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专家解读:《民航法》修订征求意见稿之通航部分

 2016-08-10 来源:民航资源网 作者:刘斌  [投稿排行榜]
2016-08-10 15:56:30

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      2016年8月8日,中国民用航空局发出关于《中华人民共和国民用航空法》修订征求意见稿公开征求意见的通知,为进一步完善我国民用航空法律制度,民航局起草了《中华人民共和国民用航空法》修订征求意见稿,并向社会公开征求意见。

      就通用航空领域而言,我国尚处于起步阶段,国家近年来出台的有关规定和政策也表明了我国通用航空所处的客观现实状况,就本次修改《民用航空法》而言,其中目的之一除了借鉴和吸收国内外民用航空领域的立法成果及民用航空国际公约的最新成果外,更加突出强化民用航空的安全监管和消费者的权益保护。就通用航空而言,其目的是为了培育刚刚起步的通用航空市场,促进通用航空领域的安全保障,以适应通用航空快速发展的需要,故本次着重从法律层面调整有关通用航空的法律制度。

      根据《民用航空法》(修订征求意见稿)的有关内容,本次对于通用航空领域有关内容的修订,大致如下:本次修订删除了通航定义中的列举内容,明确了国家鼓励和支持通用航空发展的原则,明确中华人民共和国公民为民用航空器国籍登记主体(现规定只允许企业法人作为国籍登记的主体),完善通航申请条件,为通航发展创造环境。此外,注意区别运输机场与通用机场,在具体管理制度上充分考虑通航特点,为通用航空的发展留出一定的空间。

      现就其中涉及通用航空的相关条文的修改,简要作如下解读:

      一、通用航空的法律定义

      何谓通用航空?如何进行法律界定?在目前我国生效的法律文件中,与通用航空法律定义直接或间接相关的规定有:

      1.《中华人民共和国民用航空法》

      《中华人民共和国民用航空法》对通用航空的定义为:通用航空,是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动,包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。

      2.《国务院关于通用航空管理的暂行规定》

      《国务院关于通用航空管理的暂行规定》对通用航空的定义为:凡使用民用航空器从事为工业、农业、林业、牧业、渔业生产和国家建设服务的作业飞行,以及从事医疗卫生、抢险救灾、海洋及环境监测、科学实验、教育训练、文化体育及游览等项飞行活动(以下统称通用航空),都应当遵守本规定。

      3.《航空飞行管制条例》

      《航空飞行管制条例》对通用航空的定义为:本条例所称通用航空,是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动,包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。

      4.《非经营性通用航空登记管理规定》(CCAR-285)

      《非经营性通用航空登记管理规定》(CCAR-285)规定了非经营性通用航空涉及的飞行活动项目,但我们可以得出这些项目当属于通用航空活动。该规定明确,非经营性通用航空活动项目包括:不以营利为目的的人工降水、医疗救护、自用公务飞行、搜索救援飞行、海洋监测、渔业飞行、气象探测、科学实验、城市消防、空中巡查、飞机播种、空中施肥、空中喷洒植物生长调节剂、空中除草、防治农林业病虫害、草原灭鼠,防治卫生害虫、航空护林、空中拍照、航空运动训练飞行、个人飞行与娱乐飞行活动。上述未包含的非经营性通用航空活动项目,由民航总局确定。

      在以上规定中,对于通用航空的法律定义,既有法律作出的规定,也有行政法规作出的规定,还有部门规章涉及的与通用航空定义相关的内容。从法律效力的位阶来看,效力最高的是《中华人民共和国民用航空法》作出的定义。在《民用航空法》的规定中,将通用航空定义为“使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动”,并对具体的通用航空的活动项目进行列举“包括工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行活动”。

      本次修订征求意见稿中,将通用航空的定义修改为“通用航空,是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动”。修改后,其法律定义可谓简洁明了。为什么这样改呢?从宏观角度讲,民用航空分为两大类,一是公共航空运输,二是通用航空。公共航空运输,是指公共航空运输企业使用民用航空器运送旅客、行李、邮件或者货物的飞行活动。笔者认为,之所以将通用航空的列举分类删除是因为通用航空的飞行活动项目繁杂,第一无法一一列举;第二随着发展还会出现通用航空飞行活动的新项目,故将其删除后,与通用航空相关的飞行活动可统统归入,既使出现新的项目也可将其列入,而且该定义更具概括性。

      二、通用航空的准入条件

      《中华人民共和国民用航空法》第一百四十六条对从事通用航空活动的条件作出了规定。首先,从事经营性通用航空,仅限于企业法人,个人不得从事经营性通用航空活动。其次,该规定还明确须具备以下条件:(1)有与所从事的通用航空活动相适应,符合保证飞行安全要求的民用航空器;(2)有必需的依法取得执照的航空人员;(3)符合法律、行政法规规定的其他条件。修订征求意见稿对第一百四十六条作出了修订,对通用航空运行安全增加了准入条件,即除了要求经营通用航空的企业法人具备与所从事的通用航空活动相适应,且符合保证飞行安全要求的民用航空器外,还增加了符合保证飞行安全要求的作业设备的要求。

      根据国务院关于通用航空管理的有关规定,从事通用航空飞行的单位或个人,经营通用航空业务的企业,都应当按照下列规定,履行申请审批手续:(1)从事或经营省际通用航空飞行或业务的,由民航局审查、批准,发给通用航空许可证;(2)从事或经营省、自治区、直辖市境内的通用航空飞行或业务的,由地区民用航空管理机构审查、批准,发给通用航空许可证,报民航局备案。

      根据原中国民用航空总局关于开办通用航空业审批程序的有关规定,凡拟从事或经营通用航空飞行或业务的企业、单位、个人,在开办通用航空业之前,应当先向中国民用航空局或民航地区管理局了解国家通用航空发展计划和开办通用航空业的有关政策规定,索取筹建申请书,填写后,报经其主管部门或其所在省、自治区、直辖市人民政府同意,然后正式向民航局或管理局提出筹建通用航空业的申请。民航局或管理局在收到申请人的筹建申请后,按照有关政策规定予以审查。经审查具备筹建条件的,即发给申请人筹建通用航空业的通知书。申请经营通用航空业务的企业,需持民航局或管理局的筹建通知书及有关文件、资料,向工商行政管理机关申请筹建登记,经核准发给筹建许可证后,方可开展筹建工作。

      根据国务院关于通用航空管理的有关规定,申请通用航空许可证,应当具备与通用航空要求相适应的下列条件:(1)航空器经民航局检验合格,登记注册,领有适航证件。租用外国民用航空器的,并应提交租赁合同及其他有关证件。(2)飞行人员、航空器维修人员和航行调度人员经民航局考核合格,领有执照。从事空中作业的驾驶员,应当经过专业训练,考核合格,具备空中作业必需的专门知识和技能。(3)所使用的机场以及机务维修条件,能够保证正常飞行和作业。经营通用航空业务的企业,应当持通用航空许可证,按照工商登记管理的规定,办理登记手续,领取营业执照,方可经营业务。

      三、通航统计资料报送和公益性通航活动的补偿

      本次修订在《中华人民共和国民用航空法》第一百四十七条新增加了第三款,对从事通用航空的单位和个人有关通航飞行活动的统计资料报送提出了新要求。凡是从事通用航空的单位或者个人,按照国家规定及时向国务院民用航空主管部门报送统计资料。根据从事非经营性通用航空登记管理的有关规定,从事通用航空活动的单位或个人,应当履行向民航局和民航地区管理局及时、真实、完整地报送安全生产经营情况、行业统计数据以及申领民航财政补贴所需信息的法律义务。

      本次修订在《中华人民共和国民用航空法》第一百四十八条新增加了第二款,对从事公益性通航活动的补偿问题,可谓填补了此方面的立法空白。原条文规定通用航空企业从事经营性通用航空活动,应当与用户订立书面合同,以此约定双方的权利义务。但是对于在紧急情况下从事救护或者救灾飞行的通用航空活动时,通用航空企业的权益如何保障?在本次修订中,对于此情形下从事公益性通用航空飞行活动的,其享有按照国家规定取得相关补偿的权利,至于补偿的具体标准,有待于国家有关部门的具体规定细化。

      另外,在本次修订征求意见稿中,在通用航空的法律定义之后,增加了一款国家鼓励和支持通用航空发展的内容;增加了中华人民共和国公民可以作为民用航空器国籍登记的主体,以及通用机场布局和建设规划等新增内容,为通用航空的发展创造有利的条件和环境。

      (作者:刘斌 系上海普世律师事务所律师、合伙人,致力于通用航空领域法律问题的学术研究和法律实务操作,现为中国航空医疗救援专家咨询委员会特聘法律顾问,第五届中国航空医疗救援国际会议组委会法律顾问,上海市普陀区首届优秀青年律师、上海市普陀区青年律师联合会理事、上海市普陀区青联第八届委员会委员、上海市劳动人事争议仲裁委员会特邀仲裁员,先后在不同媒体发表专业文章数十篇,已出版80余万字的个人法律实务专著。

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    (供稿:上海普世律师事务所

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