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美国新一轮空管改革的启示

 2017-07-04 来源:中国民航网 作者:高俊  [投稿排行榜]
2017-07-04 22:08:35

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  美国是世界公认的拥有全球最繁忙、最复杂,也是最安全的空中交通管理系统的国家。目前美国联邦航空管理局(FAA)每年处理超过5万架次航班,运送超过7亿人次的乘客,现有大约2.8万名空管专业人员。为什么特朗普政府要对空中交通管理系统进行改革?其改革的方向、特点和路径是什么?对我国空中交通管理系统的改革又有哪些借鉴意义?

  一、美国对空中交通管理系统进行改革的主要目的

  美国对空中交通管理系统进行改革的想法由来已久,以众议院运输和基础建设委员会主席比尔·舒斯特(BillShuster)为代表的改革派,多年来一直提倡将空中交通管制职能从FAA剥离,并于2016年向众议院提交议案。现在,美国特朗普政府正在紧锣密鼓推进空中交通管理系统改革,这是大势所趋。从已经披露的各种信息来看,改革至少可以达到以下目的:

  一是创新空中交通管理体制,保持全球领先地位。从世界范围看,一国或一个地区采取何种空中交通管理体制并没有现成的答案。目前全世界已经有60个国家将空管职责从政府机构手里转交给企业,实行企业化管理。其中,加拿大在20年前就已经实现了空管系统的私有化体制改革,非营利性的加拿大导航服务商(NAVCanada)在未提高收费标准和扩大规模的前提下,已经成长为全世界第二大空中导航服务供应商。特朗普政府认为,当下的美国空中交通管理系统已经不能适应形势,显得过时与保守,需要进行彻底改革以提高其灵活性和安全性。特朗普政府的行政管理和预算局(OMB)也认为,一家独立的非营利性企业提供空管服务是最安全、最有效、最具有创造性的。美国特朗普政府决心以空中交通管理系统改革作为突破口,并且以立法的形式启动“交通革命”,让美国民航业进入“伟大的新时期”,继续保持其全球领先地位。

  二是减少政府支出,推动美国经济复苏。OMB在预算草案中这样表述:“变革的目的是成立一家创新型的企业,在对空管服务需求做出更灵敏反应的同时,减少政府支出。FAA将继续履行航空安全监管的职能。”OMB预测,空管运行职能从FAA剥离,实现监管与运行分开,将有3万名左右的空管人员脱离FAA,同时将为美国政府每年节省100亿美元。客观来看,100亿美元对美国这个世界上最发达的国家并不算什么。但对商人出身的特朗普来说,对100亿美元也应该精打细算。这是美国特朗普政府4万亿美元宏大基建计划的一小部分,实施空管系统的私有化改革只是第一枪。这意味着,一方面,美国特朗普政府将对空中交通管理系统采用史无前例的“断奶”方式,倒逼空中交通管理系统改革和发展,进一步激活美国航空经济,凸显航空经济的牵引和杠杆作用,从而带动整个国民经济的增长;另一方面,说明从2008年金融危机以来,美国经济仍然处在温和缓慢增长阶段,迫切需要借助包括空中交通管理系统在内的交通系统改革,推动美国制造业全面复兴,巩固国民经济复苏和刺激就业,兑现竞选承诺。

  三是提高系统效率,加快新技术应用。航班延误和空中拥堵是全世界空中交通管理系统面临的重大现实问题。美国特朗普政府希望通过设立非营利性非政府组织(NGO),将美国空管系统全面私有化和非营利化,减少FAA对空管的直接干预,促进空管系统改革创新,从而提高航空系统的运行和管理效率,为进行快速、具有成本效益的技术改进创造条件和环境。尽管FAA目前的安全纪录良好,但美国空管系统仍在使用二战时期的地面雷达技术,并且人工线下传输航班信息和飞行计划,被批评人士认为无效且落后。美国特朗普政府希望通过对空中交通管理系统的彻底现代化改革,加快“新一代航行技术”(NextGenProgram)的应用步伐,保持技术上的国际领先地位,依靠新技术和新手段,进一步提高美国民航空管的运行效率和服务品质。

  二、美国改革空中交通管理系统的主要思路

  特朗普政府在2018财年预算草案中提议将美国交通部的“弹性预算”削减13%,至162亿美元。今年5月23日,白宫发布了2018财年预算草案,特别强调了空中交通管理系统改革,其主要思路是:

  一是在机构设置方面。特朗普政府全力支持成立一家独立于联邦航空管理局(FAA)的非营利性企业,对全美空中交通系统进行统一管理。新的NGO将由13个董事会成员管理,以接手FAA对民航空中交通管理系统的所有权。其中,属于大型航空公司的董事席位是普通民航业代表的两倍。目前,特朗普政府尚未明确政府是否投资新的NGO,也没有明确资本投资比例,但私有化改革的方向不会改变。这一全新的空中交通管理体制可以解决政府管理的低效率问题,将空管系统与其服务对象的根本利益直接挂钩,使之形成经济共同体、价值共同体和命运共同体,发挥“无形之手”的重要作用,体现鲜明的市场经济导向。

  二是在收益来源方面。按照“谁使用,谁受益,谁付费”的原则,特朗普政府不再负担空中交通管理系统的运营成本,而是改由机构成员缴纳空域使用费,取代之前的燃油和机票税,提供稳定和可预测的资金流,以保障空中交通管理系统运行和发展。这一改革措施最突出的亮点是减少了政府这个中间环节,节约了美国纳税人的钱。OMB认为,这家独立的美国空管公司董事会成员必须代表美国空域体系的所有用户。该企业的资金应该来自使用空中导航服务的用户,这种资金模式比现有的缺乏有效监督和科学评估的政府拨款更有效率。目前除达美航空(Delta)外,美国几乎所有大型航空公司都支持空中交通管理系统私有化改革,美国空中交通管制员协会也表示支持,说明这一改革有一定的民意基础和合理性。

  三是在过渡期方面。特朗普政府于5月底发布的财政预算草案中,为空中交通管理系统的私有化安排了为期3年的过渡期。这是十分必要的,因为任何改革都有一个过程,不可能一蹴而就。同时,在改革过程中,是否会因普通旅客的出行成本上涨而牺牲公众利益,以及空管人员权益保障、国有资产处置和税制变化与立法等重大问题,都是需要认真考量的。有了3年过渡期,特朗普政府承诺在未来10年间主要通过减税优惠方式投入2000亿美元,撬动总值1万亿美元的民间资本参与空中交通管理基础设施建设,全面提高美国空中交通管理系统的现代化水平,这也给美国空管系统带来重大利好和难得的发展机遇。新企业预计在经过几年的过渡后于2021年之前正式运营,值得人们拭目以待。

  三、对我国空管体制改革的启示

  中美两国的国情不同,政策环境不同,民航发展阶段不同,不可能采取同样或相似的改革措施,但美国空管体制改革也有值得借鉴的地方。

  一方面要坚持问题导向,将改革压力变成发展动力。改革是由问题倒逼的,中美两国在空管方面面临的共同难题是空管效率问题。民航要发展,空管须先行。我国空管系统要发挥民航运行的中枢作用,其核心是如何破解空管面临的“天花板”和“瓶颈”问题。当前,资源能力不足与发展需求旺盛是我国空管系统面临的主要矛盾。只有改革才能解决我国空管系统发展中的问题。

  自民航改革以来,航空公司重组、机场下放地方管理两大任务早已完成,空管体制改革成为民航当前改革中面临的最大挑战。2016年底,民航局党组将空管体制改革列为民航局第一个改革方案,充分体现了民航局党组对空管体制改革工作的高度重视,并对其寄予厚望。从战略上看,空管体制改革是一场关系民航全局、关系民航长远发展的攻坚战,要稳中求进,久久为功;从战术上看,要抓住重点,步步为营,稳中求进。因此,民航要将改革压力变成发展动力,抓住机遇期和窗口期,在思想上更加解放,在态度上更加坚决,在措施上更加有力,以“敢啃硬骨头、敢于涉险滩”的责任担当精神,推进空管系统改革工作。

  另一方面要坚持目标导向,积极探索企业化管理模式,建立现代化绩效型组织体系。民航局党组批复的空管体制改革的方向是企业化。美国空管改革借鉴了欧盟和加拿大改革的成功经验,方向也是企业化。但是,中美两国空管体制改革有本质差异:美国是颠覆性的全面的彻底的改革,涉及管理体制的根本性转变和收费方式的创造性转移;而我国的改革侧重于运行层面和机制层面,体现出中国特色。我国空管体制改革制约因素多,情况比较复杂,还处在探索和试点阶段。笔者认为,要重点做好以下六个方面的工作

  一是按照现代企业管理要求,摸清空管系统的人、财、物的实情和底数,理顺空管系统人、财、物管理关系,认真总结湖南、西北地区改革试点经验,并及时复制推广,进一步细化和完善改革实施方案。二是按照运行和管理分离的原则,民航局空管局剥离与宏观管理无关的职能,进一步厘清民航局空管行业管理办公室与空管局的职责;在地区空管局所在地,以大区管为基础,设立统一的空管运行保障单位,实现地区空管局管理与运行职能的分离,完善地区空管局的管理职能和空管分局(站)的运行职能。三是以航班量和增长量为基本依据,完成“三定”工作,做好系统长期规划;按照精简高效原则,控制机关人员编制,加强“三基”建设,补齐通航服务短板,建立符合行业发展要求的运行机制。四是根据全要素生产率和地区客观差异,确定合理级差档次,持续推进人事制度改革,逐步建立绩效型空管人事制度体系,最大限度激发员工积极性和创造性。五是借鉴国际空管收费规程,理顺空管收费体系,建立空管服务收费动态调整机制,逐步与国际空管收费机制接轨;改革收支两条线的资金管理模式,强化空管局财务管理自主权。六是完善所属企业管理机制,建立与市场经济运行规律相适应的企业管理机制,加大考核奖惩力度,将所属企业收益纳入预算管理,增强企业服务主业能力和活力,最大限度满足空管主业发展需求。(作者系民航局综合司副司长)

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