看瑞典机场地面作业经营模式
| 《中国民航报》 元元 [投稿排行榜] | 2004/02/16(12:15:34) |
瑞典负责民航事务管理的政府机关是瑞典民航局。瑞典民航局的主要管理职能范围包括机场、航行服务、飞行安全、保安以及航空运输政策等。瑞典定期航班机场的总数是40个。在这40个机场当中，由瑞典民航局负责管理的机场总共有19个，其中包括瑞典年旅客吞吐量最大的两个机场———斯德哥尔摩阿兰大（Stockholm－Arlanda）机场和Gothenburg－Landvetter机场，以及其他一些规模较小的地区机场。除此之外，还有许多规模较小的机场由当地市政府拥有和运行。瑞典还有一个私营机场，是由瑞典飞机制造商SAAB公司所有。
由瑞典民航局管理的机场的建设资金不是来自国家的税收，而是由民航局自筹资金建设。规模较大的机场投资项目需经过瑞典政府批准。而与环境有关的重大机场投资项目，则还需要瑞典环境保护全国特许委员会（SwedishNationalFranchiseBoardforEnvironmentProtection）进行审批。
机场的收费政策
在瑞典，由民航局负责对机场收费进行管理。瑞典政府根据国内经济通货膨胀率制定收费价格的上限，但如果需要，民航局也可以自行提高机场运行收费标准，但是上涨幅度不得超过1993年以来瑞典国内净价格指数（NPI）的80％。
瑞典民航局在制定机场的收费办法时，首先要对其所管辖的机场范围内的运行情况进行通盘考虑，换句话说，是采取系统性的收费原则。这是因为一个机场的收费不是由孤立因素决定的，还受到其他机场的约束。比如一个机场的运行和财务状况与机场系统中其他机场的业务量必然有一定的关联。具体到每个机场而言，都有自身的定价系统，也就是说瑞典民航局负责制定机场的收费原则，而具体的收费办法由每个机场自己制定。此外，瑞典民航局对其所管辖的机场采取的是交叉补贴的政策。例如，瑞典民航局所管辖的某一个机场的亏损会由其所管辖的其他机场的盈余来弥补。虽然瑞典政府也制定了机场高峰小时收费政策，但是由于各种原因，该政策一直没有得到落实。
瑞典民航局多年来一直致力于降低由于航空运输所造成的环境影响，采取各种措施使之降到公众可以接受的水平。1994年，瑞典民航局根据各种机型的噪音水平，制定了飞机起降差别收费标准。与此同时，瑞典民航局也积极在国内外呼吁针对航空器尾气排放收费，并自1998年开始对航空器尾气排放实施收费。
另外，在有关的双边航空运输协议中，瑞典政府通常会要求将有关机场收费的条款纳入其中。
机场地面作业改革的背景
在机场的地面作业领域，瑞典民航署（SwedishBoardofCivilAviation（Lfv））既是管理者又是经营者，不仅负责运行并管理一些国家机场，而且同时还是这些机场地面作业市场最大的提供者。这就使得瑞典民航署一方面控制着机场的地面市场准入大权，另一方面自身又同时从事机场地面作业。这样的管理格局所导致的后果是，当新的地面作业提供者申请进入该领域时，瑞典民航署利用其自身的垄断地位设置市场壁垒，对这些申请甚至不予理睬，使得这些专业化公司难以自由地进入该领域从事地面作业的服务。在地面作业市场上的过于集中导致服务质量整体水平不高，因此受到越来越多的批评，这些批评意见集中表现在旅客作业、行李和货物作业、飞机的装卸等方面。
鉴于这些固有的做法遭到各方面的强烈批评，因此瑞典负责竞争的有关当局开始介入机场地面作业的监管。瑞典政府的立场是，如果民航署在没有正当理由的情况下，继续阻扰地面作业提供者进入地面作业市场领域参与竞争，那么就会出现民航署滥用其垄断地位的局面。因此，瑞典政府必须着手对机场地面作业市场进行改革。
经过各方积极磋商后，瑞典民航署同意针对其他地面作业者采取中立、透明的原则准许其他服务者进入民航机场的地面作业领域参与竞争。具体的承诺包括：民航署允许至少一家与机场和驻场航空公司没有股权关联的独立服务提供者进入全国最大的两个机场即斯德哥尔摩阿兰大（Stockholm－Arlanda）机场和Gothenburg－Landvetter机场，同时积极探讨机场的市场准入政策。
机场规模决定经营模式
目前，瑞典机场地面作业的服务模式有两种。这两种模式主要是取决于机场运营人的主体以及机场的规模。
第一种模式是针对当地政府所有的机场。
由当地政府拥有并运行的机场基本上都是年旅客吞吐量在30万以下的机场。一般来说，这些机场的机坪作业通常由机场运营人垄断，而旅客作业通常由各个航空公司自营。但是在其他一些情况下，旅客作业业务也由机场运营人垄断，而没有航空公司参与其中。并且，这些机场无论从建设规模上看，还是从航空业务量上看都处于较低水平，除了机场运营人的地面作业提供者以及航空公司的地面作业提供者之外，不足以再容纳另一个地面作业提供者。
第二种模式是针对瑞典民航局运营的机场。
如前面所述，瑞典的所有大型机场以及一半规模较小的机场是由瑞典民航局运营的。在欧盟关于机场地面作业市场准入的指令出台后，瑞典民航局依据该指令制定了相关的规范机场地面作业市场的政策。该政策的适用范围主要是针对由民航局运营的这些机场。
瑞典民航局在制定关于机场地面作业市场的改革政策时，不是采取一刀切的办法，而是采取了分级管理的办法。针对不同规模的机场，实施有差异的改革措施。
规模较小的机场地面作业服务
瑞典民航局将“规模较小的机场”定义为年旅客吞吐量200万以下或者年货物吞吐量5万吨以下的机场。瑞典民航局规定，在这些机场，可以由机场当局指定一个地面作业提供者提供机场的机坪服务，该地面作业提供者既可以是机场运营人、航空公司，也可以是一个专业化的独立的地面作业提供者，而且机场运营人具有优先选择提供此类服务的权利。
这样的政策安排显然具有一定的弊端。因为既然瑞典民航局将选择机坪作业服务提供者的权力交给机场运营人，那么，很显然机场运营人必定会选择自己从事机坪作业，而很少会交给航空公司或者其他独立的地面服务提供者来经营。这种政策实际上是授予机场从事具体业务的权利，必然会带来不公平。因此，在这种政策的引导下，我们看到，在瑞典民航局管辖的所有机场当中，17个地区机场中有14个机场的机坪作业是由这些机场运营人自己做代理的。这就形成了在这些机场的机坪作业服务上由机场一家垄断的局面。
瑞典民航局还规定，如果机场运营人决定自己不从事地面作业的服务，而是将其业务交给其他的地面服务提供者，那么机场在选择这些地面服务提供者时必须按照类似于采购招标的方式进行公开招标。也就是说，机场运营人在对待航空公司地面作业提供者和独立的地面作业提供者上应一视同仁。在这种情况下，机场运营人将不参与机坪作业服务，其职责集中在对从事此类活动的地面作业提供者的服务和收费价格的监督上。
在机场的旅客作业领域，瑞典民航局规定，在所有由民航局管辖的机场中，如果在机场上有足够的空间场地以及值机柜台，那么，这些机场的旅客作业领域可以向所有航空公司自营开放。而实际上，在这一类机场中通常不可能有足够的空间足以容纳所有的航空公司自营旅客作业业务，因此，在一个机场，一般是由基地航空公司从事在该机场的自营业务，并且同时为驻场的其他航空公司做旅客作业业务的代理。
规模较大的机场地面作业服务
在瑞典，所谓的“规模较大的机场”是指年旅客吞吐量在200万以上或者年货物吞吐量在5万吨以上的机场。它所包括的范畴实际上是指全国最大的两个机场斯德哥尔摩阿兰大（Stockholm－Arlanda）机场和Gothenburg－Landvetter机场。
在这些机场的旅客作业领域，瑞典民航局鼓励竞争。它规定，如果在机场上有足够的空间场地以及值机柜台，那么，这些机场的旅客作业领域应向所有航空公司自营开放。而实际上，一个机场不可能有足够的空间来容纳所有的航空公司自营旅客作业业务，因此，这些机场通常只有少数几家航空公司从事旅客作业业务。例如，北欧航空公司（SAS）、瑞典民航局下属子公司瑞典民航署作业公司（LFVHandlingAB）以及Servisair，都是所谓的被指定的从事机场旅客作业和机坪作业的服务提供者。除了允许航空公司自营以外，瑞典民航局还要求在这些机场引入独立的地面作业提供者。这样就为地面作业服务需求者提供了更多的选择。
在机场的机坪作业领域，基于机场机坪可用场地空间限制以及机场安全等方面因素的考虑，瑞典民航局通常不允许航空公司自营，但是瑞典民航局会通过指定机坪服务提供者的模式来满足各航空公司对机坪作业的需求。这样，航空公司可以在这些指定的机坪作业提供者之间进行自由的选择。但是对于这两个大型机场而言，出于历史原因，北欧航空公司一直自营自己的机坪作业，因此作为例外，该公司被允许继续从事机坪作业的自营。
到目前为止，瑞典民航局所规定的这两个大型机场上各个航空公司不得自营其机坪作业服务的要求几乎还没有被投诉过。可能的原因也许就是在这两大机场上存在着三家服务提供者（即北欧航空公司、瑞典民航局下属子公司瑞典民航署作业公司以及Servisair），而且这些服务提供者各自竞争的结果使机坪作业的收费价格具有非常大的竞争性。但是，对于货运领域，由于货运作业仍存在着一定的盈利空间，而且欧盟指令对于在机场机坪上作业的自营约束较松，因此，一些货运商以及货运代理已经申请在机场从事机坪作业。
地面服务提供者的基本限定
在对机场地面服务进行改革的过程中，瑞典民航局对机场的独立服务提供者、收费监督和地面作业提供者数量等方面都保持着一些基本的限定。
瑞典民航局的目标是在其管辖的大型机场中引入独立的服务提供者以便为各个航空公司服务，在对“独立的服务提供者”的属性界定时，规定“独立的服务提供者”应与下列没有任何关联：机场运营人、在机场上运行的任何航空公司、由机场或者机场上运行的航空公司直接或者间接控股的实体。
如果机场地面作业市场存在着竞争环境，那么机场地面作业收费是不受监管的。换句话说，在这种环境下，地面作业服务收费价格完全由地面作业提供者自己制定，同时也没有对其价格进行监管的要求。
瑞典民航局认为，出于机场安全、保安以及场地空间限制等因素，对机场上从事地面作业服务的提供者实施数量限制是十分必要的。而且瑞典民航局还坚持认为，从竞争的角度看，一个机场没
有必要存在多于三家以上的、为除基地航空公司以外的公司提供代理服务的地面作业提供者。这种观点的出发点是，在欧洲绝大多数规模较大的机场，基于历史原因，每个机场都存在着一个占垄断地位的基地航空公司，同时，这个基地航空公司也都是地面作业服务的提供者。
而对于年旅客吞吐量较低的机场，要求地面作业服务提供者超过两家可能就显得不太现实。这是因为，这些机场本身航空业务量较小，地面作业提供者的盈利空间较低，再增加更多的竞争者有可能造成各个提供者之间恶性竞争，从而引发服务质量的下滑，最终虽然可以降低了航空公司的成本，但是从长远看对航空公司的运行是非常不利的。
由瑞典民航局管理的机场的建设资金不是来自国家的税收，而是由民航局自筹资金建设。规模较大的机场投资项目需经过瑞典政府批准。而与环境有关的重大机场投资项目，则还需要瑞典环境保护全国特许委员会（SwedishNationalFranchiseBoardforEnvironmentProtection）进行审批。
机场的收费政策
在瑞典，由民航局负责对机场收费进行管理。瑞典政府根据国内经济通货膨胀率制定收费价格的上限，但如果需要，民航局也可以自行提高机场运行收费标准，但是上涨幅度不得超过1993年以来瑞典国内净价格指数（NPI）的80％。
瑞典民航局在制定机场的收费办法时，首先要对其所管辖的机场范围内的运行情况进行通盘考虑，换句话说，是采取系统性的收费原则。这是因为一个机场的收费不是由孤立因素决定的，还受到其他机场的约束。比如一个机场的运行和财务状况与机场系统中其他机场的业务量必然有一定的关联。具体到每个机场而言，都有自身的定价系统，也就是说瑞典民航局负责制定机场的收费原则，而具体的收费办法由每个机场自己制定。此外，瑞典民航局对其所管辖的机场采取的是交叉补贴的政策。例如，瑞典民航局所管辖的某一个机场的亏损会由其所管辖的其他机场的盈余来弥补。虽然瑞典政府也制定了机场高峰小时收费政策，但是由于各种原因，该政策一直没有得到落实。
瑞典民航局多年来一直致力于降低由于航空运输所造成的环境影响，采取各种措施使之降到公众可以接受的水平。1994年，瑞典民航局根据各种机型的噪音水平，制定了飞机起降差别收费标准。与此同时，瑞典民航局也积极在国内外呼吁针对航空器尾气排放收费，并自1998年开始对航空器尾气排放实施收费。
另外，在有关的双边航空运输协议中，瑞典政府通常会要求将有关机场收费的条款纳入其中。
机场地面作业改革的背景
在机场的地面作业领域，瑞典民航署（SwedishBoardofCivilAviation（Lfv））既是管理者又是经营者，不仅负责运行并管理一些国家机场，而且同时还是这些机场地面作业市场最大的提供者。这就使得瑞典民航署一方面控制着机场的地面市场准入大权，另一方面自身又同时从事机场地面作业。这样的管理格局所导致的后果是，当新的地面作业提供者申请进入该领域时，瑞典民航署利用其自身的垄断地位设置市场壁垒，对这些申请甚至不予理睬，使得这些专业化公司难以自由地进入该领域从事地面作业的服务。在地面作业市场上的过于集中导致服务质量整体水平不高，因此受到越来越多的批评，这些批评意见集中表现在旅客作业、行李和货物作业、飞机的装卸等方面。
鉴于这些固有的做法遭到各方面的强烈批评，因此瑞典负责竞争的有关当局开始介入机场地面作业的监管。瑞典政府的立场是，如果民航署在没有正当理由的情况下，继续阻扰地面作业提供者进入地面作业市场领域参与竞争，那么就会出现民航署滥用其垄断地位的局面。因此，瑞典政府必须着手对机场地面作业市场进行改革。
经过各方积极磋商后，瑞典民航署同意针对其他地面作业者采取中立、透明的原则准许其他服务者进入民航机场的地面作业领域参与竞争。具体的承诺包括：民航署允许至少一家与机场和驻场航空公司没有股权关联的独立服务提供者进入全国最大的两个机场即斯德哥尔摩阿兰大（Stockholm－Arlanda）机场和Gothenburg－Landvetter机场，同时积极探讨机场的市场准入政策。
机场规模决定经营模式
目前，瑞典机场地面作业的服务模式有两种。这两种模式主要是取决于机场运营人的主体以及机场的规模。
第一种模式是针对当地政府所有的机场。
由当地政府拥有并运行的机场基本上都是年旅客吞吐量在30万以下的机场。一般来说，这些机场的机坪作业通常由机场运营人垄断，而旅客作业通常由各个航空公司自营。但是在其他一些情况下，旅客作业业务也由机场运营人垄断，而没有航空公司参与其中。并且，这些机场无论从建设规模上看，还是从航空业务量上看都处于较低水平，除了机场运营人的地面作业提供者以及航空公司的地面作业提供者之外，不足以再容纳另一个地面作业提供者。
第二种模式是针对瑞典民航局运营的机场。
如前面所述，瑞典的所有大型机场以及一半规模较小的机场是由瑞典民航局运营的。在欧盟关于机场地面作业市场准入的指令出台后，瑞典民航局依据该指令制定了相关的规范机场地面作业市场的政策。该政策的适用范围主要是针对由民航局运营的这些机场。
瑞典民航局在制定关于机场地面作业市场的改革政策时，不是采取一刀切的办法，而是采取了分级管理的办法。针对不同规模的机场，实施有差异的改革措施。
规模较小的机场地面作业服务
瑞典民航局将“规模较小的机场”定义为年旅客吞吐量200万以下或者年货物吞吐量5万吨以下的机场。瑞典民航局规定，在这些机场，可以由机场当局指定一个地面作业提供者提供机场的机坪服务，该地面作业提供者既可以是机场运营人、航空公司，也可以是一个专业化的独立的地面作业提供者，而且机场运营人具有优先选择提供此类服务的权利。
这样的政策安排显然具有一定的弊端。因为既然瑞典民航局将选择机坪作业服务提供者的权力交给机场运营人，那么，很显然机场运营人必定会选择自己从事机坪作业，而很少会交给航空公司或者其他独立的地面服务提供者来经营。这种政策实际上是授予机场从事具体业务的权利，必然会带来不公平。因此，在这种政策的引导下，我们看到，在瑞典民航局管辖的所有机场当中，17个地区机场中有14个机场的机坪作业是由这些机场运营人自己做代理的。这就形成了在这些机场的机坪作业服务上由机场一家垄断的局面。
瑞典民航局还规定，如果机场运营人决定自己不从事地面作业的服务，而是将其业务交给其他的地面服务提供者，那么机场在选择这些地面服务提供者时必须按照类似于采购招标的方式进行公开招标。也就是说，机场运营人在对待航空公司地面作业提供者和独立的地面作业提供者上应一视同仁。在这种情况下，机场运营人将不参与机坪作业服务，其职责集中在对从事此类活动的地面作业提供者的服务和收费价格的监督上。
在机场的旅客作业领域，瑞典民航局规定，在所有由民航局管辖的机场中，如果在机场上有足够的空间场地以及值机柜台，那么，这些机场的旅客作业领域可以向所有航空公司自营开放。而实际上，在这一类机场中通常不可能有足够的空间足以容纳所有的航空公司自营旅客作业业务，因此，在一个机场，一般是由基地航空公司从事在该机场的自营业务，并且同时为驻场的其他航空公司做旅客作业业务的代理。
规模较大的机场地面作业服务
在瑞典，所谓的“规模较大的机场”是指年旅客吞吐量在200万以上或者年货物吞吐量在5万吨以上的机场。它所包括的范畴实际上是指全国最大的两个机场斯德哥尔摩阿兰大（Stockholm－Arlanda）机场和Gothenburg－Landvetter机场。
在这些机场的旅客作业领域，瑞典民航局鼓励竞争。它规定，如果在机场上有足够的空间场地以及值机柜台，那么，这些机场的旅客作业领域应向所有航空公司自营开放。而实际上，一个机场不可能有足够的空间来容纳所有的航空公司自营旅客作业业务，因此，这些机场通常只有少数几家航空公司从事旅客作业业务。例如，北欧航空公司（SAS）、瑞典民航局下属子公司瑞典民航署作业公司（LFVHandlingAB）以及Servisair，都是所谓的被指定的从事机场旅客作业和机坪作业的服务提供者。除了允许航空公司自营以外，瑞典民航局还要求在这些机场引入独立的地面作业提供者。这样就为地面作业服务需求者提供了更多的选择。
在机场的机坪作业领域，基于机场机坪可用场地空间限制以及机场安全等方面因素的考虑，瑞典民航局通常不允许航空公司自营，但是瑞典民航局会通过指定机坪服务提供者的模式来满足各航空公司对机坪作业的需求。这样，航空公司可以在这些指定的机坪作业提供者之间进行自由的选择。但是对于这两个大型机场而言，出于历史原因，北欧航空公司一直自营自己的机坪作业，因此作为例外，该公司被允许继续从事机坪作业的自营。
到目前为止，瑞典民航局所规定的这两个大型机场上各个航空公司不得自营其机坪作业服务的要求几乎还没有被投诉过。可能的原因也许就是在这两大机场上存在着三家服务提供者（即北欧航空公司、瑞典民航局下属子公司瑞典民航署作业公司以及Servisair），而且这些服务提供者各自竞争的结果使机坪作业的收费价格具有非常大的竞争性。但是，对于货运领域，由于货运作业仍存在着一定的盈利空间，而且欧盟指令对于在机场机坪上作业的自营约束较松，因此，一些货运商以及货运代理已经申请在机场从事机坪作业。
地面服务提供者的基本限定
在对机场地面服务进行改革的过程中，瑞典民航局对机场的独立服务提供者、收费监督和地面作业提供者数量等方面都保持着一些基本的限定。
瑞典民航局的目标是在其管辖的大型机场中引入独立的服务提供者以便为各个航空公司服务，在对“独立的服务提供者”的属性界定时，规定“独立的服务提供者”应与下列没有任何关联：机场运营人、在机场上运行的任何航空公司、由机场或者机场上运行的航空公司直接或者间接控股的实体。
如果机场地面作业市场存在着竞争环境，那么机场地面作业收费是不受监管的。换句话说，在这种环境下，地面作业服务收费价格完全由地面作业提供者自己制定，同时也没有对其价格进行监管的要求。
瑞典民航局认为，出于机场安全、保安以及场地空间限制等因素，对机场上从事地面作业服务的提供者实施数量限制是十分必要的。而且瑞典民航局还坚持认为，从竞争的角度看，一个机场没
有必要存在多于三家以上的、为除基地航空公司以外的公司提供代理服务的地面作业提供者。这种观点的出发点是，在欧洲绝大多数规模较大的机场，基于历史原因，每个机场都存在着一个占垄断地位的基地航空公司，同时，这个基地航空公司也都是地面作业服务的提供者。
而对于年旅客吞吐量较低的机场，要求地面作业服务提供者超过两家可能就显得不太现实。这是因为，这些机场本身航空业务量较小，地面作业提供者的盈利空间较低，再增加更多的竞争者有可能造成各个提供者之间恶性竞争，从而引发服务质量的下滑，最终虽然可以降低了航空公司的成本，但是从长远看对航空公司的运行是非常不利的。
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