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快速发展的国内航空市场与民航发展基金存留思考

来源:民航资源网 作者:杨波 2015-01-28 15:26:13 我来说两句(6)

专业分类财务与金融 文章编号】15-2015-0044

  

  近年来,国内持续加大交通基础设施的建设,彻底改变了国内交通运输的基础条件。到2013年底,国内通车的高速公路里程超过10万公里,高铁运营里程达到1.1万公里。到2014年底,民航运输颁证机场达到202个,民航运输飞机达到2365架。

  交通基础设施的变化,使得国内旅客“出行难”正在缓解。相对于铁路、公路运输而言,民航运输在发展过程中逐渐遇到了基础设施资源不足的瓶颈。如何破解航空运输发展的资源瓶颈呢?笔者整理了部分数据,做一简要分析。

  一、2004-2013年国内运输市场发展变化特点

  基于数据的可比性,选择国家统计局发布的国内航空运输、铁路运输、公路运输的旅客周转量数据,整理了2004-2013年国内主要运输方式的市场份额图表:

  从上面图表可以看出哪些信息呢?

  第一、公路运输一枝独大的局面正在改变。与2004年相比,铁路运输所占市场份额已近40%、国内航空运输已达17%、公路运输下降到43%。

  第二、2013年是一个突变之年。

  在过去十年之中,2013年可谓是一个突变年。铁路运输市场份额迅速提升10个百分点。更令人吃惊的地是国内航空运输市场份额也迅速提升了5个百分点,市场份额创下新高。

  2013年的突变,源于高铁逐渐成网。在国内运输市场竞争中,高铁的投入,成功地提升了铁路运输的竞争能力。仅从2013年与2012年数据对比来看,与公路运输相比,高铁竞争的相对优势更加明显,整体提升了铁路运输市场份额。

  笔者特别注到,在局部地区的中短程航线上,高铁对航空运输形成了冲击,航空公司减少了相关航线的运力投入。但是,国内航空运输企业的灵活调整,不仅成功地应对了高铁的冲击,反而更提升了航空运输在国内运输市场的整体份额。这一角度来讲,高铁对航空运输市场的影响很有限。

  因此,我们完全有理由相信国内运输市场格局在未来将呈现出航空运输、铁路运输、公路运输“三足鼎立”的局面。

  如果国内航空运输要想真正成为国内运输市场的“三足”之一,还有哪些值得关注点呢?

  二、航空运输基础设施投资不足是制约国内航空运输市场发展的核心

  近年来,一到航空运输的旺季期间,“航班延误”即成为热门话题,而这背后的最重要原因也与航空运输设施投资严重不足有关。虽然民航局李家祥局长的足迹遍及国内各省,每到一处,李家祥局长就会提及“要开放,修机场;要想强,上民航”,李局长的大声呼吁,推动了国内各地机场的建设投入,2014年底,议论已久的北京新机场正式开工。

  但是,从航空运输设施从建设到投产有一个周期,并且时间跨度较长,如何才能更快地提高航空运输基础设施的投资力度与速度呢?笔者选择铁路、公路、航空运输的投资数据,做一比较。根据国家统计局公布的分行业固定资产投资年度规模,2004-2012年航空运输、道路、铁路的固定资产投资规模份额如下图:

  从上图可以看出,在交通基础设施建设中,道路投资规模最大,次之为铁路,航空运输设施仅占3%。

  如果从形成的固定资产来看,2004-2013年,道路建设投产的固定资产高达56000亿元,占交通运输(铁路、道路、航空运输)投产额的73%;铁路建设投产的固定资产达到16000亿元,占交通运输固定资产投产额的21%;航空运输仅有5178亿元,仅占交通运输固定资产投产额的6%。

  国内在高速公路建设的高强度投入,已初步建成了全球最大的高速公路网;在高速铁路为代表的铁路高强度投入,中国已经运营了世界最长的高速铁路网。正是因为这种高强度的投入,铁路运输已经初步解决了春运等节日期间的运能问题,峰值日的旅客运输能力超过1000万人次。

  相对于铁路与公路的投资而言,航空运输投资力度显然不足。航空运输的基础设施投资遇到了哪些难题呢?关系国家民生的航空运输基础设施,为什么投资强度如此之低呢?在提出航空运输设施的投资办法之前,我们可以看看铁路和公路是如何破解投资难题的?

  ——铁路建设资金的筹集。1991年3月1日,中国开始征收铁路建设基金。自1995年起,中国开始发行铁路债券。到2014年10月底为止,中国铁路建设债券共发行9,237亿元。目前铁路建设的投资主要是以国家财政投入、铁路建设基金、铁路建设债券以及银行贷款等多种渠道为主。充足的资金投入,保障了铁路路网的建设。

  ——公路建设资金的筹集。与铁路建设是以中国铁路总公司为主(前身为铁道部)不同,公路的建设投资权限已经下放到各地。在公路建设中,地方政府多以BOT方式,即:兴建-营运-移转、建设-运营-移交、建设-经营-转让等,英文:Build-operate-transfer)。地方政府将所规划的工程交由民间投资兴建,并且在经营一段时间后,再转移由政府经营,是一种公共建设的运用模式。该种模式的成功推广,极大的加速了中国高速公路建设进展。也正是这种,使得在国内知名高速公路背后都可以看到一家企业的身影。

  因此,我们可以看到,铁路与公路建设的快速发展,是因为成功地解决了建设资金的来源问题。那么,加快民航建设投资遇到哪些问题呢?

  三、民航基础设施建设与民航发展建设基金思考

  1.加快机场建设,地方政府责无旁贷

  在2003年,民航的机场建设与管理下放到地方政府。2009年颁布的《民用机场管理条例》第三条规定:“民用机场是公共基础设施。各级人民政府应当采取必要的措施,鼓励、支持民用机场发展,提高民用机场的管理水平。”因此,从法律角度而言,地方政府是机场建设与管理的主体。地方政府是机场建设管理的主体,改善机场资源不足,地方政府责无旁贷。要发挥地方政府在机场建设中的主体作用,还需要考虑机场建设的资金来源问题。

  2.如何发挥民航建设基金的“杠杆”作用?

  与铁路建设基金类似,民航同样征收了民航发展基金,民航发展基金由原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并而成。民航发展建设基金是中央政府性基金,缴入中央国库,成为中央收入。

  根据财政部公布的民航发展基金收支情况,可以看出民航发展基金支出主要用于中央本级和转移地方支出:

时间 民航发展基金收入(亿元) 中央本级支出(亿元) 转移地方支出(亿元) 上年结转收入(亿元)
2010年 195.04 86.52 99.32  
2011年 207.96 126.84 94.66  
2012年 231.26 104.47 120.54  
2013年 252.63 101.34 151.13 59.26
2014年(预算) 265.19 174.93 149.61 59.35

  根据财政部制定《民航发展基金征收使用管理暂行办法》第二十三条规定,民航发展基金使用范围如下:

  (一)民航基础设施建设,包括机场飞行区、航站区、机场围界、民航安全、空中交通管制系统、科教、信息等基础设施建设,以及归还上述建设项目贷款,安排上述建设项目的前期费用和贷款贴息;

  (二)对货运航空、支线航空、国际航线、中小型民用运输机场(含军民合用机场)进行补贴;

  (三)民航节能减排,包括支持民航部门及机场、航空企业节能减排新技术研发和推广应用,节能设施或设备更新改造,行业节能减排管理体系建设等;

  (四)通用航空发展,包括支持通用航空企业开展应急救援、农林飞行等作业项目,通航飞行员教育培训,通航基础设施建设投入和设备更新、改造等;

  (五)民航科教、信息等重大科技项目研发和新技术应用;

  (六)加强持续安全能力和适航审定能力建设;

  (七)征管经费、代征手续费以及国务院批准的其他支出。

  从上述规定可以看出,民航发展建设基金的支出范围较广,但是,每年仅200多亿元的民航发展基金,较广的支出范围,决定了民航发展基金时时处在“粥少僧多”的困境,建设“杠杆作用”有限,从而也最终阻碍了民航局在机场建设中的关键作用。

  再进一步讲,地方政府是机场建设的主体,当然理应是机场收益的主体。换言之,民航发展建设基金本应成为地方政府投资机场建设的财政保障。因为,如果地方政府没有民航发展基金等类似收入作为前期投入的支持,地方政府推动机场建设的动力又在哪里呢?

  民航发展基金作为全国性基金当属于错位征收,与机场现有管理体系并不相符。收入与管理责任的相互错位,直接降低了民航发展基金应有的建设作用。航空基础设施的投资,在现有的管理模式下,必然成为“无源之河”,哪能持续呢?

  因此,要发挥民航发展基金的“杠杆作用”,必须理顺收支关系,明确机场建设的真正主体利益,才有可能以民航发展基金为杠杆,推动航空运输基础设施的快速发展,为建设民航强国注入新动力。

  3.现有民航发展建设基金征收存留问题

  现有的民航发展建设基金来源由两部分构成:一是向旅客征收,国内、国际地区标准不同。根据2012年财政部发布的文件:“向旅客征收民航发展基金的规定执行至2015年12月31日。”按此规定,到2015年底,旅客将不再缴纳民航发展基金。二是向航空公司征收。按航线、机型不同,制定差异化的征收标准。

  根据现有的民航发展基金收入构成,70%的收入来源于旅客缴纳。如果在2015年之后,不再征收旅客部分,民航发展基金将失掉70%的收入来源。更何况航空公司作为一企业经营,缴纳正常的税收,承担一个企业的责任,已经足够。航空公司不是机场建设的主体责任单位,向航空公司征收民航发展基金是出于何种考虑呢?

  国家已经规定到2015年底不再征收旅客缴纳的民航发展基金,航空公司缴纳的民航发展基金法理不足。民航发展基金逐步取消可能是一个趋势。但是,国家在制定民航发展基金的收支情况是本着“收支平衡”原则,如果没有了收入,本是来源于民航发展基金的中央本级支出和转移地方支出,将成为无源之水。

  因此,从民航发展建设的角度来看,民航发展基金需要继续征收。但是,征收的对象是航空运输的受益者_旅客。航空公司作为航空市场的主要参与者,既承担了向国家缴纳税收的法律责任,亦向机场等相关各方缴纳了起降服务费等多种费用。再缴纳民航发展基金,无异于重复收费,航空公司当不应再缴纳民航发展基金。

  四、简要的思考

  1.国内航空运输市场持续增长,加快投资民航是破解民航发展的关键。

  2004-2013年,国内运输市场的变化充分表明了航空运输顽强的发展后劲。假以时日,航空运输必将成为国内旅客运输市场的主力军。因此,在平稳度过高铁的冲击之后,国内航空运输必将持续稳定增长。因此,面对高铁、公路等其它运输方式的竞争,航空运输大可更有信心,做大、做强航空运输,服务国内经济,满足民众需要。

  航空市场的强劲增长,更需要行业主管部门、地方政府加快民航的基础设施建设,以适应市场发展的需要。

  2.应继续面向旅客征收民航发展建设基金

  航空运输基础设施的严重不足,需要更多的资金支持。但是,根据《民航发展基金征收使用管理暂行办法》,“涉及航空旅客缴纳民航发展基金的相关规定,执行至2015年12月31日。”但是,笔者以为,基于“谁受益、谁付出”的基本原则,需要继续征收民航发展基金,用于航空运输设施的基础设施投入。但是,征收对象应该是面向旅客,而不是航空公司。

  3. 民航发展基金的分配使用应充分体现地方政府在机场管理的主体利益

  在民航发展基金的分配使用上,需要充分发挥行业和地方政府的积极性,基于“谁投入、谁受益”的原则,充分尊重地方政府在机场等民航设施基础建设上的主体作用,真正将李家祥局长的“要开放,修机场;要想强,上民航”愿望落到实处,彻底解决航空设施的基础资源不足问题。(杨波/文)

  (注:本文仅是作者个人观点,不代表作者所在单位观点。)

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