虽然，民航总局的“退出”早已成定势，但这次的动作快得还是出乎意料。

　　6月26日，从民航改革专题电视电话会议上传出消息，“机场下放”的时间表被敲定——年内将撤消24个民航省（区、市）局，实行“民航总局——民航地区管理局”两级行政管理体制，93个机场将移交地方政府管理。

　　对此，分析人士认为：选择SRAS恢复期，与旨在开拓和激活航空市场、扶持航空企业的“蓝天振兴计划”同时出台“下放”计划，民航总局不愿再为亏损机场背负沉重债务的决心已经铁板定钉。

　　其实，行动早已开始。

　　3月始，短短4个月内，民航总局先后撤消湖南、青海省民航管理局，两省机场管理权下放。据称，山东省紧跟其后，7月下旬将有实质性动作。

　　[b]亏损面高达80.2％[/b]

　　“真没想到亏损有如此严重。”

　　让国家发展和改革委员会综合运输研究所的研究员邹斯林大为吃惊的是，审计署在6月25日公布的一份审计工作报告。报告显示：已竣工投产的12个重点机场中有9个亏损，累计亏损额14.26亿元；38个支线机场中有37个亏损，2000年至2001年度累计亏损15.27亿元。两项合计亏损近30亿元。

　　根据邹斯林所在研究所最新的调查显示：我国民用机场除少数枢纽机场、较早下放地方管理的机场外，大多数经营情况艰难，在民航总局直接管理的86个运营机场中，有69个机场亏损，亏损面高达80.2％，且大部分机场连续多年亏损。

　　记者走访了解到，大面积亏损的机场多集中在西北、东北、中南地区。初步预算，以省（区、市）为单位，除北京、上海、广东、湖南、浙江、天津外，其余全部亏损。“偌大西北市场，仅西安机场勉强持平。”业内人士告诉记者，平均每年甘肃亏损6000万～7000万，宁夏亏损3000万～4000万。

　　眼前是巨额亏损漏洞，“管理者”、“建设者”、“经营者”多重角色集一体的民航总局陷入了进退维谷的尴尬境地：财政不补贴，机场运转不了，投资收回无望；继续补贴，窟窿有越补越大的趋势。

　　[b]财政补贴难题[/b]

　　“机场改革已是迫在眉睫的事情。”7月4日，在接受本报记者采访时，民航总局政策法规司副司长沙洪江丝毫没有掩饰他的忧虑。

　　据沙洪江介绍，民用机场建设主体主要是中央和地方政府，但长期以来除民航总局及民航基础设施建设基金支持外，地方政府由于自身财力有限，除在土地征用方面给予支持外，大多使用贷款，致使新、改建机场利息负担沉重。同时，财政补贴的资金来源也主要取自民航基础设施建设基金和机场建设费。

　　据了解，民航基础设施建设基金自1993年开始实行，截至2001年底，共征收260亿元。以民航建设基金和机场建设费为资本金，民航近10年单在机场建设方面的投资就高达1000多亿元。

　　邹斯林分析认为，近年急剧扩张的民航基础设施建设需求，以及每年的巨额亏损，民航基础设施建设基金和机场建设费早已是杯水车薪，且因航空运输企业的经营维艰，这两项费用多不能及时到位。

　　民航总局沙洪江亦表示，“两费”对航空公司的压力比较大，因此航空公司多次提出减免申请。

　　实际上，自1993年来，民航总局财政补贴政策已有多变。据青海西宁机场政治处长雷金钟介绍，1993年以前，总局采取“亏多少补多少”的政策；1993年起设施“经营指标承包”的补贴政策。

　　“平均每年补贴西宁机场大概在1000万左右，”雷告诉记者，西宁机场平均一年亏损2500万左右，其中固定资产折旧率大概是35％到40％，“补贴的钱只够简单再生产”，而且从1998年开始，补贴的钱是逐年递减，而2002年民航总局仅仅补给西宁机场500万。

　　业内人士认为，如果还寄希望长期从民航基础设施建设基金和机场建设费中转移资金去贴补亏损机场，显然已不现实。

　　[b]6号文件解题[/b]

　　“改革在讨价还价中进行。”沙洪江颇有感触。他告诉记者，下放机场首先要解决的难题是填平机场亏损账面。记者采访中遇到，有的机场干脆等靠地方财政，更有甚者，已开始准备破产清算。

　　民航总局要想一刀切，扔包袱可不是件容易事情。

　　2002年3月3日，国务院下发“6号文件”，明确了机场下放属地的中央财政补贴安排意见，即对机场运营亏损的省（区、市）以前三年平均亏损额为基数，由原民航企业所得税返还（中央部分）和由中央财政收取的机场建设费两项中支出直接拨付地方财政，原则上补贴到“十五”末。据知情人士透露，在2000年——2002年的三年间，民航总局直属管理机场盈亏平衡后每年平均净亏损9个亿。

　　沙洪江告诉记者，根据文件，交接协议里对中央如何来补贴，补贴多少都有具体的时间表。但“既然管理权已经下放，中央再给予财政上扶持是有所要求的”。

　　在规定时间表内，总局要求下放的机场达到具备实现盈利的能力。据沙介绍，民航总局将机场分为三类：经营性；经营性与公益性并存，纯公益性。分门别类，相应的补贴、政策引导将有所差别，且更有针对性。下放“文件”表示中央承诺过的新、扩建的投资会继续兑现。

　　邹斯林告诉记者，属地化以后，民航总局也不再直接控制企业，只当“裁判员”。这对像广州这样的经济状况好的机场来说是大好事，但对中西部地区并不乐观，落后省份应该好好利用这3年的时间。

　　为能搭上“下放”前的最后一班车，许多机场加紧新、扩建项目的审批。据了解，2003年全国计划开工和计划竣工的机场项目有20多个，而待批或准备开工在进行前期准备的新建项目更高达30多个，其中相当部分集中在中西部地区。

　　[b]理想与现实之间[/b]

　　“6号文件”的意图很明确，通过过渡性补贴政策的实施，用一个不太长的时间，将大多数机场扶植培育成具备推向市场的条件，基本实现民航机场企业化、市场化运营改革的基本目标。

　　但“6号文件”的作用能否有如预期的那么大，特别是各地机场经营前景差异较大并与地方财力反差鲜明这类特殊的问题，是坊间很多人的疑问。

　　“按照目前的贷款利率和折旧费用算，机场扭亏最快只能在七八年之后。”西宁机场的雷金钟对3年后机场实现赢利不抱任何期望。在他看来，青海和山东两省千差万别，补贴政策“一刀切”是苦乐不均，而扭亏年限也只是一纸空谈。雷金钟告诉记者，西宁机场已经提交申请，希望中央分类甄别给予差异性政策，延长补贴期限。

　　一业内人士分析，产权平移，地方政府使用财政和其它补偿手段对机场运营进行补贴是责无旁贷。但对于边远、贫困、少数民族地区机场，不过是新瓶装旧酒，说白了机场的债还是国家背，只是换了个出口而已。

　　包袱总要有人背，亏损也总要有人赔，那么民航总局放下的重担又由谁来“接任”呢？机场管理权被下放到地方然后公司化，其利益主体开始多元化，内部调解的难度是可想而知。沙洪江告诉记者，目前最重要的是从民航总局脱钩，而改革才刚刚开始。

　　[b]民航总局：归位行业管理职能[/b]

　　[img]http://www.carnoc.com/bbs3000/image/list/upphoto46275.jpg[/img]

　　沙洪江，民航总局政策法规司副司长，“机场属地化管理”课题组的领头人，《民航体制改革方案》的主要操刀者之一。7月4日，围绕着民航体制改革问题，沙接受了本报记者的专访。

　　《21世纪》：完成机场下放是机场管理体制改革的第一步。除此外，民航总局还要完成哪些任务？

　　沙洪江：完成机场下放，仅是为建立新型的机场管理运营模式提供一个新的制度平台。

　　此后，总局主要任务包括：以省（区、市）为单位成立机场管理集团公司，受国资部门委托，履行机场国有资产授权经营管理监督权；各机场成立独立法人公司，以资本为纽带建立集团公司和各机场公司，规范的母子公司管理模式；对暂不具备独立经营条件的机场公司，设立过渡期，作为集团的分公司对机场进行运营管理；在地方财政和集团公司的支持下，制定分级分类补贴政策，促使大部或全部集团分公司在规定的目标期限内转为独立经营子公司；不失时机地将有条件的机场推向资本市场，广泛吸收社会法人和民营机构参与机场建设与经营管理，根据市场形势逐步实现国有资产的转股出让，实现机场国有资产的战略优化配置。

　　《21世纪》：民航地区管理局机构改革将在今年8月完成，将问题直接引向民航总局管理职能的转变。全面淡出经营的民航总局，去向何处？

　　沙洪江：此前，民航总局机关调整已于今年4月完成，充实加强了安全监管、法规方面的职能，取消了对脱钩企业人、财、物的管理职能，要求民航总局不再代行国有资产所有者职能。

　　转变最大的是地区管理局。实行“民航总局——民航地区管理局”两级行政管理体制，在每一个机场设立精干的航空安全监督管理办公室，即地区局的一个派出机构。总局负责宏观的立法，地区管理局主要是执法，而一线工作则全部由监管办来负责，这个监管办的特点是精干、高效。这样就形成一个自上而下的监管体系。

　　其具体内容将是：总局归位机场的行业管理职能，专事机场的政策法规建设、标准的制定及市场监管，以法规规章、经济杠杆和必要的行政手段进行管理。

　　《21世纪》：如何将这段话的内容细化，民航总局将具体剥离哪些职能？

　　沙洪江：随着直属航空公司及民航服务保障企业转交中央大企业工委管理、机场划归地方管理，对航空公司的审批、对直属企业成本的控制乃至与直属企业间人事关系管理等职能，将彻底剥离。原12个司局办的141项职责改为11个司局办的137项职责，涉及9个新旧司级单位的机构调整。目前的机场司、运输司、财务司、计划司等部门的主要职能都将不复存在。留下来的主要职能将是对外的航权谈判、国内主要干线的审批、行业的长远规划、管理飞行及适航标准、维护消费者利益和维护市场秩序等。

　　比如说，机场新、改、扩建的规模和标准过于超前，给机场运营带来压力。是过去总局政企合一体制引致的行业职能不到位，更导致总局行业管理不权威。

　　《21世纪》：你的意思是，以后出现同样情况，是要追究民航总局的责任？

　　沙洪江：对。总局制定行业长远规划，以前总局对地方上监管力度比较小，找不到责任人。但如果以后出现超规模机场严重亏损的事件，可是要追究总局的责任了。

　　淡化和减少政府的作用不应是改革的终点，“退出”和“监管”才是总局的最佳出路。

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