您现在的位置:民航资源网>>民航专业文章

国际民航组织关于气候变化影响问题决议解读

来源:民航资源网专家 作者: 吴建端 2010-12-14 14:50:41

专业分类民航法律

  

  今年9月28日-10月8日,国际民航组织第37届大会在环保方面通过了一项综合性决议,为会员国提高燃油效率,减少碳排放对气候变化的影响制定了一份直至2050年的全球性行动计划。

  自11月29日开始,全球气候谈判代表将齐聚墨西哥坎昆举行为期两周的全球气候变化峰会,继“哥本哈根气候变化大会”之后,继续就应对气候变化的国际行动而谈判。在本次峰会上,国际民航组织将提交其第37届大会上190个成员国签署的第一份全球性政府框架协议,这是在气候谈判的重要议题国际航空碳排放问题上,世界各国首次达成初步的全球框架协议。

  必须看到,这份协议显示出的“姿态”高于实质性意义,因为与大会召开前航空业的提议和预期相差甚远。例如,在航空公司的碳税或碳排放限额交易等问题上并未取得进展,而仅仅同意“设立一个流程来制定全球航空业基于市场的措施框架”。

  但是无论如何,在欧盟要单边实施其碳排放交易方案日益临近的今天,这份全球协议毕竟是朝着正确的方向迈出的重要一步,值得我们关注。

  近几年来,关于航空运输业对气候变化影响的问题及其应对措施和努力一直都有不同的看法,有人认为,航空运输业对气候变化影响很大,也有人主张优先发展技术,还有人坚持《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》确立的“共同但有区别责任”(CBDR)的原则。

  国际民航组织多年来被认为缺乏实质性的政策措施来应对航空运输对气候变化的影响。

付诸实践还需各方努力

  国际民航组织决议号召,到2050年,燃油效率每年提升2%;努力达成中期统一目标,自2020年起航空碳排放量不再上升;2013年,制定出全球飞机引擎二氧化碳排放标准。此外,决议还号召,在15条既定原则的基础上,制定以市场(经济)为调控手段的国际框架协议。这些原则旨在:最小化市场扭曲;相对其他行业,确保航空业的平等待遇;确保航空业碳排量不重复计算以及识别航空公司在过去和未来做出的努力与取得的成效。

  特别需要指出的是,决议也表明上述燃油效率每年提升2%的目标并不对个别国家构成具体义务,发展中国家和发达国家的不同情况、各自能力和碳排放量,将决定其如何自愿达成全球理想目标。

  虽然该决议是全球性国际组织中第一份统一达成的决议,但要付诸实践还需各方的努力。国际民航组织在其新闻稿中就明确指出,决议通过的同时,有些国家表达了保留意见,要求国际民航组织理事会就协议的某些内容继续努力。在相关的文件中,国航民航组织明确表明其开展国际航空与气候变化工作的基础:

  首先,不对单个国家分配义务。国际民航组织将把全球航空业作为一个整体来处理其排放问题,而不会处理单个国家或其国内航空的任何具体义务。

  其次,国际民航组织作出的任何决定,都不应当影响《气候变化框架公约》下的原则或谈判。赋予国际民航组织和《气候变化框架公约》的任务截然不同。国际民航组织只处理全球航空业问题,而《气候变化框架公约》一直在处理来自所有其他国内行业的排放问题。

  再次,不会做出任何决定来限制或影响全球航空运输业按照《国际民用航空公约》的规定,进行可持续的发展。

  最后,以《国际民用航空公约》的原则和规定为基础,确定适用于所有方面的全球解决方案。

不同利益集团的博弈

  在这次大会上,各国纷纷表述了自己的观点,也写入了最后的决议。比利时代表欧盟表示,欧盟把基于市场的措施,看作是实现适当宏伟目标的不可或缺的条件。欧盟碳排放交易计划的立法者预见到,如果第三国采取措施减少其机场离港航班对气候变化的影响,欧盟则将考虑现有的选择方案,以便在欧盟的计划与该国的措施之间,开展最佳的互动。因此,欧盟鼓励其他国家采取自己的措施,并已准备好与已经这样做的任何国家进行双边讨论。

  欧盟还表示,如果国际民航组织能够就全球性措施达成协议,欧盟将考虑相应地调整其碳排放交易计划。欧盟强调了制定基于市场措施的框架,对于国际民航组织十分重要,它将推动而不是阻碍有效的行动。通过联系或互相承认国家一级和地区一级制定的措施,未来的全球性框架协议可以发展完善,因此,应当欢迎这些有助于全球性框架协议的措施。

  俄罗斯和中国都表示反对单方面地采取措施,强调通过国际民航组织来采取全球性的行动。我国强调了4个要点:国际民航组织应该以《气候变化框架公约》规定的“共同但有区别责任”(CBDR)的原则为指导;国际民航组织的下一个任务是,协助各国实现燃油效率每年改进2%的目标;碳平衡增长的目标是不现实的,并且对发展中国家不公平;各国不得单方面采取基于市场措施的行动。

  美国联合加拿大和墨西哥,在给大会提交的文件中表达了他们一个更加雄心勃勃的全球目标和国际航空基于市场措施的立场。他们认识到,确定一个更加雄心勃勃的全球目标的问题,超出了提高燃油效率的范围,各国制定适用于国际航空的基于市场的措施,需要对这些一揽子问题达成一致。

  关于基于市场措施的框架,尤其是对国际航空适用排放权交易的国家之间的相互同意的问题,美国、加拿大和墨西哥建议,寻求对国际民用航空适用排放权交易的国家,应在可能的情况下,与其承运人将会受到影响的其他国家一起,探寻相互同意的前进之路。他们还建议,收到此种提议的国家,应与提出提议的国家开展建设性合作。

僵局的突破

  美国国务院在声明中表示,美国欢迎国际民航组织在国际航空与气候变化问题上达成历史性的一致,发达国家和发展中国家的代表通过了前所未有的全球承诺来采取集体行动,以限制和减少国际航空的碳排放。

  欧盟表示欢迎国际民航组织对过去10多年来僵局的突破,表明航空业是全球第一个承诺自我减少碳排放的行业,决议的内容将涵盖全球90%的航空运输。欧盟负责气候行动的专员赫德加尼说:“国际民航组织朝着正确的方向迈出了一步。通过的决议明确承认碳排放量必须稳定。虽然制定的目标未达到欧盟的预期,但国际民航组织已经认可要采取强有力的行动。”

  国际航协理事长比西尼亚尼表示:“各国政府做了一个历史性的决定。在稳定碳排放量方面,全球首次达成了共同的目标。目前尚未在其他任何行业出现类似的全球框架协议,既能统一管理应对气候变化,又能同时兼顾发达国家和发展中国家的利益,此外,协议也认识到了政府和行业共同为之努力的必要性。这是一个很好的开端,为以后的成功打下了基础。”

  不管怎样,国际民航组织理事会主席总结很有代表性:“我们觉得大会的决议和相关的决定是合作精神的好榜样,能对联合国框架公约的讨论作出实质性的贡献。”

1荐闻榜

延伸阅读:气候变化