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新《通用航空经营许可管理规定》的放松与加强

来源:民航资源网 作者:许凌洁 2016-06-06 11:57:32 我来说两句(0)

专业分类通用航空 文章编号】38-2016-0111

  

  自2016年6月1日起,一部对经营性通用航空企业非常重要的部门规章《通用航空经营许可管理规定》(交通运输部2016年第31号)开始实施了,相较2007年2月14日起施行的《通用航空经营许可管理规定》(中国民用航空总局令第176号)(CCAR-135TR-R3),笔者称之为新《通用航空经营许可管理规定》,简称“新规定”。

  对比新旧法律规范是非常重要和有趣的学习方式和研究方式,尤其对调整对象有一定了解的人而言,既能从新旧条文的变化读出市场的需求、行业的发展,和法治的推进,又能从字里行间领悟立法者的用心良苦,或者说一部法律(广义),其目的、价值应该清晰明确,条文围绕立法目的、原则展开,赞成什么、反对什么、支持什么、强调什么应该能为适用者了解和理解,并能有效转化为守法行为。

  翻开新规定,赫然进入眼帘的是“部长杨传堂”、“交通运输部2016年第31号”等文字,让看惯了“民航局令”的笔者有亮瞎眼的感觉。按照我国《立法法》规定,新规定可谓真正“皇家”出名,名正言顺的部门规章。作为规范经营性通用航空企业的部门规章,其上承《民用航空法》,是法律规定通用航空企业从事经营性航空活动的具体和细化,下接其他规范性文件,为各地区管理局或相关部门具体管理通用航空经营活动做了指导和规定。

  对比新旧规定的章节条款,2007年的旧规定(CCAR-135TR-R3)是6章共42条;新规定是6章共46条,章节结构及条款总数上没有太多变化,但内容上却发生了较大的变化。笔者通读新规定后,明显感觉到三大变化或特点:市场需求引领规章变化;简化程序、降低要求的同时强化安全管理;加重法律责任。

  理论而言,法律(广义)的制定总是基于现实又超越现实,辩证地看,又总是滞后于现实。在新规定中,笔者明显感觉到规章制定正是反映了通用航空市场的现状,同时,为规范、促进通用航空发展,相较旧规定又增加了不少内容。如,通用航空经营项目分类由原来的甲乙丙三类调整为甲乙丙丁四类,不但就以前分类项目做了调整,尤其专门增加了丁类,将使用具有标准适航证的载人自由气球、飞艇开展空中游览,使用具有特殊适航证的航空器开展航空表演飞行、个人娱乐飞行、运动驾驶员执照培训纳入了新规定的管理范畴,使这些新兴通用航空行为有法可依,也使监管有据。另外,针对现实需要,新规定新增了对通用航空企业设立分公司的管理规定等内容。

  新规定的亮点更集中于放松与加强两部分,即将市场行为交给企业,政府监管放开不该管的、管不好的,加强必须管住的。这也是简政放权的需要。筹建环节中“筹建的可行性研究报告”就是典型的企业市场行为,市场需求、企业经济效益是市场主体——企业所应该关注的,而行政监管主体只应该从公共安全、消费者权益、行业发展角度进行监管和引导,因此,新规定修改了经营性通用航空企业设立两步走的环节,删除筹建认可环节,充分简化经营许可程序。

  放松也有助于减缓企业设立压力,盘活资金,进一步促进通用航空及相关产业发展。新规定中将备受诟病的原企业设立时必须两架航空器为自有所有权,调整为购买或租赁方式占有即可,以此减轻企业设立时的资金压力,同时支持国内飞机租赁业的发展。放松管制还将以往严格要求通用航空企业设立必须有基地机场的要求降低为允许通用航空企业可以与其使用航空器相适应的“起降场地”作为基地机场。这也大大降低了设立难度,鼓励企业设立行为。为提高行政效率,简化审批程序,将通用航空企业许可审批权下放到地区管理局,这也是放松的一大表现。

  放松市场管制,简化行政程序并非等于通用航空经营活动的大门对一切人员、一切企业敞开,航空活动的高科技、高风险属性要求从业人员更为专业,更为遵章守法。但我国通用航空天然就存在着基础设施薄弱,专业人才匮乏、空域瓶颈等诸多问题,近两年来,伴随通用航空活动增多,通用航空事故也频发,因此,强化安全管理是通用航空监管的重任。新规定中就增加了安全监管有关要求和内容。例如,设立条件中强化了专业人员要求。旧规定中对设立条件的人员只规定了“相关航空人员执照或训练合格证复印件和法定代表人及经营负责人、主管飞行和作业技术质量的负责人的任职文件、资历表及其身份证明”;而新规定中,不但保留原来规定并提高要求为“(四)有与民用航空器相适应,经过专业训练,取得相应执照或训练合格证的航空人员”、“(六)企业高级管理人员应当完成通用航空法规标准培训,主管飞行、作业质量的负责人还应当在最近六年内具有累计三年以上相关专业领域工作经验”,更加新增了“(五)设立经营、运行及安全管理机构并配备与经营项目相适应的专业人员”,即强调通用航空企业需要设立运行及安全管理机构并要配备专业人员。以这三个条款全面提升了通用航空企业对专业人员的必需和重视。

  为强化安全管理,新规定还在通用航空企业义务的第一项就增加了“遵守国家法律法规和规章的要求,采取有效措施确保飞行安全”的义务;

  另外,行政监管不仅仅是准入监管,更多的是持续性监管,即在经营活动中持续不间断的动态监管,审查通用航空经营企业是否符合法律规范。新规定在持续监管方面做了不少规定,例如,通用航空企业义务中增设的“持续符合经营许可条件”、“向民航局和民航地区管理局及时报备对企业运营产生重大影响的相关信息,如股权结构变更、机队构成调整等”等,并细化了企业年检等规定。

  新规定在法律责任方面也做了些许调整,主要表现为加重未经批准、擅自从事通用航空经营活动以及超越经营范围活动的处罚。旧规定是责令停止违法活动,并处以违法所得一万元以上三万元以下的罚款;没有违法所得的,处以一万元以下的罚款;而新规定则是责令停止违法活动,没收违法所得,并处二万元以下的罚款;规模较大,社会危害严重的,并处二万元以上二十万元以下的罚款;存在重大安全隐患、威胁公共安全,没收其用于从事无照经营活动的工具、设备等财物,并处五万元以上五十万元以下的罚款。高额的处罚一则加强法律威慑,二则提升违法者成本,促进潜在违法者衡量成本收益以自觉减少违法行为。从提升处罚标准这一变化上,我们也不难看出,通用航空活动的行政监管重点在于安全。未经批准或超越经营范围的经营性航空活动,往往经营人达不到安全运行的要求,因此,其违法活动的安全风险极大,只有加重处罚,辅之以成本-收益法才能进一步遏制以盈利为目标的企业或个人。

  新规定除了对旧规定做的废、立、改外,还有一些内容是与其他法律规范相衔接的,或者说根据通用航空企业设立经营管理需要,做出的一种强化。例如,新增第十一条就是依据《安全生产法》第91条和《公司法》第147条的规定,强调不得担任通用航空企业法定代表人(负责人)的情况。

  一言以蔽之,新规定对设立经营性通用航空企业持有放松市场管制、简化审批程序、激发企业活动,促进通用航空发展的态势,但字里行间不断强化着安全监管,相信在对企业的持续性监管方面,安全监管会越来越突出,越来越重要。

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