编者按：

　　新世纪之初，随着加入WTO的日益临近，中国民航改革和航空企业重组越来越成为国人关注的话题。他山之石可以攻玉。任职于加拿大枫叶航低成本航空公司副总裁和加拿大国际航空公司战略规划部主任的民航资深管理专家邱连中先生主笔的这篇文章，借鉴了欧美民航管制制度演变的经验教训，对我国航空公司业的管制提出了设想和建议。为引起业内外人士的广泛关注，本刊下期还将推出邱先生关于当前风靡世界的低成本运营战略的文章，以期对中国民航业的改革发展有所裨益。

　　继2000年中国民航的“管理年”之后，2001年将是中国民航的“体改年”，继续提升管理水平对中国民航显得愈发重要。民航体改是一项系统工程，从管理的角度看，其复杂性和艰巨性都是前所未遇的。因此，体改的成败，关键在于如何管制航空公司业。

　　在正文展开之前，有必要澄清本文的一个重要概念：航空公司业。国际民航界往往把航空公司业（Airline　Industry）和机场业（Airport　Industry）理解为民航系统的两大主导产业。在某些国家（如加拿大），空管（　Air　Traffic　Management）也被视为民航系统的产业之一，可以民营化。毫无疑问，航空公司业是民航系统所属各类产业中的龙头产业。在国内（大陆）三大航空公司集团即将问世的背景下，将“航空公司业”从过去笼统的“民航业”的概念中抽出来，作为一个产业单独来讨论，对我们理清体改思路大有裨益。

　　从西方发达国家的历史来看，航空公司业是国民经济发展的重要的驱动力量。如何使国内的航空公司业在国企深入改革的背景下，推动整个中国国民经济的发展呢？由于航空公司业的独特性和至关重要性，完全依靠市场这一“看不见的手”来调节是远远不够的。英航股权结构中政府“金股”的妙用，美国国会对美联合兼并美合众国航提案审议权的行使，都说明政府管理的重要性。我们认为，体改后的政府对航空公司业并非“无为而治”，而是要坚决行使管制职责。换言之，本文所讨论的问题不是某种政府管制是否必要，而是如何对航空公司业进行科学管制。另一方面，航空公司业也不可能在整个社会主义市场经济中孤立存在，它与很多单位有着千丝万缕的联系。那么，正确利用市场经济带来的效率并克服市场经济带来的负面影响，将是政府机构进行改革和管制所必须遵循的一条重要原则。利用市场发展的客观规律对航空公司业进行管制，就是本文所强调的科学管制。

　　航空公司业的属性和管制的作用

　　航空产品的不可储存性和极低的边际成本是航空公司业的两大特点。这必然导致航空公司业过度的竞争和激烈的价格战，尤其是在运力过剩的时候。1998年国内航空公司业效益滑坡充分说明了这一行业的特征，并显示了市场力量的威力和无情。

　　航空公司不仅可以享受规模经济性带来的好处，而且拥有需求方偏好的支持，对于大型航空公司来说更是如此。顾客在大型航空公司那里得到的需求满足主要体现在以下三个方面：第一，强大的航线网络（意味着更多的目的地）；第二，更好的服务（比如在任一市场上有更多的班次，在联程服务中有更多的同一乘运人内部的转机）；第三，更好的常旅客奖励（积累里程的速度较快，兑换奖励里程的选择更多）。

　　另外，资本密集型的特征带来的行业进入壁垒，使航空公司业更容易走向集中和垄断，这样就需要政府的管制来保护顾客的权益。

　　自由的市场竞争的基础是私有制。每一个非公有制企业都追求利润最大化，从而带来了市场运作的有效性。当美国在1978年开始放松管制时，所有航空公司均为私有企业，立刻收到了预期的效果。加拿大采取了逐步放松管制的方法，因为在80年代初它的四个主要航空公司有三个属于政府所有(加拿大枫叶航空公司归属联邦政府，西太平洋航空公司属于阿尔伯特省政府，魁北克航空公司属于魁北克省政府）。随着放松管制的推进，这些航空公司均实现了私有化。同样的事情也发生在欧洲，著名的英航（BA）和法航分别在80年代初和90年代末走上了私有化之路。

　　中国的情况有所不同。虽然在80年代末大陆民航开始了第一次体改，航空公司有20余家，但所有这些航空公司都隶属于不同的政府部门。其中的几家上市公司（南航、东航、海航等）股本结构中的个人股的比例较小。每个航空公司都有国有银行做最后的靠山，因此他们的行为并不像真正的民营化企业。航空公司在市场上的行为的非理性化，在1997年下半年以后通过忽明忽暗、断断续续、不计后果的价格大战得到了充分的暴露。更严重的问题是，国内航空公司没有经受过市场失败的磨练，这同样是因为政府的独资或控股，使得任何一家航空公司破产都非常困难。如果亏损严重的企业不遵循市场经济的要求退出市场，那么它们就会拖整个行业的后腿。这是1998年大部分航空公司亏损的另一个原因。只要航空公司仍属于政府所有，那么它就不能真正走向市场，一些管理就只好强制推行，比如2000年4月1日开始的100多条航线联营谈判以及即将宣布的三大航空公司集团的组建方案都得由政府最终拍板。

　　美国的放松管制在其他国家产生了强有力的示范效应。作为邻国，在西方国家中加拿大的步子跟得最紧。但是放松管制在加拿大产生了与美国完全不同的结果。起初放松管制确实降低了加拿大市场的票价水平，后来航空公司的数量减少到两大骨干航空公司，形成了枫叶航（AC）和加拿大国际航（CP）统治整个行业的局面。甚至连这种双雄对峙的垄断也难以为继，最后加拿大运输部不得不同意AC和CP合并为一个航空公司。

　　为什么同样是放松管制，在美国引起的是激烈的竞争、较低的票价和更高的生产率，在加拿大却导致了独家垄断呢？原因有两个方面：

　　首先，市场规模不同。加拿大人口只有区区3000万，如此狭小的航空市场只能支持一家骨干航空公司。

　　其次，分散的国际航权加剧了中国航空公司的竞争劣势。这是因为除了同强大的外航竞争外，他们彼此之间还得自相残杀、争夺本来就很薄弱的市场。这是中国航空公司在国际航线上竞争力每况愈下的主要原因。现在面对外航中的高手组成的更有攻击力的全球性联盟，中国航空公司在没有政府管制支持的情况下，根本没有取胜的把握。

　　为了提升国内航空公司的国际竞争力，民航总局必须尽快地整合国际航权，使这些航权集中在一个较强的航空公司身上。这里的整合不是把分散得航权简单的撮合于一处。国际航权的整合应该能够创造多方面的协同效果，甚至在竞争地位方面有指数增长效应。整合将使国家的挂旗航空公司有能力建立一个强大的国际枢纽，通过广泛的国际航线网络获取第六航权的运输量。在空运业，通常是那位最后登机的旅客为航空公司带来了利润。1989年，在美利坚航空公司买下了美国东方航空公司的南美洲航线网络之后，其总裁克兰道尔得寸进尺，要求洛伦佐（时任Tax　Air的首席执行官，Tax　Air是东方和大陆两家航空公司的母公司）再把大陆航空公司的迈阿密-伦敦航线也售给美利坚航。这仅是一条航线，但的确是一条生死攸关的航线。克兰道尔能用它来把欧洲第六航权的业务转移到他新得手的南美洲航线上。目前和将来，对于中国挂旗航空公司来说，第六航权显然是帮助其改善竞争地位进而成为国际市场上重要角色的关键因素。

　　在许多国家，靠整合国际航权来改善挂旗航空公司竞争力的做法是司空见惯的。例如，加拿大运输部曾经指定所有的太平洋航线归加拿大国际航、大多数的大西洋航线归枫叶航，这样两家公司就能用自身的资源在不同的市场上独自与外国挂旗航展开竞争，而不是纠缠在同一市场上自相残杀。但加拿大政府在90年代中期改变了这种政策。加拿大国际航先是在日本失掉了唯一指定乘运人的身份，接着同样的情况在台湾和香港发生。这种分散的航权极大地损害了加拿大国际航在亚洲航线的业绩，最后几乎把它逼到了出局的边缘。1999年，当加拿大运输部同意两家公司的合并时，一个主要的论点就是合并能使这个新的航空公司在国际市场上更有竞争力。

　　即使与加拿大国际航或枫叶航相比，中国的挂旗航空公司不但规模小而且管理落后。因此把原本集中的航权分散开来的做法将遭到失败。许多发达国家，其市场规模大于或相当于我国，比如德国、法国、加拿大、意大利，在国际市场上都只有一个挂旗航空公司。我们强烈地呼吁将中国的所有国际航权集中到一家公司身上，使之成为一个强大的挂旗航空公司。只有在某一条国际航线的O&D运量增长到足以支持挂旗航排出比每日一班更多的航班时，才能考虑第二家乘运人介入的申请。

　　4.制定合理的进入、退出规则

　　当今，大多数国家的航空公司业只有一个或几个航空公司。中国的空运市场规模稍大于加拿大，比美国的7%还小（根据1997年ICAO世界航空统计数据整理，见表1），却拥有20多家航空公司，其中6家是骨干航空公司。相形之下，中国的航空公司数量过多，而僧多粥少必然会引起过度竞争，1998年的效益滑坡充分说明了这种情形。

　　由于绝大多数的中国航空公司都属于政府所有，无论哪家航空公司发生事故，都会损坏所有中国航空公司的安全声誉。还是由于政府的资助和支持，无论航空公司亏损多么严重，它们都能屹立于市场不倒。为了提高经营效率、扭亏为盈，民航总局应运用合理的退出机制强制一些低效率和管理不善的亏损航空公司退出市场，并且，特别是在现阶段，要利用严格的进入机制限制新航空公司进入市场。

　　5.建立和完善行业的安全标准和管理程序

　　在加拿大，安全管理集中在程序上。不管飞行员还是维修人员，无论有多少年的经验，工作中的的每一程序都有清楚的定义，而且必须严格遵守。如果有了正确的管理程序，事故发生率就可以大大地减少。针对目前中国民航的安全隐患较多的现状，民航总局及其下属单位必须不断向发达国家学习，巩固已经取得的成绩，采取一系列有效措施，提升安全管理平台，塑造中国民航安全新形象。

　　6.制定游戏规则，而不能干预游戏本身，建立公平的竞争平台

　　为了发挥市场机制的优势，像飞往何地、何时飞、用什么样的机型、班次是多少、如何收费等决策，应由航空公司的管理者来定夺。民航管理当局只应该把职责放在某些特定的领域（比如掠夺性价格、国际航权）。

　　不过，民航总局应制定政策防止任何歧视性的行为来阻止价格竞争。例如，地方保护主义建起壁垒禁止其他省份的航空公司进入他们的市场。结果使得一些低效率的公司比高效率的公司还繁荣。往往在此情况下，财务报表不能反映航空公司管理真正的优势和劣势。管制就应确保所有航空公司拥有平等的途径来获得航空设施和资源，包括起降的时刻、登机口、廊桥、航空器资源等。在提供服务和收取费用时，对所有航空公司应一视同仁。而对于稀缺资源（如热门的航线、时刻），应遵循投标程序。

　　7.提供合并、联盟、系统开发等方面的指导，使产业结构合理化，保持技术上的先进性

　　如前面讨论的，航空公司业或多或少有些类似于公用事业，传统的自由市场法则在此是不适用的，换言之，航空公司业不能允许众多的企业存在，也不允许随便进入和退出；众多小航空公司的经营不善足以抵消自由市场竞争带来的效率。

　　根据中国的O&D市场规模及其增长率的情况来看，目前20多家航空公司共存的时间不会很长。这意味着政府将放弃对航空公司的投资和干涉，或者鼓励航空公司自愿组成新的实体。在我国，比较合理的航空公司业产业结构应是类似于美国那样的由多重的枢纽网络型航空公司组成的结构。在这种产业结构中，主要的O&D市场的竞争是通过不同的枢纽展开的，这种结构一般不会有太多的重叠航线导致过度竞争的情况出现，与1999年以前的加拿大国内市场结构迥然不同。

　　为促使多重的枢纽辐射式航空公司产业结构的形成，民航总局应对产业结构重组提供以下四个方面的指导：

　　*主要航空公司在重建航线网时应把注意力集中在它们的基地辐射能力上，即重点研究基地市场与广阔的国内或（和）地区市场之间的联系及其组合关系。

　　*拥有良好航线结构的公司在市场上互相支持，并最终合并为一个航空公司。

　　*地区性航空公司应致力于发展地区航线的辐射力，以进一步增加向大枢纽传送的运量，扮演好大型航空公司支持性伙伴（feeder）的角色。

　　*通过出售、出租、交换贸易等手段减少航空公司机队中的飞机类型，使机队选型合理化，增加飞机的利用率，为不同的市场配置匹配的机型。

　　美国航空公司是IBM最大的客户，航空公司业比任何其他行业都更广泛地利用计算机。航空公司的计算机系统（像订座、收益管理、预测和优化航班等系统）不仅仅是竞争的武器，也成为了先进的航空公司的管理核心。尽管中国的航空公司有世界一流的飞机和训练有素的员工，但存在一个非常严重的缺陷就是缺少先进的计算机系统，尤其是计算机管理系统。

　　为了迎头赶上世界级的航空公司，我们必须购买计算机系统或自己开发计算机系统。一些主要的航空公司（如南航、国航）已经购买或考虑购买一些计算机系统，例如收益管理系统。如果让每一个航空公司都独自加入订座系统或单独购买其他管理系统，将需要大笔资金并往往造成巨大的资源浪费。更重要的是，现在可以买到的计算机系统里很多关键的地方是由外国航空公司设计开发的，属于知识产权是不出售的。中国这样一个大国，不能总依靠其他国家提供先进技术，能够自行开发的工作应该由自己来做。

　　民航总局应组织并调动全行业的资源，来引入国外先进的计算机系统，并根据中国市场的特点开发计算机系统。只要抓住机会，我们就不仅会赶上世界级的航空公司，还能够在计算机领域超过他们。几年前，汉莎从美国世博（Sabre）公司订购了航班计划和优化系统，然后他们自己对该系统进行了开发和客户化，并把这套系统卖给了数家航空公司，从而一跃成为世博（Sabre）在航班规划领域的主要竞争对手。毫无疑问，中国的航空公司完全可以做成汉莎已经做成的事情。

　　8.利用管制手段或特殊补贴来鼓励航空公司为贫穷落后地区提供足够的服务，以刺激这些地区经济的发展

　　中国很多贫穷落后地区拥有富饶的资源和潜力，开发价值很大。往往由于缺少交通工具使得这些地区更为落后。如果开辟航空服务，由于落后的现状造成了没有足够的的需求来消化航空公司的成本。为了打破这一恶性循环，我们需要一些市场之外的力量。这就是政府的力量。为国民经济和地区经济发展的利益计，民航总局作出管制性的规定，要求指定的航空公司为一些重要地区提供空运服务。或者向开展此类服务的航空公司提供补贴，方式一是指定让它们飞一些较好的航线，二是提供资金补贴。

　　当一家航空公司开辟一条新航线时，通常是亏损的。一段时间后，当需求增加并开始赢利时，其他公司又会挤进来揩油。为了鼓励新航线的开发，需要民航总局制定特殊的政策，以保护开航的航空公司能够用后期赚取的利润弥补前期开发市场的亏损，得到合理的投资回报。

　　9.建立管制政策研究中心和专业的政策研究小组

　　科学管制不能仅当作行政管理性质的工作对待。科学管制应立足于全方位的科研工作和一支能力胜任的专家团队。美国航空运输业的放松管制不是轻率作出的决策，事先有多年的学术研究工作铺路。研究工作的牵头人便是著名的经济学家阿尔弗雷德·凯恩（Alfred　Kahn）。此公乃康奈尔大教授，有多年的学术研究经验。在大多数发达国家，每逢管制政策要变更、或是国际航权要指派之机，政府机构总要召集各路专家发表高见，以充分考虑各种不同的意见。1999年，为了向加拿大运输部提出准备合并的事宜，争夺的双方（加拿大枫叶航和ONEX集团）一共花费了一亿加元来聘用航空专家和律师，以达到说服政府批准各自的合并方案的目的。

　　民航总局需要建立民航业的管理研究中心来评估管制政策的效果，并建立专门政策小组来实施这种职责。任何管制措施如果没有科学的评估可能会对国民经济产生严重的消极作用。这方面我们已经接受了足够的惨痛教训，1997年以来的价格政策的变化就是一个典型的例子。

　　90年代以来，民航系统的体制改革总是处于“犹抱琵琶半遮面”的状态，而今年可望有实质性的突破。三大航空公司集团的组建指日可待，政企各司其职的局面即将呈现，这都是我们期盼已久的好事。