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从东星诉民航中南局案析行政法与行政诉讼法

来源:民航资源网 作者: 许凌洁 2012-05-15 13:31:30

专业分类民航法律

  

  在我国民航运输发展史上,如一颗璀璨明星急速升空又骤然坠落的东星航空公司一直备受人们关注,其带给人们的思考与讨论远远超过了东星航空公司本身。本文纯粹从法律角度出发,通过这个案例解析相关法律制度和法律规定,权当学法之人以及一个教师所尽普法之责。平心而论:社会主义法治建设任重道远,需要每一个人都理解法治的含义并予以践行!

  以东星集团为大股东的东星航空公司于2005年12月22日登记成立,是国内第四家获批的民营航空公司。2009年3月14日,武汉市政府办公厅向中国民用航空中南地区管理局(下称“民航中南局”)出具了一份《武汉市人民政府办公厅关于停飞东星航空公司航班的函》。函中称,“东星航空在与中航重组过程中遇到人为障碍”,“东星航空欠债较多”,“东星航空实际控制人擅自出境”等,要求民航中南局对东星航空采取停航的行政处罚措施。当天,民航中南局以明传电报的方式告知东星航空,根据《武汉市人民政府办公厅关于停飞东星航空公司航班的函》,管理局决定暂停东星航空的飞行。2009年8月,东星航空宣告破产,其后,东星航空法定代表人、东星集团总裁兰世立因逃避追缴欠税罪被判入狱4年。东星集团认为正是民航中南局的不当行政执法,导致了东星航空的破产清算,以及东星集团的全面瘫痪。东星集团因此起诉民航中南局,请求法院判令停飞行政处罚无效。

  2011年12月11日,这起国内民航史上首宗“民告官”案一审宣判,广州白云区法院审理后认为,民航中南局在对东星航空公司的持续监管过程中,发现该公司主要存在多项严重危及飞行安全的问题,经民航中南局多次责令整改仍未改善。此外,东星航空所在的武汉市政府也反映东星航空有限公司在重组过程中存在重大安全隐患,并向民航中南局发出了《武汉市人民政府办公厅关于停飞东星航空公司航班的函》。法院认为,民航中南局根据查清的事实对东星航空有限公司作出行政强制措施并无不当,程序上虽有未告知权利等瑕疵,但该瑕疵对本案事实的认定并不造成影响。因此,东星航空以民航中南局处理程序违法请求撤销民航中南局责令暂停飞行的行政行为的请求理由不足,依法予以驳回。(《“东星航空诉民航中南局”一案一审被判败诉》载http://news.carnoc.com/list/207/207706.html

  东星集团随即上诉,二审于2012年3月7日在广州市中级人民法院开庭审理。4月22日广州市中级人民法院作出了驳回上诉,维持原判的终审判决(“原审判决的认定事实清楚,适用法律正确,依法应予维持。上诉人的上诉理由均不成立,本院予以驳回。”)

 

  整个事件或纠纷,从法学角度可以进行如下的思考或解析:

  一、行政法与行政诉讼法的基本概念和内涵

  二、该案的程序问题分析(原告是否是适格的诉讼主体、法院管辖是否正确、是否在诉讼时效内、诉讼程序是否合法等)

  三、该案的实体问题分析

  作为行政诉讼,原告认为被告所做出的具体行政行为侵犯了其合法权益,就要考量行政行为的合法性问题(行政诉讼区别于行政复议,即法院只审查行政行为的合法性,而不审查行政行为的合理性),那么这个合法性又包括了主体合法、程序合法和内容合法。

  焦点争议:停飞行为是行政处罚还是行政强制措施

  四、证据问题(举证责任、证据规则)

  五、判决的后续问题(上诉权、生效判决的效力,如果撤销了被告的具体行政行为的处理假设,判决的社会效果等)

 

  鉴于终审判决已经做出,第五个问题已经没有讨论的必要了,而该案的焦点问题系停飞行为的行政处罚与行政强制措施之争,是案件胜负之关键,涉及2012年1月1日生效实施的《行政强制法》,因此,笔者另文专门研究行政处罚与行政强制措施的异同。以下解析行政法和行政诉讼法,以及本案程序问题以实现普法之目的。

  一、行政法与行政诉讼法的概述

  行政法是调整行政关系的法。所谓行政关系,是指行政主体行使行政职能和接受行政法制监督而与行政相对人、行政法制监督主体发生的各种关系,以及行政主体内部发生的各种关系。包括行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系和内部行政关系。(姜明安主编《行政法与行政诉讼法》北京大学出版社、高等教育出版社2003:7)

  各国法治建设的标准之一,即法治的普遍性是政府服从法律,行政受法的支配。行政权是宪法和行政组织法授予行政主体执行国家法律、政策,管理国家内政外交事务的国家权力。按照社会契约论,人民让渡了公共事务管理的权利并通过立法授予了行政主体行政权力,人民服从法律,一切政党、组织、机构服从法律。相较于调整平等主体之间人身关系、财产关系的民(商)法,打击犯罪,维护国家利益、社会秩序、公民权益的定罪量的刑法,行政法并不是授予行政主体行政权力的法,正相反,行政法是控制和规范行政权的法。从规范政府行政行为程序的行政程序法,规范政府行政行为公开的阳光法,规范政府获取信息和行政相对人从政府处取得信息的情报自由法(政府信息公开法),到规范对行政相对人进行救济和对政府行政行为进行监督的行政复议法和行政诉讼法,无一不是控制和规范行政权力的。正因为行政法有如此的定位,才有了行政法原则、内容、行政诉讼规则的对行政相对人予以倾斜的独特性。行政法最为控权法,其遵循基本原则:依法行政原则、越权无效原则、比例原则和正当程序原则。

  民航中南局对东星航空进行检查并做出“停飞”就构成了行政管理关系——行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的关系。行政主体是指以自己名义行使国家行政职权,做出影响公民、法人和其他组织的权利、义务的行政行为,并能由其本身对外承担行政法律责任,在行政诉讼中通常能作为被告应诉的行政机关和法律、法规授权的组织。行政相对人,是指行政主体的行政行为所涉及的对象,其权利、义务受到行政主体行政行为影响的公民、法人和其他组织(包括在中国境内的外国人、无国籍人)。

  东星集团认为民航中南局作出的停飞行为侵害其权益,向人民法院提出行政诉讼即是行政救济关系——即,行政相对人认为其权益受到行政主体作出的行政行为的侵犯,向行政救济主体申请救济,行政救济主体对其申请予以审查,作出向相对人提供或不予提供救济的决定而发生的法律关系。行政救济主体包括受理行政相对人申诉、控告、检举的信访机关和受理行政复议的行政复议机关和受理行政诉讼的人民法院。

  当行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益,向人民法院提起诉讼,请求法院裁决时,即引发了行政诉讼,而调整行政诉讼活动的法律规范总和即是行政诉讼法,包括规定法院和诉讼参加人在行政诉讼过程中所进行的各种诉讼活动的规则和规范与此有关的各种诉讼关系的法律规则。

  行政诉讼法基本原则为:除了与民事诉讼、刑事诉讼共有基本原则外,特有的原则为:人民法院只审查具体行政行为;人民法院审查的具体行政行为只监督审查合法性而不审查合理性。

  二、诉讼程序问题

  1、关于东星集团是否是该行政诉讼的合格主体

  应该是合格主体。一则,最为直接的行政相对人的东星航空已经破产,已无法律行为的主体资格,而其未结束之相关法律事宜可由其股东行使;停飞的虽为东星航空,但东星集团(占40%)、东星国旅(占20%)作为其股东,其合法权益有可能因其子公司停飞行为而受损,可以成为行政诉讼的主体。

  适用法条:《行政诉讼法》第二条:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”

  第二十四条:“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止,承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”

  对此,一审法院判决中指出“股东提起诉讼法律上并无明文禁止”,且“由债权人提起的破产清算时一种被动的程序,破产清算并非基于债务人自身的意思,破产管理人也是由人民法院指定,此时债务人自身的诉求在很大程度上得不到充分的体现……因此,从公平公正和保护利害关系人诉权的角度出发,本案原告提起诉讼主体适格。”

  2、管辖问题

  因被告民航中南局地处广州白云区,依法由广州市基层人民法院管辖,即白云区人民法院管辖。

  适用法条:《行政诉讼法》 第十三条:“基层人民法院管辖第一审行政案件。”

  《行政诉讼法》 第十七条:“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,复议机关改变原具体行政行为的,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”

  3、诉讼时效问题

  2009年3月14日,民航中南局对东星航空作出“停飞”行政行为,2011年2月,东星集团不服“停飞令”,起诉中南局,从2009年3月14日原告知道作出具体行政行为,应在2年内(截止2011年3月14日)提起行政诉讼。且此种纠纷未有法定行政复议前置的要求,因此,原告可以选择直接提起行政诉讼。

  适用法条:《行政诉讼法》 第三十七条:“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。 法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。”

  第三十九条:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”

  最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条:“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”

  4、延期举证问题

  原告质疑被告要求延期举证而法院予以认可,这是否符合程序法规定以及是否有违程序正义的问题。在证据认定方面,原告主张被告超期举证以及举证不符合法定要求。一审法院于2011年2月24日受理了东星集团的起诉,于2011年3月2日将起诉状副本送达给中南管理局。民航中南局于2011年3月8日向一审法院提交《延期答辩及举证申请书》,理由是有关证据存档时间较长,且部分材料存在武汉,收集存在困难。一审法院经审查同意其延期举证的申请。2011年4月18日,民航中南局向原审法院提交了其做出责令停飞决定的有关证据。法院认为,一审法院准予民航中南局延期举证,符合法律规定,并无不当。

  适用法条:《行政诉讼法》 第三十二条:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”

  第三十三条:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。”

  第三十四条:“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”

  《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条:“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定,被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当在收到起诉状副本之日起十日内,提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

  被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由,不能在前款规定的期限内提供证据的,应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的,被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”

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