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航空自由化潮流中的航空政策

  来源:中国民航报 作者:邱连中 李桂进  [投稿排行榜]

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      “三十年风水轮流转”。改革开放20余年,人们一直盼望天空开放为航空运输业赐福,形成“由航空大国到航空强国”的外在推动力。民航总局与时俱进,将制定航空政策的视角从航空运输单个产业的利益,拓展到国民经济整体利益、消费者的利益和地区经济发展的利益。航空政策将如同财政政策、货币金融政策一样,成为国家宏观经济的重大政策之一。

      国际航空政策趋向由限制到开放、从双边到多边、由国内国际分野到地区一体化,既是经济全球化的反映,又是国际航空公司追逐市场与效率的需求,更是1978年以来美欧诸强放松航空管制的继续。相形之下,中国航空公司仍处于管制之下,价格半放半管,规模远远不足,网络经济尚未完全形成,在自由化的潮流中将面临一系列问题,例如:一旦航权完全开放,在弱肉强食的国际市场上,中国航空公司是否会全军覆没?反过来,天空开放会进一步促进航空公司的全球联盟,某些国际航线会被某个联盟垄断,这又如何保护消费者的利益?

      中国航空自由化是走双边天空开放的道路,还是遵循多边区域一体化的途径,建立地区自由航空区?

      所有权限制已成为航空自由化和航空公司国际化中的一个焦点,中国航空公司应否打破国家所有权的控制?

      航空自由化是一个重大的政策变动,牵一发而动全身,涉及国内管制政策和国民经济的方方面面,正如中国民航总局局长杨元元所说,“中国将顺应自由化的潮流,根据中国经济建设和民航业发展的需要,积极、渐进、有序、有保障地推进航空运输自由化进程”。在天空开放进程中由大而强,需要有探索新事物的勇气和理论上的新思维。美欧等航空强国已比我们先走了一步,从它们走向自由化的曲折过程与举措中,中国既应有所借鉴,又不能盲目仿效,要“知其然,亦知其所以然”。

      [b]1、航空自由化政策的宗旨和原则[/b]

      国际航空自由化本身不是目的,它是政府实现特定经济和社会目标的方法。随着各国政府逐步放松限制性双边协议,航空政策随着经济形势、国内航空公司的网络实力和各国航空运输业的市场结构而出现了不同形式。然而这些政策都建立在三个旨在使国家的经济利益最大化的基本原则之上,这三个原则是:公平竞争、自由对等和利益平衡。

      公平竞争

      市场的效率来自于竞争。在市场经济的环境下,航空政策首先考虑的是保证一个竞争的环境。促进竞争是欧盟和美国这两个世界上最大的航空市场实行自由化政策的主要推动力。航空运输业具有很强的集中倾向。在欧盟国家,强大的网络经济性和有限的国内航空市场之间的矛盾导致了一个国家的市场通常被一家航空公司所控制,尤其是在国际市场上。欧盟于是别无选择,只能通过在1987、1990和1993年分别生效的三个连续性的自由化一揽子协议来扩大航空市场,创造了一个能容纳多家航空公司竞争的欧洲共同航空市场。从那时候起,在欧洲共同体内就不存在国内市场和国家航空公司,只有欧盟市场和欧盟航空公司。

      美国的国内市场比整个欧洲市场还要大。自从放松管制以来,集中的力量发挥了效力,但美国市场仍然保持了竞争性,有10家骨干航空公司和许多支线航空公司及低成本航空公司活跃在这个市场上。由于双边协议的限制,通常在国际市场上才会出现双头垄断的市场结构,因此美国政府在20世纪90年代竭尽全力推动“天空开放协议”。

      作为“天空开放”政策的发起者,美国政府不仅想达到促进国际竞争的目的,其政策重心也反映出放松管制后美国航空公司在全球航空市场上竞争地位的变化。到1992年,陷入财务困境的美国国际航空公司巨头(泛美、东方和Braniff)在主要的国际航线上已被更强大的国内航空公司(美利坚航、美联航和达美航)所取代。这些新加入者凭借它们在国内发达的轮辐式航线网络和创新的管理制度(例如收益管理和常旅客计划),成为强大的国际市场竞争者。“天空开放”政策最好地迎合了美国航空公司的国际利益。

      根据美国航空运输协会的统计,1978—2000年之间,其成员航空公司的国内运输量增长了178%,而同期这些公司的国际航线运输量增长率则高达318%,这些航空公司的国际运输量占其总运输量的份额从1978年开始放松管制的19%,增加到2000年的27%。国际市场日益成为美国航空公司增长的源泉。“9·11”之后,美国航空公司在国内市场的竞争地位遭到低成本航空公司的削弱,它们在寻求国际市场的机会方面变得更加积极主动。

      要在国际市场上保证公平竞争,中国的航空当局必须对中国的航空公司相对其主要竞争对手的竞争力有一个合理的评价。积极的航空自由化政策必须包含以下两个关键要素。

      一、水涨船高,航权开放度要适应中国航空公司的国际竞争力与市场规模

      公平竞争要求竞争者基本处于同一梯队,因此,国际自由化的程度应与本国航空公司的竞争力相匹配。也就是说,随着中国航空公司竞争力的提高,国际航空政策可以更加自由。同时,自由化进程也必须要遵从市场增长的速度。当国际市场还没有达到一定的规模时,这个市场便不能容纳多个航空公司。如果天空被过早地开放,就可能伤及本国的航空公司。

      然而,上述原则的运用不应与促进公平竞争的目标相抵触,也不应用来保护某些中国航空公司的低效率。一方面国际航权必须相对集中在较大规模的航空公司手里,以促进国内枢纽辐射网络的建立,加强这些航空公司的国际竞争力。另一方面,应采取一种“不用作废”的政策(即如果拥有航权的航空公司在特定时期内没有使用某项航权或没有用完允许的运力,任何其他的中国航空公司都能参与此航权或未用运力的竞标),以使所有的中国航空公司都能获得同等的机会。

      二、扫清障碍,创造公平竞争的环境

      公平的竞争只有在竞争者处于同等的竞争环境中才能存在。在国际市场上,竞争环境常常是不同等的。航空政策的重点之一应该是消除任何破坏公平竞争环境的结构性障碍。与美国和欧洲的航空公司比起来,中国航空公司建立国内航线网络没有太大问题,因为中国国内市场正在快速增长。然而,中国航空公司在与国外同行竞争中处于极端不利的地位,因为它们的投入品市场,如航油、机场服务,大多是垄断的,而其产出市场是很有竞争性的。航空自由化政策应该伴以类似在航油、机场服务等航空运输投入品市场促进竞争的政策,从而为中国航空公司提供与国外航空公司竞争时的同等环境。

      自由对等

      在航空业历史上,互惠原则一直是签订双边航空服务协议的主要原则。在航空自由化的过程中,尽管限制性双边协议被“天空开放”协议所取代,互惠原则并没有从根本上改变。

      美国政府曾与8个欧盟成员国单独签订了“天空开放”协议,根据协议,欧盟缔约国和美国拥有无限制的第五航权。但由于缺乏可实际前往的第三目的地,这些第五航权对于飞往美国的欧洲航空公司来说价值甚微。而在欧盟这方,相邻地区有很多目的地,这些航权更为有用。特别是在欧盟成为共同市场以后,这些航权使美国航空公司可以进入欧洲内部市场,而美国国内市场却对欧盟航空公司紧紧地关闭着。值得一提的是,这些航权现在被美国货运航空公司用来提供欧盟国家之间的包裹运输。在制定航空政策时,需要考虑竞争者在地理位置、市场规模、网络实力和机场设施等方面的差异,以衡量本国航空公司可以获得的利益。过去几年里,中国对韩国采取了更为自由的航空政策,给予韩国航空公司进入许多中国城市的权利。由于韩国国土面积很小,其国内并没有同等数量的可以给中国航空公司带来相同价值的目的地,因此中韩航空自由化协议对中国航空业的利益来说未必是互惠的。

      历史上曾经有国家单方面给予其他国家航权而不要求互惠利益,如印度就向外国航空公司开放了货运权,以刺激货运市场的发展。值得一提的是,印度航空业多年来被一家国有航空公司垄断,而印度国有航空公司在“效率和安全”上一向列于世界航空公司的末座,不能满足经济发展的需要。中国目前有近10家航空公司,航空政策的重点应放在促进竞争,提高中国航空公司的竞争力上。即便授权航空公司未能充分利用协议航权与运力,未能充分满足经济发展的需要,中国还有多家地方航空公司,如上航、海航等,它们很少有国际通航点,可容许加入竞争。

      利益平衡

      制定航空政策应当考虑互惠利益,但不应当局限在互惠原则上。尽管互惠原则有利于保护本国航空公司的利益,它也可能损害其他行业,例如旅游业或者贸易行业的利益。积极的航空政策应当能够平衡各个产业的利益。以韩国—中国航空市场为例:自由航空政策使韩国和中国之间的运量快速增长,韩国在旅客数量上成为中国的第二大航空市场,韩国赴中国客流的大量增加为中国旅游业带来了很大的利益。但另一方面,韩国的航空公司载运了大量以中国为始发地和目的地的第六航权旅客,特别是中国——北美之间的第六航权旅客。例如,在广州——加拿大的O&D市场上,韩国航空公司的市场份额等于中国国际航空公司和枫叶航的总和。当星空联盟吸收韩亚航空公司加盟的时候,其突出宣传的就是韩亚在中国的网络覆盖范围。韩亚航空公司飞往中国的14个城市,其数量超过任何其他的联盟成员。在部分美国——中国O&D市场上,占有最大市场份额的航空公司既非中国的航空公司,也非美国的航空公司,而是韩国的航空公司,例如在广州——纽约、成都——旧金山和成都——洛杉矶的O&D市场上,韩国航空公司就取得了最大的市场份额。

      航空公司不仅是在双边市场上竞争,同样也是在全球市场上竞争。给予第三和第四航权也将影响第六航权。作为一个全新且拥有“真空中转”设施的机场,汉城仁川机场在中国——北美市场上是北京首都机场和上海浦东机场的最有力的竞争对手。向韩国的航空公司开放太多的内地城市将损害北京和上海作为国际门户机场的地位。2002年中韩市场的平均载客率为65%,而韩亚航空公司在中韩航线上的载客率为74%,比平均数整整高了9个百分点。这一载客率的差异相当程度上反映了韩亚通过航线网络在中国市场的伸展,而取得了第六航权的优势。

      在这个例子中,显然航空政策不得不在航空业的利益和旅游业、国际贸易、投资业的利益之间进行权衡。没有付出,何来收获?在实际生活中,要合理地评价政策对不同行业的正、负面影响,就总是存在交换和妥协。欲在促进旅游和外国投资的同时又对中国航空业冲击较小,航空政策应在相对对等的条件下重点开放门户城市(北京、上海和广州)和热点旅游城市(如桂林、西安和海口等城市)的航权。门户城市的航权开放将为中国航空公司提供构建枢纽的同等的机会,而对其国内中枢辐射网络的形成又影响较小。开放海南岛的航权是航空史上的一次创新,它将刺激中国的旅游业,同时对中国航空业的影响有限,因为大多数到这些城市的国际客货流来自外国,而且这个地区为中国航空公司输送的高收益客货流很少。

      然而,航空当局必须意识到,国内航线网络是中国航空公司在国际市场建立竞争力的关键优势,开放太多的中国内陆城市可能会破坏中国航空公司的顾客基础,影响它们在国际市场的长期生存。SARS的经验告诉我们,外国航空公司并不是那么可靠,他们不会关心中国的经济利益,在SARS流行期间部分外国航空公司就完全终止了服务,是中国的航空公司维持着中国与外部世界的重要的空中联系。今年5月到7月,在枫叶航完全中断其飞北京的每日航班期间,中国国际航空公司是惟一飞北京和加拿大航线的航空公司。

      航空自由化确实对其他行业,特别是旅游业带来了间接的利益。然而,要把海南岛变成“中国的夏威夷”,光开放航权然后“守株待兔”可能是不够的。民航总局和海南省政府需要考虑建立一整套政策和基础设施,如:对在海南停留14天以内的游客免签证;对运营第一年的新国际航班减免起降费和候机楼费;给予以海南为基地的中国航空公司更多的国际航权,使它们在开拓新的国际业务方面享有与外国航空公司同样的优惠待遇;夏威夷的旅游不仅依靠沙滩、阳光和大海。海南需要修建其他的娱乐设施,如迪斯尼式的儿童乐园等,来满足所有外国游客,包括儿童、成人和老人的需要;确保国际游客享有高度的安全和隐私权。

      [b]2、自由化与放松管制[/b]

      放松管制是自由化的前提

      国际政策和国内政策是不可分割的。国际自由化政策是建立在国内放松管制政策基础上的。美国正是因为第一个对其国内航空市场实行放松管制,从而成为“天空开放”政策的发起者。当美国国内航空公司被推上竞争的舞台,市场法则迫使它们提高效率和生产力,结果是美国航空公司在国际市场上的竞争力也提高了,从而使美国政府可以寻求更加自由的国际航空政策。

      自由化和放松管制从根本上说遵循的是同样的自由市场的原则,惟一的不同在于市场的范围。自由化的最终目标是合并国内市场和国际市场,最终无论航空公司是哪个国家的,都只面临惟一的市场——全球市场。但是正如人在会跑之前必须先学会走路一样,中国航空当局必须清楚地意识到放松管制和自由化之间的联系,制定出一揽子综合改革方案,实现中国国内航空市场的放松管制。

      “由大而强”是自由竞争的产物

      中国航空业刚刚完成了一次大的重组,原民航总局直属的9家航空公司被合并成三大航空集团。在航空业,航空公司的规模大小具有重大意义,因为航空公司具有巨大的网络经济性,这包括规模经济、范围经济和密度经济。然而,由政府安排的联合重组可能面临“拔苗助长”的风险,因为这些合并的公司开展业务的方式、管理机制和债务负担并没有改变。

      在放松管制的航空市场中,合并的情况发生在效率高的航空公司替代或者收购效率低的航空公司时,结果是效率低的管理团队消失,合并后的实体将按照赢者的方式(那是最有效率的方式)开展业务。大浪淘沙,自由竞争总是将弱者筛选出局,留下更强的选手,这是市场的法则。

      中国航空公司不应指望单单通过扩大规模就能变得强大,它们必须采取有效的航空公司运营方式,并接受竞争法则。去年进行的航空公司联合重组仅仅是中国航空业改革的开始,放松管制可能分阶段进行,但它是不可避免的,只有在竞争的市场中才可能诞生强大的中国航空公司。自从放松管制以来,泛美、东方、环球等曾经不可一世的航空公司被美利坚、美联航、达美等同行所取代。现在,传统的枢纽航空公司又面临美西南、蓝色喷气、西方喷气、穿越等新一代低成本航空公司的挑战。市场是无情的,它只会垂青更强大的竞争者。

      先“放松”后“自由”还是边“放松”边“自由”?

      美国是首先在国内市场放松管制,然后开始实施“天空开放”政策的。在欧盟,放松管制和自由化是齐头并进的。但是欧盟是一个特例,欧盟成员的国内市场很有限,在单个国家的国内市场放松管制不会创造与美国类似的竞争的市场结构,而欧盟成员国的经济一体化已经达到了能将它们的航空市场也像其他行业一样整合为一个共同市场的程度。

      与欧盟成员国相比,中国有一个相对较大的国内市场,而且中国与其他国家的经济一体化程度还没有接近欧盟成员国之间的水平。因此,中国应当实行国内放松管制伴随逐步的国际市场自由化的方式,自由化的形式则应以有选择的双边互惠开放为主。目前应着重开放航权是那些于中国旅游、投资与贸易联系密切,而中国航空公司又能得益较大的国家,例如日本和西欧。相对而言,中国航空公司的成本优势大一些。航空自由化的另一种形式,航空自由区,是建立在经济一体化基础之上的。欧洲共同航空市场是以欧洲经济共同体为前提的。先有北美自由贸易区,才有美国与加拿大的天空开放。中国与其他国家,例如东南亚的十加一,尚未达到这种一体化程度。

      以中国大陆与台湾之间投资、经济交易和人员往来的密切程度,建立两岸航空自由区,容许中国大陆与台湾航空公司在自由航空区内有无限制的经营权和设立权(即新建航空公司的权力),将是有利于两岸人民的福祉。中国大陆与台湾航空公司的规模和竞争力大体相似,对于促进竞争,提高航空公司的效率大有益处。

      虽然国内航空公司在商海里扑腾了几年,掌握了一定的“泳技”,但水平有限。若把它们一下子投到大海深处,风险不小。诚然,中国航空业必须汇入全球化与自由化的浪潮,不过这恐怕得从放松国内市场的管制开始。倘若放开国内市场,也可能会倒闭几家航空公司,但总有几家中国航空公司会“青出于蓝而胜于蓝”。从三军中冲杀出来的赵子龙,毕竟不同于扶起来的刘阿斗,在国际市场上的胜算要大得多。

      [b]3、放松管制下的所有权改革[/b]

      “弱肉强食”与“投鼠忌器”

      世界上大多数航空公司都面临所有权限制,即本国航空公司的外国投资所有权份额不能超过25%或49%。在中国,航空公司的绝大多数所有权掌握在政府手里,这将成为在放松管制和自由化道路上的关键问题。航空市场的效率是建立在无效率航空公司失败的基础上的。如果政府允许市场充分发挥作用,就意味着在实力较弱的航空公司破产时,政府将损失其投资。

      古训曰:“鱼与熊掌不可兼得。”在市场经济条件下,当政府同时是市场竞争者的所有者时,它就可能面临这样的两难境地。在西方,放松管制常常伴随私有化的潮流。在放松管制大潮中,大航空公司,如英航、汉莎航、枫叶航和快达航都实行了私有化,或者如法航,实行了部分私有化。尽管存在着一些国有航空公司的自由航空市场也会正常运转,这些国有航空公司必须基于商业原则运作,并且不受政府的干预。

      然而,如果市场上所有的航空公司都被政府控制,例如在中国,对市场竞争导致的巨大损失的预期将削弱政府实行放松管制和自由化的意愿。中国航空公司正处于股份化的进程之中,下一步应当考虑的是减少政府在航空公司中的所有权份额。

      政府的银行或金融机构必须从为中国航空公司购买外国飞机提供贷款支持的业务中退出来,中国的航空公司必须学会通过赢利或私人资本市场的资金来为机队融资。航空业发展的历史表明,航空业具有很强的周期性,比其他行业承受的风险更多,这些风险包括恐怖袭击、公共传播疾病和其他非经济的因素,“9·11”后美国航空业的灾难就是一个很好的证明。中国政府必须采取预防措施,避免放松管制下航空公司的倒闭而拖累整个国家金融体系。在放松管制的航空市场里,有些政府为了支持本国飞机制造商而提供贷款担保,如加拿大、巴西和欧洲政府就分别为本国的庞巴迪公司、巴西航空工业公司和空中客车公司提供购买飞机的贷款担保,但世界上很少有国家为本国航空公司购买外国飞机提供贷款或贷款担保,中国航空公司必须从对国家资金的依赖中走出来。

      国家控股限制资本的自由流动

      航空业是一个资本密集型行业,然而,自从“9·11”以来,低盈利和高风险使世界上大多数航空公司无法进入债务市场,筹集它们恢复和长期增长所需的资金。替代的融资渠道是股权资本市场,但对股权投资者来说,他们需要的不仅是资本的回报,还有控制权。现有的外国所有权限制条款阻碍了航空公司筹集外国股权资本的能力,航空公司和许多经济学家都在大力促使政府取消外国所有权方面的限制。

      对于中国航空公司来说,目前是政府控股将航空公司股票限制为单纯的融资手段。在无望对中国航空公司取得有效控制的情况下,许多投资者就会退避三舍,从而削弱了中国航空公司在股权市场上筹集资金的能力。在SARS的影响下,许多中国航空公司完全被债权市场拒之门外。如果中国政府能够减少其所有权份额,或者将航空公司民营化,这将大大提升中国航空公司在股权市场筹集资本的机会,加快它们未来的发展。

      从理论上看,航空自由化政策是建立在“比较利益说”基础上的。“比较利益说”强调国际分工,实施自由化必然导致每个国家专攻一些相对有竞争力的产业,放弃一些相对缺乏竞争力的产业。问题在于很少国家愿意放弃航空业这种对国民经济举足轻重的产业。这正是航空自由化滞后于贸易自由化的原因之一。一向崇尚自由竞争的美国可任其制鞋业、成衣业衰退下去,但不得不拿出几百亿美元来撑住航空业的事实可以为证。中国的航空公司仍然需要政府“送上马,再扶一程”。

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