本报记者采访时表示，通过这次联合重组，我国航空运输业将形成以三大集团公司为主体的行业结构，有利于规范市场竞争行为；三大集团公司具有较大规模，较强实力，有利于提高国际竞争力；企业现有的运力、航线、航班、市场网络、人力等资源得到优化配置，有利于降低经营成本；企业逐步建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，有利于企业的长期稳定发展；企业规范竞争，降低成本，加强管理，有利于给旅客和用户提供品质优良、价格合理的产品和服务。
无疑，这次重组将对中国民航的长远发展产生深远影响。显而易见的是，中国民航的整体实力和角逐世界空运市场的能力大为增强。9个直属航空公司联合重组为三大集团后，三大集团公司在世界大航空公司排名榜上的位置明显前移。而在另一方面，三大集团通过对内部的航班进行统一调配，使各种客机的运输潜力得以有效发挥。比如，由于中短程客机不够，国航、南航曾用波音747、777这样的远程大型客机飞国内航线，大大增加了公司的运营成本。而重组成集团公司后，国航、南航的波音747、777全部派到远程国际航线上，国内航线可调用集团内其他公司的中短程客机飞。
以国航、东航、南航为基础组建三大集团公司，还有利于下一步在北京、上海、广州建设大型枢纽机场，并以这3个大型枢纽机场为轴心，铺就辐射全国、亚洲乃至世界的空中航线网。香港作为亚洲的重要枢纽空港，每年给香港地区经济的贡献是700亿港币。北京、上海、广州成为大型枢纽机场后，也将对我国国民经济的发展起到更大的推动作用。（下转第三版）
（上接第一版）回顾三大航空运输集团成立一年半来的发展，也证明了当时的预见。比如，通过改革重组，各航空运输集团的资源配置趋于合理，资产结构得到改善，降低了经营成本，壮大了企业规模，抗御风险的能力明显提高。联合重组减少了市场主体，形成了以三个航空运输集团公司为主，包括海航、上航、深航等航空公司的运输市场主体结构，较为适应我国目前航空运输的发展和市场需要。
2002年，民航行业完成运输总周转量165亿吨公里、旅客运输量8594万人、货邮运输量202万吨，比上年分别增长16．8％、14．2％、18．2％。2003年在遭受非典严重冲击的情况下，三项指标仍比2002年增长3．6％、1．9％、8．4％。
2004年1月—5月，三项指标分别比2002年同期（2003年同期因非典不具可比性）增长38．9％、36．8％、38．6％，全行业收入588．6亿元，比2002年同期增长47．1％，全行业实现利润46．3亿元，比2002年同期增长576．6％。
目前，我国民航运输总周转量现已排名世界第五位，成为令人瞩目的民航大国。改革显然促进了发展。建立精干、高效的两级行业管理体制为转变政府职能奠定基础
改革之前，民航行政管理体制的主要问题是：政企没有完全分开，总局、地区管理局都在直接管理企业和机场；机构定位不明确，地区管理局虽然履行政府职责，但没有列入国家行政编制，省局行使一定的政府职能，又是与机场合二为一，既是政府，又是企业；总局、地区管理局、省（区、市）局三级管理，层次较多，影响工作效率。
这次方案确定撤销省（区、市）局，保留地区管理局，在省、市、自治区主要机场设立安全监管办公室，主要原因是：一、这符合民航业务跨省区的特点，便于对航空作业实施有效的监管，而且这7个地区管理局机关所在地都是民航业务量较为集中的城市。二、民航地区管理局在履行行业管理职能方面具有一定的基础。各地区管理局成立十多年来在行业管理方面做了大量的工作，积累了较丰富的经验，培养了一支航空安全和市场监管专业技术队伍。三、《民航法》等有关民航法律、法规已明确赋予地区管理局作为行业行政管理机构的法律地位。四、保留7个地区管理局与保留31个省（区、市）局相比，前者有利于精简机构，有利于集中使用专业技术管理人员，减少一般事务工作人员。五、实行总局—地区管理局两级行政管理体制是民航业发达国家的通行做法，符合民航行业管理的客观规律。根据方案，民航体制改革后，民航总局是国务院进行民用航空行业管理的机构，不再代行脱钩企业的国有资产所有者职能，承担民用航空的宏观调控、市场管理、安全管理、空中交通管理、对外关系等5个方面的职能。
民航地区管理局的主要职能有：贯彻执行国家的法律、法规和民航总局发布的行业管理规章、标准和制度；提出本地区民航发展规划；对所辖区域内的民用航空活动进行安全和市场监督管理；保证飞行安全和空防安全；主持调查处理辖区内一般航空安全事故。
根据安全管理和民用航空不同业务量的需要，民航地区管理局在本地区各省（区、市）设立精干、高效的民用航空安全监管办公室，代表地区管理局负责该省（区、市）航空公司和机场运行的安全监督和市场管理。
为适应企业重组脱钩后行业管理工作面临的新形势，转变政府职能，从2002年底开始，民航总局对1998年国务院确定的总局的职责和各司局的职责、机构、人员编制进行了系统的梳理分析，进一步充实、加强安全监管、法规等方面的职能，取消对脱钩企业人、财、物的管理职能，对各司局的职能进行了调整，对部分司局机构和内设处室也相应作了调整。自2003年3月确定总局机关改革方案，到4月份，调整基本到位，总局机关开始按照新的职责分工和机构设置运转。
在新的民航行业行政管理体制架构中，地区管理局承上启下，位置十分重要。管理局机构改革是民航行业体制改革的重要组成部分，是建立新型民航行业行政管理体制的关键环节，也是全面推开省（区、市）民航机场管理体制和行政管理体制改革的必要条件。
2002年10月，国务院办公厅印发了《中国民用航空地区行政机构职能配置、机构设置和人员编制规定》。民航总局体制改革领导小组根据该规定，结合民航改革的实际，广泛深入地征求各管理局、总局机关各司局、航空公司、民航服务保障企业的意见，于2003年初研究拟定了《中国民用航空地区行政机构改革实施方案》并报国务院领导审批。
2003年3月初，总局将经中央领导批示同意的改革实施方案以及有关职能、机构和人员编制规定正式印发，并在京召开了各地区管理局局长会议，对实施地区管理局机构改革做了动员和布置。各地区管理局按照总局的要求于当月陆续向总局报送了本管理局机构改革实施方案。总局党委对各管理局报送的实施方案进行了认真研究，提出了批复意见。因非典疫情的影响，地区管理局机构改革推迟到7月正式实施，至9月中旬全部结束。
在这次机构改革中，除中南、新疆管理局外，其他5个管理局都有相当多的人员分流，这是管理局机构改革中难度最大的环节。根据民航地区管理局机构改革实施方案，分流人员的主要去向是各管理局所在地民航企事业单位。当时，这些接收单位已经或即将与总局、管理局脱钩，协调起来难度很大。加之，受当年非典影响，航空公司和机场普遍采取了轮岗、减薪等措施，压缩成本开支。在这样的情况下，再接收管理局分流人员，压力确实比较大。另一方面，一些本来愿意分流到航空公司、机场去工作的同志，看到当时那种状况，打消了主动要求分流的念头。这些都加大了人员分流的工作难度。
然而，在民航总局和各地区管理局的积极协商下，广大民航企事业单位讲政治、讲团结、讲风格，面对巨大人员压力，表现出很强的大局意识，为地区管理局机构改革的人员分流工作作出了重要贡献。以东北为例，南航北方公司和沈阳桃仙机场接收的分流人员都在40人以上。
西北管理局统一组织安置调动人员到接收单位报到，由接收单位召开热烈的欢迎大会，使安置调动人员在新单位有一个良好的开端，能尽快融入到新的工作环境中去。
最后，西北管理局分流安置93人，华东管理局分流安置107人，西南管理局分流安置114人，华北管理局分流安置62人，东北管理局分流安置101人。
改革后的民航总局、地区管理局、省（区、市）监管办作为政府行业管理机构，将民航企业、机场的国有资产管理职能移交国资委和地方政府，专心致力于行使行业管理职能，创新行业管理理念，依法行政，健全行业法律法规体系，加强执法检查监督，为民航行业的持续快速协调健康发展提供了有力的保证。
改革后的民航总局、地区管理局和省（区、市）监管办加大了对航空公司、机场的监管力度，重点加强了对民航活动的现场监督检查，指导督促航空公司、机场严格遵守有关安全管理的法律、法规和规章制度，提高安全管理水平。三个航空运输集团公司统一安全标准，统一运行指挥，整合安全资源，巩固了安全保障基础。各省（区、市）政府也明确责任，加强了对移交机场的安全管理。
在全面完成此次改革任务的同时，截至目前，全行业已累计安全飞行超过400万运输飞行小时，创造了历史上最长的安全周期。机场属地管理，为发挥地方发展民航事业的积极性奠定基础
为什么要实行机场属地管理？原民航总局局长刘剑锋在回答本报记者提问时，曾概括了6条理由：一是机场是一个城市乃至一个地区的重要门户，是地方经济的重要组成部分。二是机场交由地方管理，可以更好地发挥中央和地方两个积极性，特别是进一步发挥地方投资和管理机场的积极性。机场属地管理后，地方政府将进一步加大对机场建设投资和政策性扶持的力度，有利于机场更好地发展。三是有利于发挥地方政府在机场建设和管理上的优势。地方政府在机场建设和日常运行中涉及的拆迁、征地、净空保护、道路、水电供应等问题上可以统筹规划。四是有利于机场独立自主经营，增强市场意识，转换经营机制，加强管理，提高效益。五是有利于民航总局、民航各地区管理局从机场的日常经营事务中解脱出来，集中精力加强对机场的行业管理，提高机场的安全保证水平，更好地保障飞行安全。六是从国际上看，机场属地管理是大部分国家的普遍做法和经验。
2003年9月4日，国务院批复民航总局《省（区、市）民航机场管理体制和行政管理体制改革实施方案》。方案明确了移交地方政府管理的机场范围：除首都国际机场集团公司所属机场、西藏自治区内机场由民航总局管理，中国民航飞行学院所属机场继续由其管理外，其他民用机场全部移交地方政府管理。
机场移交后，在23个省（区、市），以及大连、厦门、深圳设立民航安全监督管理办公室，代表民航地区管理局，负责所辖地域内航空公司、机场等民航企事业单位的安全监管和市场监管。民航地区管理局所在的7个省（区、市）的民航安全监管和市场监管工作，由地区管理局负责。机场移交省（区、市）管理后，接受民航总局、民航地区管理局及其派出机构———监管办的行业管理。
方案要求各省（区、市）政府要加强对机场的管理，保证机场安全生产和空防安全，保证所有航空公司平等使用机场，维护市场公平竞争，避免省会城市和重点旅游城市机场业务由一家航空公司垄断。从机场移交之日起，对机场的安全生产和空防安全工作，机场所在的省（区、市）政府承担领导责任，机场管理机构承担直接责任，民航总局、地区管理局承担行业管理责任。
在进行省（区、市）民航机场管理体制和行政管理体制改革的过程中，有两个问题是普遍关注的焦点：一是亏损补贴问题，二是监管办与机场分离时的人、财、物划分问题。这两个问题处理得好，改革就很顺利，处理不好，就影响改革的进程。
江苏省政府专门成立了民航改革领导小组，省领导明确表示，一定积极配合民航做好体制改革工作，民航改革过程中遇到什么困难省政府一定全力予以帮助。由于民航江苏省局早已实施了局场分离，此次省局机关要面临二次分流，要移交给地方政府的也是3个亏损的小机场。江苏省政府多次开会协调，要求各有关单位无条件接受分流人员安置。为了保持机场下放后的稳定运营，省政府对下放的3个机场，除国家按政策给予的补贴外，还给予一次性补贴。青岛市政府在此次民航体制改革中，在人员分流、资产划分等方面也给予了极大的理解和支持，对民航改革中遇到的困难主动予以帮助解决。
由于民航和地方政府之间相互的理解和支持，双方以大局为重，以发展为重，确保了民航机场管理体制改革和行政管理体制改革的顺利实施，也为下一步机场的发展和安全监督管理办公室更好地开展工作打下了良好的基础。
在移交工作中，原来的省（区、市）局和有关机场的领导和同志们表现出了很强的大局观念。尽管对于脱离总局，移交地方管理在感情上难以割舍，但都能始终严格遵守组织纪律，认真贯彻落实总局和管理局的各项要求，有的同志眼含热泪坚持站好最后一班岗，保证了移交工作的圆满完成。
“改革后，虽然机场的隶属关系发生了变化，但共同的事业仍然把我们联系在了一起。我们共同保障航空安全的责任不会变，共同推动民航事业发展的信念不会变，共同促进当地经济社会发展的目标不会变。”民航西北管理局局长曹景舜在去年6月19日青海民用机场移交仪式上讲的这段话引起了大家的共鸣，表达了大家共同的心声：分家不分心，携手谋发展。
青海监管办一年来的运转也说明了这一点。他们坚持以冷静、乐观的心态面对改革中的人、事变化，不争高低，不计一时利益得失，着眼长远发展，服从、服务于民航大局，保证改革试点成功。首任主任李林忠要求监管办的每一位同志牢固树立大民航意识，主动沟通，加强协作，监管不忘服务，从而与驻场单位建立了融洽的关系，保证了监管工作的顺利开展，共同推动了当地民航事业的健康发展。
从2003年3月28日湖南民航机场移交开始，到2004年7月8日甘肃民航机场移交结束，全国共有90家机场移交地方政府管理。
现代社会的交通运输体系是一个立体化的网络。只有将机场建设纳入大交通的视野和高度，综合布局，合理规划机场与铁路、公路、水运等其他交通运输方式的有效衔接和资源配置，才能真正提升大交通体系的质量和效率，求得共赢。
江苏省政府副省长李全林在接受记者采访时说，长三角经济一体化中，运输业一体化是“先行官”，没有这个一体化就很难实现长三角经济的一体化。长江三角洲地区的民航机场应抓住机场属地化改革的有利契机，通过政府的引导，市场的推动和业内的努力，朝着一体化的方向努力，更好地服务于区域经济的持续、快速发展。
“原来是人家的媳妇，现在是自己的女儿。”机场移交地方政府管理后，加重了地方政府在机场建设投资和经营发展上的责任，有利于各省（区、市）政府把民航业发展纳入地方国民经济和社会发展总体规划，统筹安排，加大政策扶持力度。机场属地化改革也为民营资本和外资投资航空公司、机场提供了更加广阔的空间。完善新的体制，还有很长的路要走
作为《民航体制改革方案》的重要组成部分，空中交通管理体制改革也顺利完成，形成了民航总局空管局—7个地区空管局—32个空管中心（站）为一体的民航空中交通管理体系。机场公安机构随机场移交地方政府管理。空中警察队伍组建完成并于2003年底上岗值勤。
2004年7月8日全面完成的这一轮民航体制改革，是一次带有根本性的变革，彻底打破了长期以来形成的高度集中的管理体制，初步形成了与社会主义市场经济相适应、符合民航行业发展规律并与国际接轨的新型民航管理体制。
这次改革具有全方位、多层次、整体联动性强等特点，力度和广度前所未有。在实施改革前夕，发生了“4·15”和“5·7”空难，改革进入关键阶段的2003年，又遭遇了非典疫情的严重干扰，使得在整个改革过程中，全行业上上下下始终承受着巨大的压力。
在改革的过程中，尤其是在新旧体制转换的特殊时期，某个具体的单项改革措施要得到每一个身处其中的人的认可是不可能的。改革的推进不可避免地使原来的
利益格局发生调整。顾大局，识大体，才能向前看，向前进。
改革的成果来之不易。在整个改革过程中，总局领导、总局机关各部门、各管理局、机场，各省（市、自治区）有关部门的同志做了大量艰苦细致的工作，可以说改革的顺利完成是民航上下共同努力的结果。
两年多来的民航改革和发展实践充分证明，党中央、国务院作出改革民航管理体制的决策是完全正确的，民航体制改革是完善社会主义市场经济体制的必然要求，是促进民航行业发展的客观需要，为实现我国由民航大国向民航强国的跨越奠定了基础。
改革未有穷期。民航总局局长杨元元近日清醒地指出：“经过20多年的改革历程特别是最近一轮的改革，我们仍然只是初步建立了与社会主义市场经济和国际趋势要求相适应的体制框架，完善这个体制，还有很长的路要走。一些长期阻碍持续、快速、协调、健康发展的深层次的体制性矛盾尚未从根本上解决。”
国有民航企业还不能说已真正成为合格的市场竞争主体，与世界知名民航企业的最大差距并不在于资产总量、运营收入、机队规模和航线网络等这些“硬件”因素，而在于产权结构、治理结构、经营机制和企业文化等这些“软件”因素。包括三大集团公司在内的国有民航企业，在如何建立规范的公司治理结构、整合集团企业的资源、精简机构和人员、健全激励与约束机制等方面，仍然任重而道远。
我们还没有完全建立起统一开放竞争有序的民航市场体系，市场竞争还没有达到充分和有效。我们的政府监管体系还存在法律法规体系不健全、信息不充分、监管职能设定不很明晰、监管行为不很规范和监管效率不很高等问题。解决上述“制度瓶颈”的惟一出路在于深化市场化改革，这也是建设民航强国的必由之路。
“坚持社会主义市场经济的改革方向不动摇，落实科学发展观的要求，注重制度建设和体制创新，在强化安全监管的同时，逐步放松经济性管制，建立统一、开放、竞争、有序的民航市场体系，最大限度地发挥市场机制在优化配置资源上的作用，增强企业活力和竞争力，促进民航持续、快速、协调、健康发展，更好地适应国民经济和社会发展的需要。”民航总局党委近日提出了进一步深化民航改革的总体目标。
前方，建设民航强国的目标正在向我们召唤。
这是历史赋予我们的使命。
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