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简析欧盟碳排放交易体系“现在”与“未来”

来源:民航资源网 作者: 马征 2012-02-14 10:25:25

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  2012年1月1日,欧盟开始执行其碳排放交易体系向进出欧盟境内机场的航空公司计算碳排放税。欧盟一直是《京都议定书》的主要支持者,并一直致力于说服那些立场摇摆的国家加入条约。2002年12月,欧盟建立了一个排放交易系统,起初包括六大行业:能源、钢铁、水泥、玻璃、制砖和造纸。2009年,航空被纳入碳排放体系,并于2012年正式实施。

  根据欧盟的碳排放交易规则,航空公司将获得一定数量的可用于交易的碳排放配额,每年航空公司必须根据其实际碳排放量进行配额交易。若航空公司实际碳排放量低于其被分配的排放额度,便可以“卖出”多余的配额或者“存储”以便未来需要;若排放量超出配额限制,航空公司可以采取降低排放量的种种措施,例如在效率上加大投资;或者从碳交易市场上“购买”更多的配额,从二者中选择成本更低的方案。同样,航空公司可以从《京都议定书》协约国中清洁能源项目中“购买”排放配额。

欧盟的碳排放体系:缺乏“群众基础”

  在最初签署《京都议定书》时,参与国达成了这样的共识:“无论从历史上还是现在来看,发达国家都是主要的温室气体排放国;发展中国家的人均排放量还是很低的;发展中国家的排放控制应该和他们的社会发展水平相适应。”《京都议定书》中规定,中国、印度以及其他的发展中国家目前被京都议定书豁免。

  可以看出,欧盟作为《京都议定书》积极拥护者,在节能减排的发展之路上始终缺少积极的响应者。美国以“发展中国家不承担义务”为由,是唯一一个没有签署《京都议定书》的工业化国家,加拿大2011年12月宣布退出《京都议定书》,作为全球最为成熟的航空市场之一的北美大陆,已经在此协议之外;虽然亚洲大国中国、印度、日本等仍然在此协议框架内,但是中国、印度作为发展中国家目前被豁免承担义务。

  在此背景下,欧盟仍然高调推出碳排放交易计划并针对所有进出欧盟的航空公司。显然,这个航空业的碳排放计划本身就不具备广泛的“群众基础”,近期美国航空公司针对碳排放提出的诉讼即明显说明该计划缺乏广泛性与公平性等基本特征。

  可是,既然北美不参与、发展中国家豁免义务的情况下,欧盟为什么还要强行推出航空碳排放体系呢?根据国际航空运输协会(International Air Transport Association,IATA,简称“国际航协”)的数据,2011年欧洲地区国际航线旅客人数达到了6.55亿人次,欧洲航空业提供了几百万个就业机会:在英国提供了140万个就业机会,产值占到GDP的5%;在法国提供了100万个就业机会,贡献GDP份额是3.9%;在德国提供了110余万个职位,占GDP比重达到2.6%。可见,民航业在欧洲各国经济占比相当大,对于有效拉动其区域内经济增长有着十分重要的意义,在欧债风暴正蔓延之际,强制推出针对航空业的碳排放体系,显然有着比抑制全球温室气体排放更加重要的目的。

排放标准自定,难以服众

  从欧盟制定的碳排放体系的规则上看,可供分配给所有航空公司的总配额数量是按照航空业历史性二氧化碳量计算的,目前采用的是2004-2006年排放量的平均值计算得出:22142万吨二氧化碳。2012年总配额是历史排放量的97%,在2013-2020年期间,这个比例将逐步下降至95%。免费配额将被分给超过900家在2010年报告其吨公里数据的航空公司,根据计算,2012年,每家航空公司将收到每一千吨公里0.6797单位的配额,2013-2020年期间将收到每一千吨公里0.6422单位的配额。每年的基准值将按:免费配额总量除以提交给欧盟的吨公里数据总量的公式计算得出。分配给每家航空公司的免费配额计算由其所在成员国按:该航空公司2010年吨公里数据乘以基准值计算得出。欧盟预估,2012年85%的配额将被免费发放,15%左右的配额将需要购买。2013-2020年期间,82%的配额将是免费的,15%的配额需要购买,3%作为未来快速发展、新进入的航空公司的配额储备。

  不难发现,2004-2006年这三年欧盟区内碳排放的平均值已经决定了整个棋盘的尺寸,未来欧盟航空业发展的空间将受到这个上限的制约;免费额度的计算将根据2010年向欧盟提交吨公里数作为基准来计算,仅从数学角度看,这就是将未来航空公司能够得到的免费配额数与2010年营运数据捆绑在一起,无形中对于航空公司在欧盟地区开展业务时人为的增加了一层限制,由于免费配额根据2010年数据为基数计算,那么绝大多数非欧盟航空公司将显然处于不利地位,而欧盟境内的航空公司就坐拥地主之利,欧盟通过对于区内航空公司授予免费配额而赋予其市场竞争优势;而对于广大发展中国家而言,其航空业的发展水平、规模原本就与欧盟内航空公司相距甚远,而按照欧盟内部2004-2006年的碳排放规模计算得出的基准,本身就是对发展中国家航空公司的一种不公平,犹如大人与小孩比饭量一般。这是一种明显的贸易保护行为,势必招来贸易反制。

  欧盟碳排放体系针对所有在欧洲起降的航班,非欧盟籍的航空公司按照2010年排放量最多的航线国家为注册国。姑且不说如何具体量化,能否准确量化,因为这本身也个困难的过程:从民航业角度分析,航空运输本身具有很强的周期性,航空需求随经济周期波动,在目前全球民航正遭遇欧美经济下滑带来的危机之际,尤其是欧洲多国正面临十分严峻的债务违约问题,在这样的时刻只针对民航业推出碳排放税,显然有失公允,并另外界对其真实动机产生怀疑。

中国态度:不参与

  为了降低行政成本,欧盟将所有进出欧盟的航空公司都归入单一欧盟国家便于管理和统计。该分类方法是将所有航空公司分为:欧盟地区和非欧盟地区航空公司两大类。其中欧盟地区的航空公司按照营业执照颁发国为所在国;其余航空公司按照每年碳排放量最大(航线最多)的国家为期所在国,按此分类方法,中国地区的航空公司被分别划入:国航(德国)、南航(荷兰)、东航(法国)、海航(比利时)、国泰(英国)、香港快运(西班牙)。按照规定,每家航空公司都需要和其被划入的国家航空主管机关联系,并提交该公司的详尽的飞机列表等信息,以便未来欧盟进行碳排放监控。

  《京都议定书》遵循的原则是:“共同承担责任,但是有区别的责任”。发达国家在率先享受到工业革命带来的技术进步与繁荣,对温室气体的排放也因工业化程度而远远高于发展中国家,对于碳排放的承担相应的减排责任,合情合理。技术能力差、经济水平较低的发展中国家暂时没有减排的责任。欧盟的航空碳交易体系将不需要承担强制减排义务国家的航空公司纳入了强制减排体系,本身即违反了《联合国气候框架公约》中规定的发展中国家获得豁免的精神。

  从航空规模看,中国民航的国际航空运输量仅相当于欧盟的四分之一,这样悬殊的差距是产业发展阶段、地理位置等一系列客观性因素造成的。在这样的行业差异现实面前,若中国航空公司按照欧盟碳排放标准进行碳交易,未来欧盟航线运营的过程中将需要购买更多的配额,无疑将在增大欧盟地区航线成本的同时,中国航空公司的竞争实力遭到持续的削弱,若最终的结果是大幅减少、甚至停止欧盟地区航线。

  在欧盟针对航空业的碳排放计划一个月后,中国民用航空局(CAAC)得到国务院的授权向各航空公司发出指令,未经政府有关部门批准,禁止中国境内各运输航空公司参与欧盟排放交易体系,禁止各运输航空公司以此为由提高运价或增加收费项目。中国民航局认为,欧盟单方面立法将进出欧盟国际航班的温室气体排放纳入欧盟排放交易体系,违反了《联合国气候变化框架公约》和国际民航组织的相关原则和规定。主张在联合国气候变化谈判、国际民航组织多边框架下通过充分协商解决国际航空排放问题。

  行业内部,中国航空运输协会(CATA,简称“中航协”)与中国航企依然坚持“不参加欧盟碳市场交易、不向欧盟管理成员国提交监测计划、不与欧盟谈判优惠条件”的“三不政策”。未来将采取“联合谈判”和“贸易反制”两种应对方案。因为若一旦中国航空公司加入碳税体系,欧盟碳排放交易体系甚至有继续向其他领域蔓延的趋势,比如航海运输等更加广泛的行业。

己所不欲,勿施于人

  面对欧盟单方面提出碳排放计划引发的国际僵局,国际航协持续呼吁各方依靠国际航协作为达成解决全球性广泛协议的核心机构,并希望各方能够努力达成一个务实的方案。来自欧洲的航空公司可能会遭遇到报复行动,而一些来自非欧盟的航空公司可能将面临选择要遵守本国法律或者欧盟法律的局面,而国际航协在这样两个都不利的局面发生之前应当发挥更大的作用。在当下经济艰困情况下,欧洲航空政策的重点在于支持经济增长与创造就业,加强竞争力并支持可持续发展。

  近期美国航空公司在碳排放诉讼上败诉,即反映出欧盟目前对于坚持其碳排放政策的某种决心,但是,现代经济环境下此种以属地治权而产生的政策显然会导致“以其人之道还治其人之身”的果报。虽然此时此刻欧盟经济面临困局,航空业本身的促进经济、创造就业的神圣使命使得此项政策更具诱惑,但是,若是为了政策决定孤注一掷,未来的事态发展的方向将由市场博弈各方的整体实力的最终合力来决定,而不是打着环保旗号的人会获胜。市场经济本身的逐利性决定了这一游戏规则。具体到行业层面上,无论是欧盟内部的航空公司还是进出欧盟机场的外部航空公司,都将面临碳排放限额这一新的行业成本,不管是购买配额还是投资更节能的设备以符合限额要求,其核心最终都是企业缴费、消费者买单。传导效应对于市场的需求会产生抑制,而需求的萎缩最终将反制于整个行业。显然,搬起石头砸下去,最终发现自己的脚也在其中。

  贸易保护手段,不论是环保的名义还是其他,最终都会影响到行业已有的利益平衡。当新的平衡建立的过程中,消费者将承担市场的变革成本,短期可能对于市场需求产生抑制作用;而对于行业本身而言,在新的市场平衡建立的过程中,各地区(大洲)利益分配的博弈过程也是整体经济实力的博弈过程,最终市场将向整体实力较强的一方出现妥协。讨价还价本身就是市场游戏过程中的必然,不管市场争端由什么借口产生,但最终的解决方案仍将由市场的供需双方协商、博弈之后产生新的动态平衡。

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