一个具有普遍适用性的“法令”为什么会有空白地带？作为公共管理者身份的民航总局与机场在执行法令时的双重标准，被公共管理学专家称之为“以权谋私”。

　　从今年6月甚至更早的时候，这个争论就存在，但与其说这是一种争论，不如说这是民间的一种宣泄。就在民航今年2月下发了不准带酒上飞机的规定后不久，就有“好事者”反映，在民航机场的隔离区内公然有酒出售，而且可以免检，等于隔离区内的这些酒获得了特批准入。民航总局具有普遍适用性的“法令”到底是为谁而设的争论由此而起。

　　[b]“禁酒令”为何区别对待[/b]

　　今年2月5日中国民航总局发出公告，为确保民航飞行安全，旅客不得随身携带酒（瓶装、罐装）。如确实需要，必须进行托运。出于安全考虑而出台的此项公告，其必要性毋庸置疑，因为大连“5·7空难”事故所带来的余悸还在空中盘旋。据调查，“5·7空难”事故原因系乘客张丕林带了一个装有可燃液体的酒瓶，故意点燃后致使飞机坠毁。更加上民航方面对“酒精与酒根本区分不开”的技术论证，所以对这个法令的出台，一些经常坐飞机的人表示了理解甚至欢迎。《民航知识》杂志社的熊某认为，这个公告是有必要的，是对所有乘客的安全负责。“在国外，虽然飞机上允许买酒、喝酒，但那是他们的文化，而且国外没有烈性酒。但是中国烈性酒的存在，为一些人的不理智行为制造了条件，所以切断这个链条是有必要的。”

　　“因为区分不出来酒和酒精，所以干脆一刀切，从这个角度来看民航的行为是没有错的。对我们这些坐飞机的人来说，酒并不是非带不可的东西。因为不带酒而给大家增加了一份安全，我是欢迎的。从这个角度来说，它不涉及侵害老百姓的权利问题，而恰恰是维护了大家的权利。”上海礼合礼律师事务所律师赵跃生对民航的公告表示了出人意料的宽容。此前，赵跃生曾代理了一起诉上海市某机场不明示中文指示牌的官司，对民航的做派虽也颇有微词，但是对于民航总局的这一公告却仍表示出了自己的客观立场。

　　赵跃生不仅对民航公告表示了理解，甚至对于时下正在民间沸腾的机场隔离区可买酒是否公平的争论也表示了理解。他提出，隔离区给公众以可以买酒的权利，并没有强迫行为，更没有提出如果不买酒则不允许登机的苛刻条件，买不买酒只是乘客的一种自由选择。

　　但是对于那些有意向带着馈赠或接受馈赠的酒上飞机的人而言，这种区别对待的做法仍引起了强烈不满。不少旅客质问，机场里面卖酒让带，为什么我的酒就不让带？

　　这样的争论从今年6月开始，直到今年9月，民航对这种区别对待才终于有了一个公开的说法。

　　[b]机场的酒就更安全？[/b]

　　很多类似的报道中都曾引用了首都机场股份有限公司总经理王家栋的“发言”，这一发言是目前为止可查的民航方面对此最具针对性的高层发言。这个发言可简单概括为，机场的酒更安全，因为民航方面充当了自己安全的监护者。

　　“控制区内的商品都是批量从大公司购进来的，供货公司是具有良好品牌的大公司，与机场有长期合同，必须对自己的货物安全负责。如果发现有问题，马上会被取消资格。另外，只有供应给机场隔离区内商贸公司的货物，才给予安检。商贸公司要对自己的商品安全负责，这是双方的安全责任制。”

　　机场是为了预防少数犯罪分子的行为而来约束大多数旅客。机场的做法除了保障大多数旅客的安全之外，还是为了保障部分旅客购买酒的自由。因此，双重标准的制定实属无奈之举。

　　但是旅客的理解是有限的。而且作为机场安全维护的代价，王家栋承认，“代价很高。”除了抽象意义上对权益的损害，据了解，众所周知的是，在国外并没有不能携带酒上飞机的规定，可见这并非国际规则。更有甚者，那些已带酒而不明白民航新规的人，他们的酒就只有白白地扔在机场了。据了解，从民航总局发布命令到今年7月，首都机场共归置旅客放弃不要的酒2.3万瓶，价值200万元。仅7月29日这一天，国内旅客就共丢弃了55瓶酒。虽然为避嫌，机场对这些酒的处理采取了销毁措施，更有目击者称，“我看着酒被分批倒入污水处理池，稀释后跟随处理后的污水一起排放掉。”但仍有旅客表示了不满，虽然机场卖酒的合理性并没有形之成文，但是其实这样的双重标准就是一种垄断行为，它与前一段时间一些垄断性行业不顾消费者利益而只顾一“家”私利的行为，是同一性质的“霸王条款”。有民航内部的职工也提出，民航方面无非是趁机又过了一把垄断瘾。民航在自己的一亩三分地独家经营、店大欺客的行径屡次遭到非议，如以前机场一听可乐30元、一份盒饭20元的事就成为媒体和社会曝光的典型事例。联系到这次的禁酒行动，之所以引起不少旅客的怨言，与民航在隔离区内的酒价高得离谱自然也有一定关系。

　　民航总局具有普遍适用性的规定为什么在机场失了效？有专家认为，从法律意义上说，机场的这种做法是一种违法行为。机场规定的不在隔离区内买的酒不能作为安全产品带上飞机的规定，其实是一种部门政策，它是在特定时间内对特定人规定的。而民航总局规定不能带酒上飞机是一种行政性法规，它是在特定时间内对多数人规定的。政策不应违背法律，更不能超越它，否则就属于违法，违法行为属无效行为。

　　但事实上，因为行政法规的制定者与执行者之间的特殊关系，使得民航总局对这种违法行为睁一只眼闭一只眼。这样的事情在现实中大量存在，如邮政搭送、银行贷款配送等等。这是一种垄断性行业的以权谋私行为。

　　[b]安全的酒与公共管理[/b]

　　“如果出于安全的考虑，而只能购买民航方面认为安全的酒，那么是不是意味着衣服、包裹之类都需要到民航自己的专柜才能购买，”对于众人对民航双重标准的种种猜测，中国人民大学公共管理学院的张璋认为，民航出于维护大多数人安全的解释难于服众，更难自圆其说。

　　“机场是打着公共利益的旗号，让私利搭便车。”他认为，民航总局是一个公共管理机构，而机场是经营机构，两者本来是两种身份。因为作为公共管理者，它吃的是皇粮，靠的是税收，维护的是公共利益；而作为经营者，它追求的是利益和利润。但是现在的运营基本上是一家人两套班子。

　　按照民航总局甚至是机场的说法，他们是维护公众利益，是一种公共管理，但公共管理者必须具备三项条件，即是法律委托的公共机构，行使的是国家法定的公权，此外它还必须是为了公共利益。只有同时符合上述三项条件才属公共管理，而一旦违背其中之一，尤其是违背公共利益，就歪曲了公共管理的本意。作为公共管理主体的机场，它本身既是公权的行使人，同时它又是企业的经营者，两种身份合于一身，极易产生问题。

　　机场以技术因素为由而做出不能允许旅客带酒上飞机的结论，这纯粹是技术方面的问题，不能因为技术方面的问题而演化为一种“制度性权益。”否则，它就是典型的以公权谋私利的行为。

　　机场的做法不仅是用一种身份为另一种身份谋权谋利，而且超越了自身的角色定位。民航总局发布的公告作为一项行政性法规具有普遍性，针对的是特定多数人群，为防止造成的潜在危险，从而不允许带酒上飞机，“但它并没有将旅客分为安全与不安全的情况，那么作为经营者的机场就无权把旅客分为不安全与安全。”

　　“任何人都不能作为自己安全的法官”。张璋引用公共管理的一条铁律认为，机场方面既然要确定自己的安全性，就应自己回避而通过第三方来证实它的酒是否安全，而不是自己给自己做裁判。

　　导致这种以权谋私的情况，一方面是因为一个公共政策的出台没有严格遵循程序。理论上，一个公共政策的出台一般要经过如下途径:确定存在的公共问题，即老百姓有解决这些问题的需要，进而确定有必要进行决策;一旦确定决策，首先要在内部形成决策议程，确定是否要做决策，进而进行制度决策;在进行制度决策时，必须经过听证程序，邀请政策利益相关者有机会完全表达意见，以保证决策的科学、效率和公共合理;最后再经过法律程序。民航总局与机场在进行有关决策时，并没有采取听证方式，所以导致了事后争论四起。

　　但提到根本上的原因，张璋认为，还主要在于“要杜绝以权谋私的情况，简单地说就是应该政企分开，把两种身份分别独立，只有这样才能有相对的公正性”，但是张璋承认，至少从目前来看，所谓政企完全独立在某些行业还处于理想状态。

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