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民航反腐:民航深化改革的助推器

来源:民航资源网专家 作者: 许凌洁 2010-06-30 17:20:52

专业分类民航法律

  

  最近,最为吸引人们眼球的除了世界杯,就是我国民航系统中一个个爆炸性事件:

  2010年1月,民航局原副局长宇仁录收受巨额贿赂被双开;

  2010年5月,首都机场公司原董事长张志忠因涉嫌经济问题被刑拘;

  2010年6月13日,审计署发布三大航2008年度的财务收支审计公告。审计署称,在审计过程中发现并向有关部门移送中航集团涉嫌犯罪案件线索1起、南方航空1起、东方航空2起,有关部门正在依法立案查处。

  2010年6月,南航原总工程师张和平及其他几位高管因涉嫌通过贿赂获取相关机场航线及航班时刻资源接受调查;

  2010年6月,大连周水子国际机场集团公司总经理、党委副书记胡志安因涉及违纪问题被大连市纪委调查。

  民航业内外议论纷纷,各种信息铺天盖地,或许有的人正在惴惴不安,寻求出路,或许……。这一切预示着我国民航领域的反腐正在大刀阔斧、不予余力地推进着!

  其实,回顾2009年,首都机场集团公司原总经理、董事长李培英被法院认定犯受贿罪和贪污罪判处死刑。首都机场原常务副总经理黄刚,因涉嫌在安保设备采购中违规操作,被“双规”。民航局华北地区管理局原局长、党委书记黄登科被免职,并开始接受调查。这些已经预示着民航反腐风暴的来临。只不过,大家疑惑的是这个风暴只是暂时的一扫而过,还是意在解决问题,推倒重来?现在,答案已经分晓。

  从上述事件中,我们可以发现相关涉案人员均手握重要权力,而且能够行使权力为自己或他人谋取不当之利益,这个权力虽为法律赋予,为公众之利益、社会之发展目的服务,但是在缺乏制度规制之下成为了个人谋私的工具。颇为典型的、带有神秘色彩的,甚至戏剧性的是:在同一个位置,一任接着另一任“倒下”了。幸而,这还不成其为世界之迷的百慕大三角,因为,这恰恰印证了一个真理:人均是有私欲的,握有权力的人总是力图行使这个权力谋取私利;权力只有行使到有边界的地方才会停止。因此,我们也不难发现问题之所在,即:权力过分集中、权力的行使缺乏监督。

  其实,对于这句话,我们一点也不陌生。作为学法的我,很早--估计大学时期开始学习法理学就开始接触;对于普通的公众,这句话更不陌生,每一天通过各种媒体,人们都能看到一个个反腐案件,而任何一个反腐案件的结尾除了揭示人之贪念外,还揭示出这个事实。只不过,现在的案件在短期内集中在了民航领域,揭开了民航运作的一些“潜规则”。这有点让人怵目惊心。

  发现问题的目的是为了解决问题。

  解决的方法绝不是简单地说:分散权力、监督权力,而是一个整个社会主义法治建设中的系统工程,需要相关各个方面都完善法治建设,相关各个主体都培育法治理念、依法行为,具体到行为层面即是要有法可依,执法必严,违法必究--又是熟得不能再熟的词了,但是20多年来,我们做到了么?

  反腐如果仅仅只为抓出、惩处一批贪污腐败分子的话,那么反腐工作不得不可持续发展下去,因为与反腐做斗争的是人的本能--贪欲,以及制度的缺陷。在这个斗争中,长期来看,后者永远处于上风,因为前者亦需人之行为,后者则是腐败产生之土壤。因此,解决问题的核心不在于前者的手段、时间、持续力等,而在于后者土壤的生产力的破坏,或者说,让腐败失去生存的土壤。我认可人性本恶,人的贪欲不能通过教化而彻底消亡,但是人的贪欲可以限制--通过道德和法律进行制约。当经济基础没能达到一定程度,社会不能彻底完成并确保道德教化的成果时,法律成为现代国家必选的手段。

  这个法律包括:

  惩处贪污腐败行为的刑法——惩治罪犯、警示潜在犯罪分子(俗语:杀鸡给猴看)、实现“个人应为自己行为负责”的基本指引;这个是最显性的法律,也算是目前涉及反腐中执行较好的法律。

  监督国家机关、公务员行为,促进廉政建设,提高行政效能的行政监督法、审计法等法律规范——监督与审查,避免或者发现贪污腐败行为;

  规范党员、公务员、国有企业领导干部行为的法律、章程或指引的公务员法、国有企业领导人廉洁自律若干规定、中国共产党党章、党内监督条例、党员纪律处分条例等——设定行为规则提出廉洁自律要求,然而,其约束力、威慑力有限,需要发现程序、执行程序的配套。

  其他反腐败法律规范及规章制度,我国参与的国际公约等。

  这些我们能经常听到、看到的法律规范其实只构成整个反腐法律体系的一部分,而某些法律规范的存在并有效实施是上述法律规范得以实现的前提、保障或支持。

  回到民航反腐案件中,通过我们的提问及反思或许可以发现这些法律规范。

  为什么一直存在于民航系统类的诸如航线审批、航班时刻分配,基建或安保设备的采购问题现在才浮出水面?难道以前没人发现?难道以前没人举报?

  答案应该是:民航高管、高官或握有实权之人一定知晓这个“潜规则”,或许也有人举报过,或许一开始也有人反抗过,但是缺乏法律或制度的保障,甚至出现危及单位利益及个人生命财产之时,保持沉默、从众成为最好的选择。

  因此,除了上述法律规范,我们还需要建设、完善并保证实施以下制度或法律规范:

  首先,权力设置、分配、行使、限制的法律规范,即行政法范畴。按照社会契约论,(公)权利来源于(私)权利的让渡,目的是集中、高效地管理公共事务,实现社会及每个人的福祉。权力来源于法律的规定,于是越权和滥用权力无效并承担法律责任。因此,各部门以及包括依照部门职能划分的部门内的机构应该设定清晰的权力内容和界限,各司其职,各负其责,避免单个部门权力过大;同时,避免同一部门或关联部门人情导致的权力边界模糊化、虚置化。这需要靠制定规则,严格执行规则来保证。

  其二,监督机关的设立及监督权的独立。目前监督机构不少,如人民检察院、审计署、监察部、人大及其常委、党内纪检委等,这些监督机构的监督权应该设立独立且能真正独立实施。

  另外,人民大众当然享有监督的权利,这个法理体现在我国《宪法》中,即: 第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。”

  我国公民的监督作用有待提升。目前情况看,不是公民没有监督的意识,而是缺乏相应制度和法律来保障公民监督权利的实施。前不久,最高人民检察院称70%举报者遭打击报复,多数难获救济(2010年6月20日法制日报)。实践中也不乏出现个案:举报单位或领导违法被辞退的,甚至人身权利受到威胁的。而在所有监督主体中,群众的监督是成本最低的、最具有普遍性和现实性的。应了那句俗语:群众的眼睛是雪亮的。现在的问题是要让群众既能看到,而且敢于、愿意、能够监督并及时举报。

  其三、阳光是最好的防腐剂。只有让行政行为置于阳光之下,能够为公民所知晓才能发挥公民监督的作用。对此,我国一直在努力,而且初见成效。如,《政府信息公开条例》的颁布实施要求政府实施主动公开与信息使用人要求公开、政府网上工程的打造、政府便民行政措施的实施、红头文件的清理,等等。一个部门或机构的官方网站情况往往反映了这个机构执行国家法律规定、依法行政的情况,也潜在地反映出未来行政法制的发展情况。

  最后,也是最重要的,要实现上述立法、执法、监督行为的反腐效力,其核心也是重要保障是社会法治建设的整体推进,公民法治意识的整体提升。因为,从民航系统来看,机构改革、职权划分及权责明晰可以促进民航深化改革,但这一切需要民航行政机关依法行政,法治建设是依法行政的保障。而,从目前行政功能的发展看,已经不再简单的是管理型的,而发展为服务型的,这是“公权来源于私权”的回归,亦是法治理念的体现。

  所以,在关注民航惊心动魄的系列事件同时,我们也可以庆幸,损失固然发生,问题却已找到,更重要的是,民航反腐会有力地推动民航深化改革;我们也可以从民航领域的变化(包括我国民航发展历程、航空公司的经营发展、民航客货运量的大增、民航局官网的内容丰富和及时更新以及国家反腐的力度和决心,等等)看到我国社会主义法治建设的进程和辉煌前景。

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