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如何打造航空应急救援的“最后十公里”?

来源:民航资源网 作者: 林青山 2014-05-20 11:05:23

专业分类通用航空

  

  航空应急救援属于国家应急救援体系中的重要组成部分,为了便于讨论,笔者借引一个概念“最后十公里”,指向航空应急救援的特定领域或关键环节。这一概念源于“最后一公里(Last kilometer)”,原意指完成长途跋涉的最后一段里程,被引申为完成一件事情的最后阶段,而且是关键性的步骤,通常还说明此步骤充满困难。

 

  关于航空应急救援“最后十公里”问题的提出,据相关资料显示,在2008年汶川地震之后,民政部紧急救援促进中心委托国家发改委综合运输研究所编制的“中国通用航空紧急救援场点布局总体规划”中有所涉及。本文针对此概念,分别探讨救援体系建设、救援场点布局、直升机的独特功用以及商业航空救援模式创新等问题。

  1.“最后十公里”,检验着我国航空应急救援体系的有效性。

  2008年汶川地震之后,航空应急救援体系建设的呼声再次高涨,既反映了现阶段中国应急救援体系中存在着严重的薄弱环节,也反映了未来需求。当前,社会各界对如何构建航空应急救援体系的必要性有了广泛的共识,均认为应以“自上而下”的宏观视角,突出国家层面的统筹规划,强调国家意志的主导和推动作用,主张政府加大投入,注重发挥社会主义制度“集中力量办大事”的优越性等等。这些共识背后的构建理念和思路,简言之就是“政府主导,社会参与,个人分担”。这种思路的现实合理性,值得重视,但此种思路侧重于救援体系的严整性、管理与执行的层级性,而容易忽略最基层、最直接的现实需求。由此思路建立起来的救援体系规划,容易陷入“大而全”的困局,表现为管理机构、执行机构“菩萨林立”,进而要求巨大的政府投入以及社会资源的集聚。至于此种体系模式的运作效率如何,目前国家财力能否承担等问题,由于尚缺乏足够的实践检验,因此不便轻言。

  笔者认为,在国家层面对航空应急救援体系进行总体规划是必要的。但从大量的救援实例来看,“最后十公里”直接影响甚至决定了一次救援行动的实际效果,与民众生命与财产安全休戚相关。从这个意义上说,“最后十公里”是最现实、最基础的环节,直接反映出紧急救援的实际需求,因而是一切思路和办法的基本出发点和归宿。笔者认为,在构建航空应急救援体系的“顶层设计”当中,要始终坚持把“最后十公里”作为基本考量和决策依据。

  就目前我国航空应急救援的总体状况而言,尽管经历了不少考验,取得许多经验和成绩,但救援力量和救援效率离国际先进救援水平以及民众期望,仍有不小的差距。法国卫生民防部门曾有统计:发生交通事故以后,救援人员如能在30分钟以内对伤员实施救护,则重伤员的存活比例高达80%;60分钟以内,则降到40%;90分钟以内,更是降到10%以下。而我国交通事故的致死率一直居高不下的原因之一,在于救护人员和技术装备到达现场耗时较长,救援效率仍有较大的提升空间。

  另外,从老百姓的直观感受来看,应急救援是否有效,就在于当危难情形发生时救援人员到场的效率,这是一个很简单的道理。事实上,这种直观感受,可能影响到群体心理,成为一时的热点问题,处理不当,甚或演变为影响社会稳定的公共事件。在重大灾难中,救援人员的及时到达,会激发受灾人员的生存信念,增强渡过灾难的信心。比如,在2013年4月芦山地震救援中,据参与救援的某陆航旅旅长栗国介绍:直升机在灾区降落的时候,下面有无数人在朝飞机招手。栗国说,“直升机的声音甚至能起到稳定人心的作用,那些埋在废墟下的伤员,听到直升机的声音,就有了坚持下去的力量。” 4月22日下午,飞机降落在芦山县太平镇,该旅机务三中队机械师冯世彪看到,当地的老百姓跪在地上,面朝飞机作揖。又比如今年5月初发生的两起医疗救援事件:一是5月2日从桂林到北京的“千里送心”接力,民航运输航班与通航直升机都发挥了积极作用,得到社会广泛赞许;而5月5日晚,刚出生5天的新生儿豌豆,由于达不到航空公司的服务标准而被拒绝登机,结果幼儿赴外地求医不成而去世,给家人和社会留下深深的伤痛。这两起事件,直接或间接地说明了航空应急救援的有效性对于民众心理的影响,值得我们深思。

  2.“最后十公里”,揭示了我国通用机场均衡布局的必要性。

  据国家发改委综合运输所和民政部紧急救援促进中心的研究结果,为实现90%以上的人口能在40分钟内获得航空救援服务,我国需要建设通用航空紧急救援点总数350-400个。十二五期间,全国总共规划布局通用航空紧急救援网络点达258个,除利用既有通用机场和运输机场外,尚需新增通用航空紧急救援直升机场68个。

  近年来,我国通用机场建设呈现快速发展势头。据最新的调研数据显示,截止目前,全国已有通用机场及临时起降点286个(其中颁证机场及起降点43个,未颁证的243个)。

  但中国民航大学欧阳杰教授认为,在通用机场数量较快增长的同时,总体布局呈现出不均衡的现象,现有通用机场主要分布在东部地区,有的城市密集的分布多个不同所有权、不同功能属性的通用机场;其次,通用机场发展过度依赖于通航制造产业;第三,目前我国通用机场建设总体表现为自下而上的个案发展模式,而非由中央部委及省级部门主导下的自上而下的总体布局模式,这种模式的最大弊病是容易导致通航产业的无序竞争和通用机场的盲目建设。【详细《我国通用机场规划布局的若干思考》】

  笔者建议,国家在编制《全国通用航空机场布局规划》的时候,既要立足于促进通用航空产业的均衡发展,又要兼顾考虑航空紧急救援网络点建设:

  一是要协调好现有机场布局与规划新增场点的关系。鉴于航空应急救援的根本目的是“挽救生命与减少财产损失”,因而在紧急情况下,政府和社会都有权利和义务调动必要的资源,以提高救援效果。基于此,无论现有各通用机场的权属性质、功能定位如何,在特定情况下,所有通用机场都将被临时赋予必要的“公共属性”,从而成为可以调动的救援资源。当然,在动用现有机场资源实施救援行动时,政府可以根据机场权属关系、对正常功能的影响程度等因素,按不同情况给予必要的补偿,类似于采取了“政府购买”行为。另外,在规划新增机场时,应避免因管理关系不同而导致的“体制性重复建设”,要充分考虑人口密度、地理环境、其他交通状况、经济发展水平等因素,合理布点,并对老、少、边、穷地区实施政策倾斜,加大扶持力度。目前,我国通用机场存在结构性矛盾:总量不足与布局失衡的问题并存,局部资源闲置与总体供给不足并存。因此,在未来规划布局当中,要着眼于逐步盘活现存资源,同时改善资源分布结构。

  二是要把握好政府主导与市场主导的关系。辩证看待和处理通用机场公益性与商业性的冲突,合理区分通用机场日常运营与紧急救援用途的关系。从投资主体、权属关系上看,我国通用机场可以分作两类:一是政府投资、公共属性的机场,二是民营资本自建自用的机场。目前,基于通用航空产业发展需求,政府鼓励民营资本“自建自用”。单从促进通用航空产业发展来看,鼓励“自建自用”的政策有其合理性。但从尽快完善航空应急救援场点来看,“自建自用”政策则存在极大的局限性,不能成为主要依靠力量。要解决这一问题,不外乎三种途径:一是对民营机场,在实施航空救援行动时,临时紧急征用,事后适当补贴,相当于政府购买;二是对“自建自用”机场,兼顾纳入到救援场点的整体布局当中,政府先期进行补贴,在发生救援任务时,政府按协议使用该机场,不再事后补贴;三是政府全资建机场。考虑到我国各地情况的差异性,在规划建设航空救援场点时,应视情灵活选择投资方式,合理确定相关利益方的责任分担。

  3.“最后十公里”,凸显了我国直升机产业发展的紧迫性。

  国际上,最早使用直升机应急救援是在20世纪50年代,经过几十年的发展,目前主要发达国家和部分发展中国家已形成比较完善的直升机应急救援体系,具有很强的应急救援能力。关于直升机在应急救援中的突出作用,美国西科斯基公司创始人西科斯基先生有一句堪称经典的描述:“如果一个人正亟待救援,喷气式飞机能做的只是飞过他的头顶,撒下花瓣,而垂直起降的直升机却能挽救他的生命。”从直升机的技术特性来看,其垂直起降、空中悬停、前后左右飞行,且不受机场和跑道限制等优势,相比其他类型的航空器,更适合承担复杂的救援任务。

  在中国,直升机在汶川大地震、雅安大地震人员救护中都发挥了重要作用。2008年12月,民政部紧急救援促进中心张群生总干事曾指出:“救援就是抢时间,西方发达国家使用的救援交通工具,无一例外首选直升机。”据相关资料,全球现有直升机4万多架,其中民用直升机约2.4万架,平均每百万人口4架直升机。美国每百万人口40多架,加拿大50多架。而我国目前的水平约为1200万人一架,相当于全球发达国家配置水平的1/57,救援直升机数量不足、单机有效载荷不足等是制约我国直升机应急救援的突出因素。未来,我国要达到世界平均水平,在直升机的保有量上要达到6000架以上。

  4.“最后十公里”,提示着航空救援商业模式创新的可能性。

  当发生大面积灾害、重大事故或重大公共事件时,政府有权决定实施无偿救援,但在日常的、局部的紧急救援(尤其是紧急医疗救护)中,应该容许也有必要探索商业化航空救援,以作为国家整体救援力量的必要补充。我国商业化航空救援起步较晚,目前仍处于探索阶段。但随着个案的增多,实践经验的不断丰富,商业化航空救援运行模式一定会越来越完善。

  早在2001年12月,武汉市急救中心就与武汉直升机通用航空有限公司签订了协议,通过“120”实施调度,开展医疗急救服务。按当时标准,急救直升机每小时收费为6800元,超过1小时按实际飞行时间计算,不足1小时按1小时收取(如有专家出诊,另加300余元出诊费)。2002年1月15,武汉120急救中心成功将湖北宜都市一名重症患者通过急救直升机转运至武汉,创下我国直升机用于商业救护的首例。此次空中救护是由病人家属与武汉市急救中心达成协议后完成的,跨地区飞行直飞距离289千米,飞行2个多小时,飞行费用为2万元。这不包括中途转运和出诊等费用。尽管武汉市120急救中心在收费上作了让利,没有按预定6800元/小时收费,但价格仍然不菲。

  今年4月11日,北京急救中心和北京华彬天星通用航空有限公司签署航空医疗救援战略合作协议,双方将就全国范围内医疗救援直升机和医疗公务机的无缝隙空中医疗救援服务开展长期合作。

  上述商业合作协约签订后不到一个月,5月2日,就“碰巧”发生了一场从桂林到北京的“生命接力”,牵动着众多国人的爱心。这种“碰巧”,实质上宣示着“任务交给了有准备的人”。

  在这场移植器官运送的千里接力赛中,运输航空公司、相关单位和各环节高效联动,承担接力第二棒的通用航空公司同样发挥了重要作用。从首都机场到安贞医院这段路程,地面交通最快也得半小时。而作为北京120急救中心合作单位(空中救援备勤力量)的华彬天星通航有限公司,从接到120指令,到飞行计划被批复,仅用了15分钟。从机场到医院全程也仅花了10分钟。据介绍,此次送心接力任务,成本大约在7万到8万之间,这还不包括机场起降费、灯光费等多种费用。对于这笔不小的费用,也引发了众多的关注和议论,不少网友认为这么昂贵的救护费用,不是一般家庭能够负担得起。在祝福患者好运的同时,也发生种种感慨。

  无独有偶,另据《解放日报》消息,5月6日,上海市开启了国内首创的“空中120转运”的急救转运模式,可以为国内外需要急救的患者提供更全面的“一站式”航空紧急救援服务。据悉,“空中120转运”除了拥有豪客800系列医疗专机机队,还可调动湾流450、湾流550机型飞机以及适用大批人员紧急撤离的波音商务机等机型。但这次开启的“空中120转运”,主要是为一些高端白领人群服务,患者或亲属可以通过这种模式,将病人转运到自己希望到的国家或医院。另据了解,一站式航空医疗救援的收费将低于国际标准,一个小时的费用大约为5万到6万元人民币。这种利用多种类航空器进行的空中紧急转运模式,虽然与我们平时所说的直升机紧急医疗救护存在较大差异,但它仍然属于商业化航空救援的范畴,也为我国商业化航空救援模式的创建提供了现实素材。

  以上实例,有助于我们对航空救援的商业化运作形成一定的认知。笔者认为,我国现行灾害应急救援系统,从整体上看仍处于“临时指挥系统+专业应急处理系统”的模式之下,导致许多救援活动都带有明显的“临时”性质。临时性的航空救援在我国已应用多年,但常态化、规范化航空救援还处在探索发展阶段,至于形成较为成熟的商业化运作模式,还有相当长的路要走。综观我国航空救援总体状况,存在着多方面的制约和不足,而放在“最后十公里”的视角下看待,与普通民众最直接相关的问题主要是两个:一是救援航空器的数量严重不足,真正的需求被供给不足所掩盖;二是相关费用昂贵,普通家庭难以承受。要解决当前这两个突出矛盾,必须着眼于逐步建立和完善航空救援体系,除了适当加大政府投入,同时应创造宽松的政策环境,以开放心态包容和鼓励商业化模式的创新。

  总之,笔者认为我国商业化航空救援可能会经历一个“基层创新,关键突破,整体提升,最后联网,系统完善”的过程。而在路径探索上,可以借鉴发达国家的现有经验,结合国情大胆创新。如在解决装备不足的问题上,可以兼顾政府配置、购买服务、专业托管、法定征用(适当补偿)等形式,有效整合政府与社会两个方面的资源;在解决费用过高的问题上,积极鼓励航空救援商业保险的开发与推广是一个关键举措,应着眼于政府、个人、商业保险共同分担费用,使商业化航空救援有较好的发展环境,同时维护其一定程度的“公益属性”。(林青山/文)

  (本文发表于《公务与通用航空》2014年04期)

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