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无人机能否想飞就飞?

 2017-05-10 来源:民航资源网 作者:刁伟民  [投稿排行榜]
2017-05-10 15:23:03

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  近日,连续发生的几起无人机“黑飞”事件引发关注。“黑飞”指未取得民航部门许可或超出限定空域和计划的飞行行为,涉及主体主要有私人飞机、无人机等。4月21日,四川省公安厅召开新闻通气会,就4月14日、17日、18日在成都双流国际机场发生的三起无人机干扰民航案件通报情况,并以涉嫌以危险方法危害公共安全对其中两起案件立案侦查。据报道,此次事件已造成近30架飞机紧急备降重庆和贵阳,多家航空公司损失上百万。

  5月1日下午,云南昆明长水国际机场北端受到无人机扰航影响,多个航班就近备降四川成都、重庆、贵州贵阳等地。同时,“黑飞”无人机被击落的报道亦开始增多。另一方面,中国民用无人机研发公司大疆创新科技有限公司发布悬赏令,给予提供成都双流机场无人机“黑飞”事件线索的人员最高可达人民币100万元的奖励。

  据艾媒咨询发布的《2016年中国无人机行业研究报告》显示,2015年民用无人机开始逐渐进入公众视野,市场规模约为8亿元,预计到2019年市场规模或将超过240亿元。该报告预估现今整个无人机行业处于生命周期的成长期阶段,未来市场容量非常可观。

  无人机产业尚处于快速发展过程中,购买和使用几乎无门槛,但随之而来的问题也日益凸显。“黑飞”事件频发,反映出什么问题?无人机相关问题是否需要专项立法?

  针对无人机相关问题专项立法有较大的现实需要。“首先应该注意的是无人机的‘适航’标准问题。生产厂商生产出什么样的机器可以允许飞行,这是第一步,不管哪行哪业都需要有一个行业标准。其次是使用者应该遵循什么样的飞行标准,比如飞行前需要找哪些部门申请,申请流程、适飞空域等。最后涉及规定相关部门监管,依照什么法律监管,情况严重的如何定罪量刑等,这一系列问题都应该得到厘清。”

  事实上,民航局此前已发布过几项涉及无人机的管理的文件。例如2009年颁发的《民用无人机空中交通管理办法》就对无人机的空域管理、空中交通管理等方面作出了明确要求。2016年发布的《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》中,第六条规定:民用无人驾驶航空器系统飞行活动需要评审时,由运营人会同空管单位提出使用空域,对空域内的运行安全进行评估并形成评估报告,地区管理局对评估报告进行审查并出具结论意见。规定后续列出了评估报告需包含的内容,如无人驾驶航空器系统基本情况、国籍登记、适航证件、驾驶员基本信息和执照情况、使用空域范围和时间、管制程序、协调通报程序、飞行活动类型或目的等多达十二项内容。

  对此,笔者认为,我国空域由军方掌控,民航空管部门负责民航运输的空域使用与管理,故无人机飞行申报需要获得这两方的许可,整个程序走下来可能比较复杂而且耗时长,但是为了维护民航飞行安全等需要又绕不开这些评估事项,至少现阶段还几乎没有简化的办法出台。无人机飞行前申请空域及申领证照是可行的,在这一方面我国其实可以借鉴美国的方法。

  美国联邦航空局2015年12月曾出台规定,要求对小型无人机实施实名注册,为追踪不遵守飞行规则的无人机提供责任归属依据。资料显示,美国联邦航空局还依据高度、机场、军事设施所在地等将空间划分为不同等级,并对不同等级的空域实行分级管辖。在不影响民航和军事安全的前提下,允许无人机在特定空域内飞行,且规定在低于一定限度的空域范围内,无人机飞行行为无需申报。

  飞行前的规则和申请事项,采用实名制注册的方式可对无人机使用者的行为规范起到一定约束,使用时若出现问题可及时查到责任人,给相关监管部门提供依据,另外空域分级管辖跟无人机飞行申请挂钩也便于管理。“就近期发生的事件可以看出,无人机在飞行过程中还有很多问题需要规范,发生问题有法可依,相关部门监管介入是十分必要的。”

  现实中,很多无人机使用者不知道飞行前需要申请,有的认为申请程序太麻烦耗时长,于是很多人采取“黑飞”的形式。这说明无人机行业法律普及还不健全,无人机驾驶员的培训也不完善。无人机使用者不了解其飞行行为的合法边界在哪里。在这几次事件发生后,往往由公安机关介入并以《治安管理处罚条例》来问责相关责任人,这其实也表明了现有的无人机规范的执行力尚待加强。

  总体来说,无人机行业的发展和实际运用还属于新事物,我国低空空域开放以及无人机在农业、物流、影视等领域的应用日益多元,相应的无人机适航政策和监管法规在未来也应继续完善。民航局已在2016年1月发布了《使用民用无人驾驶航空器系统开展通用航空经营活动管理暂行办法》(征求意见稿),现在问题暴露后引起社会广泛关注,也能为立法提供参考,使得专项立法更具操作性以满足现实需求。

  (本文作者为国际航空法专家、美国德保罗大学法学院国际航空法研究所访问教授刁伟民)

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(供稿:中国民航管理干部学院

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