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“十二五”掀机场建设风 小机场你敢飞吗?

 2012-07-30 来源:新世纪周刊 作者:梁冬梅  [投稿排行榜]
2012-07-30 15:34:14

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      “山西省吕梁市正准备在两个山头之间修机场,把山头削平了,削下来的土方石头填补在两个山头之间的沟缝里。”一位民航业内人士对财新记者说。在中国许多地方,这样移山填海造机场的风潮正在兴起。

      “‘十二五’期间新建机场全部都是支线机场。”发改委基础产业司司长黄民7月20日接受财新记者采访时说。根据“十二五”规划,到2015年底,中国新建机场将达70座,改扩建机场101座。新建机场主要分布于中国的中西部地区,未来很多旅游景区或矿产资源丰富的投资地区都会有直达航班。

      问题是这些机场建成,你敢飞吗?

      一位刚刚参加完民航内部安全会议(封闭会议,不对媒体开放)的民航业内资深人士给出的建议是:“最好别从北京这样的大城市直飞小机场。因为中国的许多小机场设施简陋,存在安全隐患。”安全是小机场令人担心的问题之一;能否盈利则是关系其未来发展的另一个大问题,同时也反过来影响小机场的安全水准。公开资料显示,中国目前近80%的机场都亏损。但这些隐忧都阻挡不了中国机场建设高潮的来临。

      7月8日,国务院出台《关于促进民航业发展的若干意见》,提出机场建设和民航发展应“适度超前”。7月20日,中国民用航空局(Civil Aviation Administration of China,简称“民航局”)局长李家祥、财政部副部长李勇、国家发改委基础产业司司长黄民在国务院新闻办召开的新闻发布会上,联合解读这份被称为首个全面指导民航业发展的重要文件,尽显中央政府层面对机场建设的殷切。

      地方政府更是抱着亏多少也要修的精神开足马力推进。在目前房地产投资、制造业、出口贸易等多驾“马车”乏力的情况下,有公路、铁路等大规模基建投资拉动GDP的效应在前,在修机场的问题上,中央与地方政府难得地达成了一致。“要想强,上民航”成了新的口号。

      这意味着机场和民航业将迎来一波更大规模的投资。未来新建机场基本集中在自然条件较差、经济欠发达的中西部地区,机场选址、建设和融资都各具挑战。但与此相较,机场后期维护的资金、管理、人才等问题,才是最大的风险与安全隐患。两年前造成43人死亡的伊春空难事故便是前车之鉴。在后来公布的调查报告中,伊春机场本身气候条件恶劣和飞行员缺乏经验都是造成事故的重要原因。

    GDP的诱惑

      在民航业,支线机场通常指的是年旅客吞吐量在50万人以下,地处非首都、省会和自治区首府的机场,主要飞国内和省内航班。“十二五”期间(2011年-2015年),中国将新修的机场(70座)是之前五年(33座)的两倍多,这70座机场多与当地的旅游和矿产资源有关,比如北方的抚远、华东的九华山、中南的衡阳、西南的稻城、西北的石河子机场等。

      中国新建机场的速度已经超越了之前的计划。2007年12月,民航局曾公布《全国民用机场布局规划》,计划到2020年民用机场总数达到244个,其中新增97个。但按现在进度,到2015年,中国新增的机场数就将超过100个。

      而按照民航局局长李家祥7月20日接受财新记者采访时的说法,目前的机场建设并不超前,而是大大滞后了。他举例说,与美国1.9万个机场相比,中国的机场数量还不到300个,密度不仅远远落后于日本、美国等发达国家,还落后于巴西、印度等发展中国家。“为什么‘十二五’期间一下子增加这么多机场?这恰好说明过去少了,现在需要提高。”李家祥说。

      投资也相应提速。据财政部副部长李勇透露,“十一五”期间国家财政在民航领域累计投入900多亿元,比“十五”增长一倍多。其中,支持民航机场和空管建设641.1亿元;中小机场补贴、支线航空补贴、基建贷款贴息等242.6亿元。

      黄民则对财新记者表示,机场建设要遵循适度超前和量力而行两个原则。适度超前侧重于规划布局、建设规模方面;量力而行,则更多讲的是标准层面,比如建设标准和资金方面。

      他还表示,未来在调整机场布局的同时,仍需要继续稳步有序推进支线机场的建设。发改委官方网站资料显示,自2012年3月份以来,通过发改委审批的机场相关项目就达到了11个。

      大建支线机场的目的之一是缓解大型机场容量饱和的问题,但更多还是出于对基础设施建设投资会促进经济发展的迷信——“对基础设施的投资永远都不会错”至今仍被很多官员和投资者奉为圭臬。李家祥在接受财新记者采访时说:“我任民航局长期间,一直与各地方协调,我主张机场建设和民航的发展要有一定的超前性。为什么呢?因为民航是基础性产业、战略性产业,事关基础,事关长远,事关全面。”

      大规模的机场建设,钱从哪里来?中央财政只能出一部分,更多的要靠地方筹集。中国机场目前实行的也是属地化管理。一位民航局官员透露,“从去年开始,民航局跟几个地方政府签署战略协议,加快机场建设步伐,基本规则是民航发展基金和地方政府各出一半资金。”以河南省为例,在机场建设方面,民航局投入3亿元,地方政府配套4.5亿元。

    补贴也要飞

      民航局统计显示,最近四年,全国超过80%的机场处于亏损状态。2011年全国180座民用机场中有135座亏损,亏损额达16.8亿元。李家祥曾公开表示:“尽管面临亏损,仍有26个省市自治区的主要领导进京跑航班要航线,原因是航线能给地方经济带来巨大利益。”

      他还在7月20日的新闻发布会上以县级机场黑龙江漠河机场为例公开算了一笔账。漠河机场管理人员60人左右,机场修成后带来包括旅游、物流等方面的综合年收益将达3亿多元,如果按15%毛利率计算,相当于4500万元毛利,扣除2000万元的运营费用,地方上还赚2500万元纯利润。“机场可以带动就业、提升文化、搞活经济,为什么会出现宁愿补,也要飞,也要建?就是这种关系。”李家祥说。

      7月28日正式开业的万达集团长白山国际度假区,也是一个被机场吸引来的项目。长白山机场位于吉林省白山市,投资5.5亿元,2006年开建,是民航局和吉林省共同出资新建的4C级旅游支线机场,2008年8月正式通航,当时拥有北京——长白山——长春一条航线,每天一个航班。

      2008年,万达集团董事长王健林选中白山市抚松县尝试开发旅游地产。一位万达集团内部人士对财新记者透露,当时在万达与当地政府的谈判中,政府承诺未来将开通七到八条航线,而万达看中的就是新航线可能给项目带来可观的客源。

      但这并不容易实现。四年来,从长白山机场出发的航线仅由原来的一条增加到了四条,每天的航班由一个增加到八个。“听说现在万达正与当地政府商量,双方共同出钱补贴航空公司,希望航空公司开通更多的航线和航班。”上述人士说。

      面对亏损的支线机场,如何吸引客流是最大难题。一些航空公司也和地方政府开始尝试各种合作模式。“现在许多偏远的地方,航空公司不愿意去。地方政府出于发展地方经济的需要,就想办法从省里要拨款或补贴给机场,机场再从航空公司租赁飞机来飞本地航线。”一位民营航空公司高管则告诉财新记者,机场与航空公司之间有两种合作模式,一种是直接补贴航线,比如一条航线一天多少钱;另一种是包机补贴,按小时算,飞1小时给4万元,飞100个小时就400万元。

      “单一支线机场虽然亏损,但从全网络来看不一定亏损,我们也做了这方面的研究,把全国180个机场全部加起来看,是不亏损的。”黄民称。根据民航局的统计,2011年,尽管135个小机场是亏损的,亏损额为16.8亿元,但全国180个机场整体盈利是46亿元。

      “支线机场也不永远是亏损的,事实表明,现在有一些支线机场已经开始盈利。”据黄民透露,云南省的12个支线机场已经实现了整体盈利。而伴随大规模支线机场建设而来的,还有地方政府组建地方航空公司或者参股航空公司分公司的热潮。

    小机场的安全不等式

      由于新建机场多为支线小机场,尤其在2010年8月发生黑龙江伊春机场空难之后,支线机场安全问题备受关注。

      伊春空难发生后,许多人曾质疑当时的机场选址有问题,因山区多雾,而机场又缺乏盲降设施导致飞机失事。和伊春一样,很多新建支线机场也是建在山上。“这是没有办法的办法。”一位熟悉情况的民航局官员介绍说,中国很多地方处于山地,没有平地,要修机场就得在山头上,不过并不能由此断定小机场必然不安全。

      据他介绍,伊春机场在民航内部检查中,确曾有几次被评定为不合格,但这不是指伊春机场在选址和初建时有问题,而是在后期维护上出现了安全隐患。这位民航局官员表示,机场虽然是属地化管理,但从机场选址到最后建成,涉及机场安全部分都是民航局在把关,现在的主要政策依据是2009年国务院颁布的《民用机场管理条例》,规定相当严格。

      民航系统内部对小机场的安全问题说法不一。更多民航专业人士倾向于认为,小机场的最大风险不在选址及前期建设,而在后期。“就像买了汽车一样,之后要保养、维修,需要继续投入,如果设备不能及时更新、人员跟不上,就会在安全方面产生风险。”

      修建小机场的一个正面例子是青海玉树机场,这个高高原机场在玉树地震救援中发挥了重要作用。但在条件特殊的机场飞行,无论对飞机还是对航空公司和机组人员都有特殊要求,中国民航局的规定不可谓不严。

      按地理条件不同,机场有高原机场和非高原机场之分,两者的界限为海拔高度1500米。高原机场又分一般高原机场和高高原机场两类。其中,海拔高度在2438米及以上的机场为高高原机场。中国现有的高高原机场共八个,包括昌都邦达机场四川康定机场青海玉树机场拉萨贡嘎机场、四川九寨黄龙机场迪庆中甸机场林芝米林机场格尔木机场

      上述民航局人士称,民航系统对于飞这些高原机场的机长有特殊要求,必须具备相应的技术水平和飞行经验,“工资也比普通机长高一些。像云南丽江、四川九寨沟、湖南张家界,都是这样的机场。”

      另外,原则上在高高原机场飞行的机长年龄不能超过55周岁。除已经取得飞高高原机场资格的驾驶员外,副驾驶需具备总计1200小时或以上的飞行经历,其中包括本机型100小时或以上的飞行经历,方可进入高高原机场飞行。

      而对航空公司来说,需要在一般高原机场连续运行两年且至少积累500个起落后,方可进入高高原机场。

      这位民航局官员建议,去这类特殊机场,最好选择在当地有较长飞行经验的大航空公司,比如去云南丽江选择东航,去九寨沟就选择国航。

      一位大型航空公司中层管理人士称,在中国特有的监管体制下,从来都是“安全性第一,盈利性第二”,而且航空公司不能有怨言。今年4月,由于万达在当地的楼盘建得太高,影响了飞机起降,最终绵阳机场停止了所有的夜航航班。

      事实上,今年6月底发布的伊春空难调查报告将空难主要责任放在了飞行员身上。“许多飞行部经理被问责。”前述民航局官员对财新记者说,“伊春空难的处理,最大的改变是问责机制加强了,以前国内空难多是人为因素造成。”一位民航业内资深人士总结说,小机场的安全问题“更多是管理问题”。机场属地化改革之后,地方政府承担起了修建机场的任务,因为是地方出钱,民航局很少不批。

      李家祥在今年5月参加民航发展论坛时公开表示,机场安全应该归地方政府管,不能再由民航管。

      机场放归地方管理后,地方公安局负责机场安检。“不发生问题就不出警,但等问题发生了之后再出警往往已经来不及了。”上述人士说。旅客因不满航班延误直接冲上跑道的冲突事件时有发生。此外,由于缺乏专业人员,一些小机场的调度指挥也出现问题。曾经发生过这样一起案例,在一个每天只有两个航班的小机场,某天竟然发生了两架飞机在同一跑道落下的事情,幸亏飞行员发现及时,才没有发生撞机。

      本刊记者朱以师对此文亦有贡献

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