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理不清的欧盟炭“排放交易计划”

来源:民航资源网专家 作者: 王疆民 2009-11-18 14:43:26

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  航空业实行炭排放交易计划,降低飞行中产生的有害物质,是一项有意义的使命。然而,要真正的实施这个计划,却遇到了许多的问题,引发了业内不休的争论,这与2005年9月欧盟委员会制定出第一个关于把航空运输纳入“排放贸易计划”议案时遇到的问题差不多,航空公司对此有许多的意见。实施准备阶段时,方案一直是忽左忽右,让一些航空界业内人士不禁要问,执行部门自己不断地修改,或者延迟定好的截止日期,那么这项计划是否会按期执行,又有多少航空公司能到期完成呢?

  “我恳切希望所有的规定都简单和坦率,欧盟委员会总是把事情复杂化。”国际航空承运人协会(IACA)的总干事西尔维亚娜色对《世界航空运输》杂志社的记者抱怨说。“执行计划没有必要搞得很复杂,这明显给航空公司造成了负担,同时增加了成本。”

  “排放贸易计划”规定内容包括,航空运输从2012年1月1日起,分派给所属的成员国每个航空器经营者一定数目的排放量和交易量。所承担分配排放量的多少取决于欧盟委员会。规定同时责成欧盟委员会制定历史排放量基准线(2004年5月6日航空运输平均CO2排放量),以便计算出分配给不同的航空器经营者一定数量的免费额度。

  由于6月份欧洲航空协会对欧盟委员会采用欧洲航空安全组织提供的排放量基准线的测量方法和程序得出的结果有异议,所以推迟了基准线发布。《世界航空运输》杂志社的记者向欧盟委员会确认了该消息,但该执委会表示,之所以基准线的公布从夏季推迟到秋季,是因为基准线“要求精确性才推迟了。”

  公布航空器经营人,以及他们所归属的管理欧盟成员国家,同样让人感到不舒服。这个原始名单(是基于欧洲航空安全组织提供的航班安排记录资料)公布于2月份,已经是过时的资料,事实上本身问题和有差错。新的名单直到8月22日才公布于欧盟的官方刊物上,仅比要求在8月31日提交第一份在欧洲机场起降飞机排放量测量和数据报告的最后期限早了8天。即使这样,新的名单其中仍然有不适用于这方面的内容。

  另外,欧盟委员会还要求成员国指派合适的人选组成一个所在国的“欧盟专家小组”(competent authority)执行包括整个航空系统在内的“排放交易计划”。然而,到了8月中旬,匈牙利也还没做这项工作,意大利直到8月过后的一个星期,才开始组建“欧盟专家小组”。到发稿时为止,欧盟委员会环境总署的网站上还没有登出卢森堡和斯洛文尼亚的“欧盟专家小组”的名字。

要找哪家“欧盟专家小组”才能解决问题?

  “欧盟和各国的立法委们要求执行有关协定的行动太匆忙,”北欧航空公司环保项目经理黑格·哈福斯塔德评论道。他认为,步伐应该慢一点,如对吨公里排放量的测试安排到2010年,二氧化碳的测试到后一个年度再开始,“给航空公司应该更多一些时间,把这两项的测试报告应推迟到2011年完成,而整体项目在2012年启动。”

  在美国本土的航空运输协会,则有着更深层问题的疑问,“航空公司怎么可能在1月1日完成要求的测试报告和监测计划,各成员国要到2011年2月才能根据《欧盟立法指令转换》制定出自己的法律条文。”该协会环境部副主管南希·杨质问道。然而,大多数欧盟成员国就是这一步也没有走,她感到惊讶,如果这个计划实施一旦实施,很难预测到将出现什么样的问题。“难道还要进一步修改法规吗?或者到那时还有增加新的条款吗?我们知道英国之所以限制排放措施到位,是因为他们真正地走了这一步,至少把一部分欧盟调控法规写进了他们的法律条文中。这样的法律程序清楚地表明了他们的意图。”

  上个月,汉莎航空公司咨询部向《世界航空运输》杂志社透露,去年他们进行了三次“排放交易指导工作”,为多家航空公司测试了气体排放量,但却不知道应该到那去提交报告。行政副总裁泰勒·思密达也承认:“这常常让我们要动点脑子,看看报告给那个专家小组更可靠。”他表示,一些国家至少有两个欧盟专家小组,“这让人增加了不少的困惑。”

  例如,在英国有三家欧盟专家小组:负责英格兰和威尔士的有“环境监管局”,他们同时也是负责非英国籍的航空器经营者;苏格兰“环境保护局”,和“北爱尔兰环境监管局”

  比利时决定把负责和报告航空公司排放交易管辖权区分为在佛兰德,瓦龙和布鲁塞尔区域,虽然布鲁塞尔没有机场(布鲁塞尔的Zaventem机场位于佛兰德地区,南Charleroi机场位于瓦龙地区)。8月底,环境总署的网站上仍然没有提及“瓦龙专家小组”。

  思密特认为,如果成员国不是简单把监管权利转交给环保机构和部门,航空公司也就不会遇到这么多的问题。“现在排放监测计划已为航空公司所了解,并逐步深入到航空公司的工作程序中,但他们还是会在执行中碰到许多的问题,而指定的专家小组却不懂得航空的事务,难于处理具体的问题。”直到现在,也只有法国、芬兰、希腊、拉脱维亚和罗马尼亚等国家将这项工作交给了民航管理部门。

  欧盟委员会的航空器经营者名单和成员国所管理的航空器经营者共有3939家,虽然不是全部这些经营者都将执行“排放贸易计划”,还是有80%的经营者执行了“排放监测计划”,以及绝大多数提交了吨公里排放的基准数据。这个项目有必要给予一定的免费排放标准。欧盟已制定相关的规定和允许约3200单位的二氧化碳排放量,其规定每一项有30-50页之多,以及相同数目吨公里排放量。计划到12月31日,英国的专家小组将审查891家航空公司执行情况,而法国的环境总署的专家小组则要查验1105家。

  “在这样短的时间内,谁来执行这项工作?”TUIfly航空公司航空政策事务部主管拉佩尔·赫尔曼质疑道。他认为,这项工作需要到2010年1月1日前才能得到批准,进而让航空公司能开始测量吨公里排放量,获得减免额度。“我真的很好奇,他们怎么能完成审验这么多的提交数据。这将是一件非常大的工作量。”

哪一个是最后期限?

  “我应该把欧盟委员会比喻成一部非常混淆的条例文件,执行起来非常困难、复杂和不适用于当前的经济环境,”约旦航空公司总裁侯赛因·达巴斯说。这家基地在安曼的航空公司有15条航线飞欧洲的的航线,飞英国的航线只占这个航线网络的27%,但他们被指派受英国专家小组的管理。

  5月份,约旦航空公司组成了一个功能齐备的“欧盟委员会任务小组”,由一位高管担任领导。小组的一名工程师被提名为协调人,参加所有由英格兰和威尔士环境监管局,以及阿拉伯航空公司协会和国际航空协会组织的有关的会议。“8月中旬,我们与国际航空协会合作就已准备好监测项目和数据报告,但由于耽误了上环境监管单位的网站,而使我们没法提交报告,”达巴斯说。虽然迫于压力,这个单位还是给予了帮助和指导。“约旦航空公司的最后期限是8月31日,”他反复重申。“但这个期限已经过去了。”

  英国是第一个将8月31日的最后期限延长的国家。开始时也有很大的阻力,直到获得各成员国的航空公司的坚决支持,才获得通过。有趣的是,欧盟委员会在审核经营者名单的时候,并不知道是否这些企业都必须要加入“排放贸易计划”;“欧盟排放贸易计划”包含了航空飞行项目,但不意味包括了经营者名单。”

  无独有偶,意大利也将最后期限延期到9月30日,希腊民航管理局也照此办理,而瑞典的环境保护局把排放监测计划的数据提交截止日期推迟到了10月15日,保加利亚和斯洛文尼亚同样采取了延期的办法。德国“排放贸易局”网站直接公布,将最后期限推延至航空器经营者登记表在”德国联邦布告书”宣布的6个星期以后。

  “欧洲的‘排放贸易计划’应该有一个全面的规划,但是很遗憾,”南希·杨评论说。“事实上,一些国家给予适当的延期,对航空公司执行排放交易计划是有帮助的,但其他一些国家则不然,结果适得其反。最起码,这是一个公平的问题。”

  她对随意安置航空公司的做法也不满意,并认为分配航空公司到那个专家小组的程序不透明。她感到“惊讶”的是,成员国居然过对此没有提出过疑问,只有很少一些成员国提出过这些问题。“这对他们应该是一个巨大收入源头,一些国家想要都难于得到的。”

迷津

  当开始执行法规时,成员国的不一致性也让人感到吃惊。一些成员国要求法规文件是专门的语言文字,而另一些成员的要求则相反。一些成员国强烈要求免除,或者从轻罚款。如英国对航空器经营者超过吨公里排放量基准的收费是£830英镑。

  在法国,同样是“环境保护署和法国的相关单位从来不去过问法航收取超标费用的事,”环境保护持续发展局的资深副局长皮埃尔·卡萨德确信地说。在比利时,到2010年1月份,航空器经营者排放不达标,佛兰德地区的专家小组有权利收取管理罚款费用£5,000到£450,000英镑。

  法国就不认为要在这个阶段收取违约罚款,以及不允许经营者,包括法航用英语提交他们的执行计划。有时候,这也是可取的,卡萨德对《世界航空运输》杂志社记者说,“我们如何做,是非常容易的事情,这可与我们的合作伙伴荷兰航空公司相互商量。”航空公司向佛兰德环境保护局提交报告就没有那么幸运了。“我们有非常严格的法律条文,要求所有官方的文件都要使用佛兰德语,但作为附件的单据和证据使用英语我们也可以接受,”政策顾问克拉克斯解释说。

  “谁能对此有所奈何呢?”赫尔曼不无忧虑地说。“真是糟糕透了。”欧洲最大的休闲旅游公司,TUTravel旅行社拥有150架飞机,有八个分支机构分布在7个国家。“这意味着我们在实际运营中要与瑞典、法国、德国、荷兰、比利时和英国的欧盟专家小组打交道。在德国,我们有两家持有股权的航空公司,Hapag-LloydFlag航空公司和Hapag-Lloyd Express航空公司,但他们又是联合体公司,使用TUIfly航空公司的标志。我们向环保署征询是否两家公司共同提交一个计划时,但他们拒绝了我们的要求。”尽管最后期限已经正式延后了,但两家航空公司还是被要求在8月28日提交他们的计划。因为航空公司需在原来的时限内提交排放贸易计划,环保署才同意为监测计划在年底前提交担保。

  汉莎集团面对的是相同状况:在德国的汉莎航空公司提交报告给德国,瑞士国际航空公司的给英国,而瑞士航空的子公司Edelweiss航空公司的则给西班牙,汉莎航空公司的意大利分公司提交给意大利,而它与深圳航空公司合资公司的Jade Cargo货运航空公司,还要把报告提交给荷兰。北欧航空集团和法-荷航空集团同样还要与跨国的欧盟专家小组打交道,而美国的达美航空公司正忙于整合美西北航空公司,他们在8月31日前提交所需的文件要同时给美西北所管辖的国家荷兰,和给达美航空所管辖的国家德国。这种提交报告的方法遭到了美国航空协会会员一致反对

  卡萨德认为,“如果聪明的话,”应该在欧洲内部的航班先实行排放交易计划,然后再推广到所有飞行航班进出欧盟国家的其他航空公司。这样才有可能使这项工作得到强化,另外也可以让商业航空公司等到今年12月份根本哈根气候变化高峰会议取得成果以后再实行此计划也为时不晚。他感到,现在的暂时服从,实际上是暴风雨前的平静。“我很希望敢于对一些法规进行挑战。我想,这个问题还没有到问题结束的时候。”

 (《航空运输世界》作者:Cathy Buyck),王疆民/翻译

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