按照国务院上月正式批准的省市区民航管理体制改革方案，包括广州白云机场在内的９３家机场将在今年内实现属地化，移交地方政府管理。这项涉及４００亿元资产、近５万人员变动的今年民航业改革的重中之重，终于在政策的层面上取得了重要突破。但是雷声已响，雨点却不见踪影。民航总局机场司对进展情况的评价似乎也不乐观：“年内完成难度相当大。”

　　“还算正常吧，不过也有不少地方还没开始动。”国家发改委交通运输司有关人士在接受记者对于机场属地化进展的询问时这样表态。

　　而民航中南管理局主管宣传的人士则对记者表示，关于机场属地化的话题，领导明确指示暂不接受任何采访。

　　属地化已经成为各大机场乃至有关主管部门最敏感的话题。记者采访中听得最多的一句话就是“我们在等待”。讳莫如深的背后，正可看出这项改革触动的利益之深，牵涉之广。有专家认为其难度甚至超过电信分家。

　　[b]民航摆脱双重身份[/b]

　　一直以来，民航总局身兼资产所有者和行业监管者的双重身份，使得民航业不能完全纳入市场经济体系。

　　根据实施方案，机场移交地方政府管理后，撤消民航各省（区、市）局，原则上以省（区、市）为单位组建机场管理公司，实行企业化经营，统一管理区内机场；另成立民航安全监督管理办公室，代表民航地区管理局负责地域内航空公司、机场的安全监管和市场监管。民航总局以此摆脱自己身兼资产所有者和行业监管者的双重身份。对于机场业来说，这一步意义深远。

　　机场属地化改革的序曲，是在２００２年２月召开的民航工作会议上奏响的。但它酝酿已久。十多年来，在我国１２９个主要民用机场中，长期并存着三种管理体制：一是首都国际、天津滨海等８９个机场由民航直属管理；二是厦门高崎、珠海三灶等３５个机场由地方管理；三是广州新白云、南京禄口等５个机场由民航和地方共同管理。而这一次，除了首都机场和西藏机场因为其特殊性仍然由民航总局直管外，其他的机场全部下放。

　　[b]谋求机场全面脱困[/b]

　　产权单一、管理落后造成机场全行业大面积亏损的现状，民航总局希望借机场属地化改革，寻求股权多元化和管理体制改革。

　　很显然，机场属地化志在解决机场全行业大面积亏损的现状。国家审计署今年６月公布的２００２年审计工作报告显示，审计署在对全国１８个重点机场和３８个支线机场建设管理情况进行审计时发现，大部分机场亏损严重。已竣工投产的１２个重点机场中９个亏损，累计亏损１４．５亿元；３８个支线机场中３７个亏损，２０００－２００１年亏损１５．２７亿元。

　　据民航总局规划发展财务司副司长谭星禄说，民航总局能够用于机场建设的资金，主要来源于民航基础建设基金以及机场建设费两大块，这些收入每年在５０亿元左右。由于民航还要对机场的亏损进行补贴，并且加强安检设施等，因此，目前总局每年实际能够用于机场基础设施建设的资金，只占到总投资的三分之一，大约只有３０亿元左右。

　　地方政府的投入，也已经占到了总量的１／３，其余的１／３则多来自国债资金、原国家计委指定的商业银行贷款等。

　　不过，由于机场的人员、财务等各项经营管理权传统上一直归民航总局所有，地方上往往只热衷于争取机场建设项目以便改善投资环境，对于建成后的经济效益则考虑甚微。业内人士普遍认为，这种投融资体制和管理模式加剧了机场业的亏损状况。

　　广东珠海机场造价高达６９亿元。这个按照４Ｅ标准建造的大型国际机场，目前没有一个国际航班。根据民航总局的统计，珠海机场２００２年的吞吐量只有７４万人次，而其设计吞吐量为１１００万人次。

　　产权单一、管理落后、经营不善一直是国内机场难以根治的痼疾。民航总局政策法规司副司长沙洪江是“机场属地化改革”课题组的主要操刀者之一。他在接受采访时指出，将机场属地化作为中国机场业改革的第一步，是符合国际趋势的。不管在美国还是在欧洲，地方政府在机场业中所起的作用都是主要的，民航总局希望在属地化改革之后，再寻求股权多元化和管理体制改革，谋求机场脱困。

　　[b]白云机场归属未定[/b]

　　广州市政府借助交通投资公司在白云机场中占有的优先位置，使新机场的归属增添了变数。

　　三大枢纽机场中，惟一被列入此次下放之列的是广州白云机场（上海已经属地化，首都国际机场则不在此次属地化改革范围内），下放到广东省还是广州市，目前尚无定论。

　　与很多地方的机场移交比起来，广东的情况具有特殊性。在现有的股权结构中，白云国际机场集团代表民航总局，拥有新机场５１％的股权，广东省及广州市政府为新机场建设专门成立的广州交通投资有限公司拥有新白云机场４９％股权。目前的２５个亿资本金里面，省政府的投入约６亿多元。

　　按照国务院的规定，机场移交的对象应该是省一级政府。但是广州市政府借助交通投资公司在白云机场中占有的优先位置使新机场的归属增添了变数。

　　白云机场方面似乎并不太在意以后的婆家是谁。在他们看来，机场实力比行政级别更重要：“即使转交给街道办事处管理，我们还是有这么大的规模，而发展还得靠自己的努力。”

　　但是，有航空专家认为，省政府接管对于新白云机场的长远发展更有利，因为这样可以有利于白云机场整合珠三角机场资源，实现协同发展。比如，白云机场飞机起降密度非常大，一旦遇到特殊复杂天气，几十架飞机降不下来，只能选择汕头、湛江、梅州等机场备降。如果统一管理，这些安全上的呼应措施可以更轻松地完成。但如果白云机场交到广州市，对其他机场没有直接管理权，这些事情就不好内部协调了，不仅影响效率，而且成本上升。

　　另外从航空市场的角度来看，如果缺乏省级政府进行宏观规划，那么珠三角各机场自行发展恶性竞争的状况仍然难以遏制。

　　因此，有专家认为，对于白云机场来讲，最好的结果是借机场属地化改革之机，整合三个小机场，然后通过资本的纽带，与深圳、珠海机场实现更紧密关系，而这样的联合，尤其对于珠海机场的扭亏具有现实意义。

　　有关白云机场最后的归属，据称省政府正在听取各方意见，尚未定夺。

　　[b]旁边报道：资产分割掣肘试点机场[/b]

　　２００２年第四季度，民航总局开始以山东、湖南、和青海三省进行属地化试点，分别代表东部经济发达地区和中西部欠发达地区。山东机场总体盈利，而且地方投资比例较大，而湖南和青海的机场，基本上完全依赖国家投资建设，而且亏损情况较重。

　　国家发改委有关人士称，从试点情况看，三省反差强烈。湖南最早完成，今年３月２８日便完成机场下放，青海也于６月１９日实现交接。山东虽然启动最早，但是至今没有完成试点工作。

　　有民航专家认为，在中西部地区，计划经济色彩较浓厚，只要政府点头，事情就好办了，最多民航总局在解决历史债务方面给予补贴，地方政府也乐于手中有个机场。相反，在经济发达地区，计划经济的遗留问题用市场经济的方式来解决，相关各方的博弈更加激烈。

　　青海省经委一位官员接受电话采访时透露，青海省最初把机场属地化看成是民航甩包袱，提出要解决历史欠账和现实亏损。这位官员举例说，西宁曹家堡机场和格尔木机场每年约有２５００万元的亏损，希望由国家全额补贴，并延长补贴年限。经过多次协商之后，双方才达成了协议。至于如何协商的，他表示不便细说，但是“青海感到满意”。

　　在山东，民航华东管理局和山东省政府分别提出一套方案。前者提出要将机场相当比例的资产留归民航，而后者则坚持将资产全部转交地方。按照国务院的有关规定，机场资产应该悉数转交地方。但监管办的组建，离不开物质依托，需要必要的办公资产，如办公楼、汽车等，而监管办以后没有了经营能力，只能吃财政饭，但仅靠国家拨的行政经费不能解决需要。因此在属地化中与地方讨价还价。（田间）

　　图：机场属地化改革需要妥善解决债务处置和资产分割两大难题。本报记者　吴伟洪　摄

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