您现在的位置:民航资源网>>民航专业文章

航空器对第三方造成损害的赔偿问题新进展

来源:民航资源网专家 作者: 吴建端 2009-07-16 09:59:04

专业分类民航法律

  

 

涉及航空器的非法干扰和航空器对第三方造成损害的赔偿问题新进展

  国际民用航空组织主持召开的国际航空法会议于2009年4月20日至5月2日在蒙特利尔举行,共有的81个国家的政府代表出席了会议,16个国际组织和团体的观察员列席了会议。会议的目的是是审议国际民用航空组织法律委员会和国际民用航空组织理事会设立的1952年罗马公约现代化特别小组所准备的《关于因涉及航空器的非法干扰行为而导致对第三方造成损害的赔偿的公约》草案和《关于航空器对第三方造成损害的赔偿的公约》草案。

  经过讨论,会议通过了《关于因涉及航空器的非法干扰行为而导致对第三方造成损害的赔偿的公约》(以下简称“非法干扰公约”)和《关于航空器对第三方造成损害的赔偿的公约》(以下简称“一般风险公约”)的案文。上述公约于2009年5月2日在蒙特利尔开放签字。

  会议还协商一致通过了两个决议:第一号决议,关于鼓励各国批准《关于因涉及航空器的非法干扰行为而导致对第三方造成损害的赔偿的公约》和《关于航空器对第三方造成损害的赔偿的公约》。第二号决议,关于建立《关于因涉及航空器的非法干扰行为而导致对第三方造成损害的赔偿的公约》的国际民用航空赔偿基金。本文将简述该两项国际公约的制订背景及主要内容。

  一、关于因涉及航空器的非法干扰行为而导致第三方造成损害的赔偿公约

  1、背景

  为了对付非法干扰活动,国际社会先后制订相关的国际公约如1963年的《东京公约》、1970年的《海牙公约》、1971年的《蒙特利尔公约》、1988年《蒙特利尔议定书》以及1991年的《蒙特利尔公约》等。此外,国际社会还通过《波恩宣言》,增加1944年《国际民用航空公约》的相关条款和附件及决议,从国际法上确立了各国对付非法干扰民用航空的各种措施。上述条约规定了某些非法干扰行为为犯罪行为,并规定缔约国应当将这些犯罪行为规定为国内法上的犯罪并予以处罚。

  我国政府历来十分重视民用航空安全,先后于1978年11月加入《东京公约》,于1980年9月加入《海牙公约》和《蒙特利尔公约》。1997年修订的我国《刑法》在“危害公共安全罪”一章,对危害和非法干扰民用航空活动,规定了相应的罪名和处罚规定,对于遏制和制裁此类犯罪行为,提供了法律依据。我国1992年12月28日,第七届全国人大会通过了《关于惩治劫持航空器犯罪分子的决定》,对于严惩和预防劫持航空器的犯罪,更好地履行国际公约,加强我国同其他国家之间的反劫持民用航空器的合作,依法严惩劫持航空器的犯罪活动提供了有力的法律保障。我国的《民用航空法》第191-198条对非法干扰民用航空活动更是作了十分明确的规定。

  上述各项国际条约和国内法律从刑事的层面对非法干扰民用航空安全作了具体的规定,但对涉及航空的非法干扰行为导致第三方造成的损害的赔偿却没有规定。发生在航空器上非法干扰行为既可能造成机毁人亡,也有可能是犯罪嫌疑人被制服,但都可能造成第三方的损害赔偿问题。美国911事件发生以后,国际社会对此问题愈加重视,国际民航组织也开始着手起草相关的公约。八年来,经过公约起草小组和国际民航组织各成员的反复酝酿,终于形成相关的文本草案。公约的最主要出发点是航空公司、旅客、托运人、第三方和政府等利益相关方来共同承担因恐怖主义等非法干扰民用航空(航空器上)行为造成损害的风险。国际民航组织理事会主席罗伯特·高贝·冈萨雷斯指出“我们的目是保障受害人获得公平的利益,同时不给承运人增加经济和行政负担。”(批注1

  2、主要内容

  《关于因涉及航空器的非法干扰行为而导致对第三方造成损害的赔偿的公约》共计8章47条,其主要内容包括运营人的责任及相关事项、国际民用航空赔偿基金、非缔约国的适用以及诉讼程序规则等问题,其中最大的亮点当属国际民用航空赔偿基金的相关规定。该公约旨在通过采取各方缔约国采取合作行动,统一关于对飞行中航空器的非法干扰事件的后果提供赔偿的一些规则,以达到保护第三方受害人利益和维护航空业持续发展的双重目的。公约指出“通过一项新的公约,采取集体的国家行动,统一和编纂关于对飞行中航空器的非法干扰事件的后果提供赔偿的一些规则,是达到公正利益平衡的最适当而有效的方法”。(批注2

  该非法干扰公约将“第三方”定义为运营人、旅客或货物的托运人或收货人以外的人。(批注3

  涉及民用航空器的非法干扰行为造成的损害,由航空器运营人在一个限额以内承担赔偿责任,限额以上的损害通过公约设立的国际民用航空基金提供赔偿。这样,航空器运营人可以通过保险分散其限额内的财务风险,而第三方受害人不仅可以在限额内得到运营人的快速赔偿,当损害超过限额时,还可以通过国际民用航空基金保障其损害得到充分赔偿。实际上,这个机制就是建立一个由各国共同出资的基金实体来解决非法干扰情况下造成的巨额赔偿问题。

  航空器运营人的责任限额按照航空器的大小,最低的赔偿总额为75万特别提款权,最高总额为7亿特别提款权。(批注4)对于惩罚性、惩戒性或者任何其他非补偿性的损害赔偿,一律不得予以追讨。如果所受损害并非造成损害的事件的直接后果,则无权根据本公约要求赔偿。特别值得注意的两点是:

  (1)对属于死亡、身体伤害和精神伤害的损害,应当予以赔偿。对精神伤害所致的损害,只有当这种损害是某种可以辨认的精神疾病造成,且该精神疾病是因身体伤害或直接面临可能即将死亡或发生身体伤害的情况造成的,则应当予以赔偿;

  (2)只要在其领土内发生环境损害的当事国的法律规定了对此种损害的赔偿,则环境损害应当予以赔偿。

  显而易见,该公约在精神伤害赔偿方面,同1999年《统一国际航空运输某些规则》(简称“蒙特利尔公约”)回避精神损害而根本不提环境损害相比较,前进了一大步。

  3、我国政府在公约起草、制订过程中的作用

  自1997年我国政府首次派出阵容齐整的代表团出席国际民航组织第30届法律大会以后,我国在国际民航组织的公约起草、制订等活动中日益积极。此次会议上,我国向会议提供了工作文件,提出对“非法干扰公约”的主要关切包括:(批注5

  (1)补充赔偿机制(正式名称已改为国际民用航空赔偿基金)及其主任的权力;国际民航组织与基金的关系;

  (2)在基金收取方面与通用航空有关的原则;运营人或基金行使追索权的期限以及基金的追索权问题等。

  会议考虑了也部分采纳了我国的建议,限制国际基金主任的法律豁免仅限于执行公务的行为;增加关于国际基金通过缔约方大会要求国际民航组织遵照《国际民用航空公约》的原则和目标,对国际基金承担协助、指导和监督角色的规定等等。

  二、关于航空器对第三方造成损害的赔偿的公约

  1、背景

  国际社会一直在努力解决航空器对第三方造成损害的赔偿问题。从1933年的《罗马公约》、1938年的《布鲁塞尔议定书》到1978年的《蒙特利尔议定书》,都涉及到航空器运营过程中对第三方造成的损害赔偿问题。在1952年《罗马公约》制订之前,除了在经营人有财产的地方,第三方能够获得执行之外,任何对蒙受损害的第三者有利的判决都是无效的,因为在案件受理法院所在地也就是事故发生地,经营人往往只剩下一堆航空器残骸,而在经营人有资产的国家里,由于司法协助的问题,判决一般也无法执行。

  1952年的《罗马公约》规定缔约国授权并承诺强制执行在一缔约国内作出的,同对地面第三者蒙受损害有关的判决。这个称为“一个法院解决”的解决方案,避免了同时在数个缔约国内提起诉讼并保护了公约规定的责任限额。这条原则的适用有些例外并可以通过选择仲裁庭来解决。

  同1933年的《罗马公约》相比,其实质性变动在于从公约的范围内排除了某些类型的损害,如由事故间接造成的损害或按照适用的空中交通规则进行正常飞行间接造成的损害;修改了责任限额;删除了关于严重过失的规定等。

  1952年《罗马公约》于1958年2月生效,亦即5个国家批准之后第90天。这个公约的规定由于有很多的限制,因此公约从来就未曾被广泛和完全的适用。在国际航空运输中起重要作用的一些国家没有加入公约。比如美国强烈反对公约确立的严格和有限责任制。西欧的一些国家反对第14条的规定,更有甚者,加拿大于1976年12月29日退出1952年的公约。

  尽管如此,很多国家的国内法都引用这个公约的原则和基本规定,我国的民用航空法就是如此。地面第三者损害责任是属于侵权范畴,责任的确定和范围同承运人对旅客和其他有合同关系的人之间的问题有所不同。

  《关于航空器对第三方造成损害的赔偿的公约》(“一般风险公约”)目的是使1952年《罗马公约》和1978年《蒙特利尔议定书》所构筑的法律框架现代化。(批注6)该公约的起草和制订是国际社会集体智慧的大融合,也是各方妥协的产物。

  2、主要内容

  《关于航空器对第三方造成损害的赔偿的公约》共计5章28条。公约的第二条规定公约适用于不是因非法干扰行为导致从事国际飞行的飞行中的航空器在一当事国领土内对第三方造成的损害。所谓的国际飞行是指,飞行出发地和拟前往目的地是处于两个不同国家的领土的任何飞行,不论飞行是否中断;或是指飞行出发地和拟前往目的地是处于一个国家领土之内,但在另一个国家领土内有一个拟停留地的任何飞行。(批注7)与以往国际公约不同的是,“如果一个当事国向公约保存人做出声明,本公约亦适用于不是从事国际飞行的飞行中的航空器在该国领土内发生的不是非法干扰行为导致的损害。”(批注8)可见公约的适用范围很明确:一是从事国际飞行的飞行中的航空器对第三方造成的损害,但不是非法干扰行为引起的;二是如果当事国声明,则可以适用于国内飞行。

  在国际航空法中,人们常常要区分“承运人”与“经营人”。“一般风险公约”将“经营人”(运营人)定义为使用航空器的人,但如果航空器的航行控制权仍直接或间接地保留在给予航空器使用权的人的手中,则该人应当被视为运营人。当一个人自己使用或其受雇人或代理人在受雇期间使用航空器时,不论其是否在授权范围内,该人应当被视为正在使用航空器。运营人不因另一人做出非法干扰行为而丧失其作为运营人的身份。显然,除了不适用于国家航空器造成的损害(用于军事、海关和警察服务的航空器应当视为国家航空器)(批注9)。由此,我们可以知道,“运营人”的定义范围比“承运人”要来得广,不仅包括承运人,还包括其他使用航空器的人。

  公约的核心在于运营人的双梯度责任体制。在第一梯度下,运营人对第三方造成的损害不论是否有过错,均以航空器最大质量为基础承担一定限额内的赔偿责任。超出限额的部分(即第二梯度下),对航空器运营人适用过错推定责任原则,即损害发生后,推定经营人有过错并由其承担责任,除非营运人能证明其对损害的发生无过错,第二梯度的赔偿是没有限额的。

  关于赔偿优先次序的问题,公约第五条规定,如果应予赔偿的损害总额超过可用的金额,应当首先将总额优先按比例就死亡、身体受伤和精神伤害提出的赔偿要求。如总额尚有剩余,则剩余部分应就其他损害的赔偿要求。

  发生对第三方损害责任以后,公约规定要求赔偿的诉讼只能向损害发生领土的当事国法院提起。如果损害发生在一个以上的当事国,根据本公约规定要求赔偿的诉讼,只可以向事件发生时航空器所在或即将离开其领土的当事国法院提起。但在不妨碍上述条款情况下,可以在任何当事国申请其法律允许的临时措施,包括保全措施。(批注10

  3、中国对“一般风险公约”起草和制订的贡献

  我国多年来参加了“一般风险公约”起草和制订工作。在此次国际法会议上,中国代表团向国际民航组织正式提交了会议文件(DCCD  Doc  No.16),在正式提交的工作文件中我国对“一般风险公约”提出了两方面主要关切:一是当损害是武装冲突或民事骚乱的直接后果时,运营人的责任问题;二是在最后条款中加入关于“有多种法律制度的国家”条款。(批注11)这两个问题都得到了重视,并在公约中规定了相关的条款。

  三、值得注意的问题

  1、公约的起草、制订、签署与生效

  我国虽然积极参加了两项公约的起草和制订,但在2009年5月2日,两项国际民航公约开放签署的当天,我代表团团长只是在会议最后文件上签字,并未签署两项国际公约。根据规定,一般风险公约本公约应当于第三十五份批准书、接受书、核准书或者加入书交存保存人后的第六十天在交存这些文件的国家之间生效;(批注12)而非法干扰公约的生效就比较复杂些,公约应当于第三十五份批准书、接受书、核准书或者加入书交存之日后的第一百八十天起生效,但条件是依照批准国、接受国、核准国或者加入国作出的声明所示,前一年从已批准、接受、核准或者加入本公约的国家内的机场出发的旅客总人数至少为750,000,000人。如果在第三十五份批准书、接受书、核准书或者加入书交存之时,这一条件尚未得到满足,则本公约应当在此条件得到满足之后第一百八十天方可生效。地区经济一体化组织交存的文书为本款的目的不得计算在内。

  根据惯例,一般情况下,有三种国际法对一国有法律效力,依次是(1)经批准的国际公约;(2)签署过的国际公约;(3)还有的国家承认习惯国际法。根据我国的法律规定,条约和重要协定的批准由全国人民代表大会常务委员会决定,其中就包括缔约各方议定须经批准的条约、协定;(批注13)上述两项国际公约都规定条约我国一旦签署后,还须由外交部或者国务院有关部门会同外交部,报请国务院审核;由国务院提请全国人民代表大会常务委员会决定批准;中华人民共和国主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定予以批准,然后向国际民用航空组织交存批准书、接受书、核准书或者加入书,履行必要的手续和经过公约规定的时间方对我国生效。

  2、 中文本的表述与英文理解问题

  国际公约不同于一般的合同、章程、规章甚至国内法,由于涉及多国语言的问题,对词语的应用应当特别严谨。因此,对参与中文文本的制订的人员的要求也特别高。总体来说,两个公约的中文本表述还算不错,但还有些小问题需要特别注意:

  (1) 新的公约的中文表述与老的国际公约和国内法表述的统一问题

  英文“operator”1952年的罗马公约的中文本和1995年民用航空法为“经营人”,两个新公约的中文本的表述为“运营人”,希望能够统一起来或者对老的法律文本作必要的修改。又比如,相同的英文词语“police services”,1944年《芝加哥公约》中文本表述为“警察部门”,而新公约表述为“警察服务”。

  (2)有些英文词语在中文本中无论是从上下文还是连贯的意思都应当是同一个词语,中文却有不同的表述。比如英文“damage”一词,1999年的《蒙特利尔公约》翻译为中文“损害”,这两个公约中文表述分别为“损失”(批注14)和“损害”,(批注15)容易引起歧义,应当统一为“损害”。

  (3)有些英文短语,虽然表述不同,但中文翻译应当是约定俗成。比如“shall be immune from legal process”跟“enjoy immunity from legal process”中文通常译为“不享有法律程序豁免”,(批注16)而在非法干扰公约中却翻译成“免于法律程序”。中文一般只有“免于起诉”之类的表述,“谷歌”搜索,只有这两个公约有“免于法律程序”。

  四、结语与建议

  “非法干扰公约”和 “一般风险公约”的开放签字,使国际社会多年共同努力的结果。国外评价不一,国际航协甚至认为根本没必要来处理“一般风险”问题。(批注17)我们应当在批准加入之前作比较深入的研究,听取国际国内的意见再决定是否加入何时加入或者甚至暂缓加入。

  我国民航事业的发展,为我们走向世界,融入国际社会大家庭提供了坚实的基础,我国有关部门应当注意培养一批在国际法律与事务方面的高端人材,设立相应的机构,更多地参与此类活动。美国也实行大部制,设立联邦航空局,但同时在运输部另外有一位部长助理,专门分管航空与国际业务(Assistant Secre-tary for Aviation and International Affairs),下设三个正司级办公室:分别是国际运输与贸易办公室(Office of International Transportation and Trade)、国际航空办公室(Office of International Aviation)以及航空分析办公室(Office of Aviation Analysis),有好几十号人。此外,运输部还配备数量客观的法律人员。除此而外,美国有数百名律师从事航空法律事务,提供包括航空运输有关的各种法律服务,还不包括学术界的学者。

 

  批注1:国际民航组织2009年5月9日新闻稿(英文)http://www.icao.int/icao/en/nr/2009/pio200905_e.pdf

  批注2:参见公约前言。

  批注3:参见公约第一条之规定。

  批注4:详见公约第四条之规定。

  批注5:参见http://www.caac.gov.cn/A1/200905/t20090508_24634.html

  批注6:国际民航组织2009年5月9日新闻稿(英文)http://www.icao.int/icao/en/nr/2009/pio200905_e.pdf

  批注7:参见公约第一条之规定。

  批注8:参见公约第二条之规定。

  批注9:参见公约第二条第4款之规定。

  批注10:详见公约第十六条之规定。

  批注11:1999年《蒙特利尔公约》有类似的规定。

  批注12:参见一般风险公约第二十三条之规定。

  批注13:参见中华人民共和国缔结条约程序法第七条之规定。

  批注14:参见非法干扰公约中“认识到对航空器的非法干扰行为对第三方和财产造成损失的严重后果”。

  批注15:参见一般风险公约第三条中的“精神伤害”以及“最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释。”

  批注16:参阅“联合国法律事务厅2006年3月30日的备忘录”中英文对照。

  批注17:参见DCCD-IP/21/4/09。

 

  本文发表于《民航管理》2009年第6期。

1荐闻榜

延伸阅读:蒙特利尔公约