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对规范飞行员流动管理的104号文的评析(下)

来源:民航资源网专家 作者: 许凌洁 2009-05-12 09:07:59

专业分类民航法律

  

  总之,这个行政规范性文件整体而言是积极的,具有前瞻性的,既看到了飞行员流动纠纷产生的根本性原因以及提出了解决问题的方法,也强调了飞行员作为劳动者的权利和作为特殊人力资本进行价格市场化的问题。并且,该文件的出台为一定时期法院处理相关问题进行了指引,也为其他规范飞行员流动的制定奠定了基础。

  但是现在也出现了一个极大的困惑,甚至引发新的矛盾。主要表现为法院生效判决执行力的问题和该规范指导价的适用问题。要分析这个问题,我们首先要了解五部委文件的性质和法律地位。

  一、五部委文件性质和法律地位

  五部委文件不在《立法法》调整范围内,不属于规章,只能称之为其他行政规范性文件,属于抽象行政行为之一。

  所谓抽象行政行为,是与具体行政行为相对应的一个概念。行政行为是行政主体履行行政管理职责、行使行政职权的法律手段。在行政管理实践中,行政主体不仅要适用法律法规对特定的人或事作出具体处理决定,还要针对不特定的人或事制定普遍性行为规则,事前规范、引导一般公众的行为,以便更好地进行行政管理。前者即具体行政行为,后者即抽象行政行为。抽象行政行为包括:行政法规、行政规章及行政措施、决定、命令等其他具有普遍约束力的行政规范性文件(其他行政规范性文件)。

  其他行政规范性文件就是指除行政法规、规章以外的由行政主体依法定权限针对不特定对象制定发布的、可以反复适用的规范性文件,包括行政机关规定的行政措施、发布的决定、命令等。

  其他行政规范性文件的法律地位包括其在行政管理中的地位与在司法适用中的地位和效力。根据宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定,国务院各部门根据法律和国务院的决定(包括具体行政行为与抽象行政行为),可以在本部门的权限范围内发布命令、指示和规章;县级以上地方各级人民政府应执行上机国家行政机关的决定和命令;乡、民族乡、镇的人民政府应执行上级国家行政机关的决定和命令。因此,其他行政规范性文件在行政管理中有权成为作出具体行政行为和抽象行政行为的依据。

  根据《行政复议法》第七条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”即是说,行政相对人认为依据抽象行政行为(其他行政规范性文件)作出的具体行政行为侵权的,在进行行政复议时可以要求附带审查其他行政规范性文件。

  《行政诉讼法》第32条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第五十二条规定:“人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”可见,具体行政行为所依据的规范性文件在行政诉讼中不属于审查其合法性的“依据”或“参照”,而具有类似于证据的地位。但是,其证明对象不是案件事实而是具体行政行为的合法性,若人民法院经审查对之不予采用,在撤销判决中的理由是“适用法律法规错误”,而非“主要证据不足”。最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第62条第2款规定:“人民法院审理行政案件,可以在判决文书中引用合法有效的规章及其他行政规范性文件。”这说明合法有效的其他行政规范性文件虽非审查具体行政行为合法性的“依据”或“参考”,但可为司法裁判引用,以说明具体行政行为的合法性。(参见王连昌、马怀德主编《行政法学》中国政法大学出版社2007年2月P132-136)

  以上是关于其他行政规范性文件在行政复议和行政诉讼中的法律地位和适用的问题,在民事诉讼中也会涉及其他行政规范性文件。目前,民法及民事诉讼中无相关规定。依据法理,如果是法律关系一方因为对方按照规范性文件行为导致己方权益受损,要求赔偿时,民事诉讼中应附带审查规范性文件的合法性,如果违反宪法、行政法的强制性规定,应予以否定评价,正如合同纠纷中,因违约方按照规范性文件规定行为而造成了守约方损害的,那么经审查,规范性文件合法的,可以以政府行为为由成为违约方免责的原因;若规范性文件不合法,则违约方应承担违约责任,之后违约方亦可以依据行政诉讼法等提出行政赔偿诉讼。

  其他行政规范性文件通常为执行法律、法规、规章而制定,介于行政立法与执法之间,行政机关在行政管理实践中作出的具体行政行为大多以其为依据,是重要的行政管理手段;它对于加强和完善政府的行政法制建设、提高行政效率、及时解决行政管理中出现的新问题有重要作用。但从目前来看,它也存在比较严重的问题,主要表现为制定主体混乱、越权现象严重、缺乏程序规范等。根据目前法律规定,对其他行政规范性文件的监督主要有权力机关监督、行政系统自我监督和人民法院的行政诉讼监督等途径。

  根据上面论述,我们看到五部委文件主要调整飞行员前后两个雇佣单位之间的关系,涉及培训费补偿的问题,是对两个雇佣单位利益的平衡和调整(原文表述为:“航空运输企业招用飞行人员,应当遵守有关法律法规,面向社会,公开招收。对招用其他航空运输企业在职飞行人员的,应当与飞行人员和其所在单位进行协商,达成一致后,方可办理有关手续,并根据现行航空运输企业招收录用培训飞行人员的实际费用情况,参照70-210万元的标准向原单位支付费用”),并没有同宪法、法律相抵触,也未违反法律、行政法规的强制性规定。尽管该文件不存在在行政复议或行政诉讼中的审查问题,但是目前普遍存在司法判决执行与五部委文件冲突的问题,这成为了我国司法系统一直以来努力解决的、备受百姓关注的、甚至直接影响司法公正的执行难问题的又一类型。

二、法院生效判决的执行力问题

  飞行员辞职纠纷经过劳动仲裁,一审或二审民事案件开庭审理后,终于得到了生效的民事判决书。履行法院的生效判决这是法制社会的首要准则,是对法律的遵守,对司法机关的认可和尊重。为了维护法律和司法机关的严肃性,确保生效判决的执行,我国不但规定了法院强制执行制度,并规定有超过法院判决期限履行给付义务的加倍罚息,设定了拒不执行生效判决罪等罪名。可见,法院生效判决的权威性及其重大意义之所在,这不仅仅关系到生效判决权利方的权益实现,更关系到我国社会主义法治建设,人们对法治的信仰。然后,现实中,针对飞行员流动这一问题的判决大量出现了生效判决不执行或者执行不下去的情况。

  我以下图来说明相关程序和情况:

 

 

  飞行员与原用人单位因劳动合同纠纷进行了劳动仲裁或者民事诉讼(一般而言,飞行员辞职纠纷都在劳动仲裁后又进行了民事诉讼)后,法院作出了生效判决。按照我国诉讼法律制度,诉讼当事人必须履行生效判决,若逾期未履行,权利方有权申请法院强制执行。而从判决内容来看,主要可以归纳为三点:1、解除飞行员与原用人单位的劳动合同关系;2、判决飞行员支付或赔偿给原用人单位若干元培训费或违约金;3、要求原用人单位移交飞行员飞行相关档案。

  如,某飞行员终审民事判决书(2008年4月):“中国东方航空股份有限公司云南分公司于本判决生效之日起15日内为其办理人事、工资档案及社会保险转移手续,并将技术档案移送中国民航航空西南管理局暂存保管。”

  某飞行员终审民事判决书维持一审判决(2008年9月):“中国东方航空武汉有限公司于本判决生效后十日内为飞行员办理解除劳动关系的相关手续并转移其人事、身体及飞行档案和社会保险。”

  对于第一点,生效判决是确认了飞行员与原用人单位何时解除了劳动合同关系,这点不存在执行问题;第二点属于具体履行给付义务,这是强制执行程序中的主要或核心内容,然而对于飞行员辞职纠纷而言,却不是执行的核心问题。因为作为义务方的飞行员愿意支付几十万,甚至上百万(基本不超过210万)而获得自由,但是权利方(原用人单位)却不愿意接受,他们提出更高的赔偿要求;第三点,移交飞行相关档案,这才是真正引发这类案件执行难,难上加难的问题。

  第二点与第三点的执行困难往往是结合在一起的,原用人单位不认可赔偿数额,认为低于五部委文件规定,自然不能按照规定办理飞行相关档案移交程序,这在事实上可能出现三种情况:

  第一种情况,假设生效判决判决飞行员支付50万,原用人单位称50万是法院判决飞行员个人支付的,但是如果要移交飞行相关档案,依据五部委文件新用人单位要依据文件给付原用人单位210万,即要求双重给付。这种情况显然涉及重复赔付,有违情理,事实上极少出现如此贪婪之人(实际中也出现了原用人单位以高出五部委文件规定金额的若干倍索要赔偿的)。

  第二种情况,假设生效判决判决飞行员支付50万,原用人单位依据五部委文件要求210万,差额160万,经过协商或飞行员各种努力,最后飞行员补足160万(这个钱不论从何而来,总之是满足了原用人单位的要求),原用人单位依据五部委文件进行了飞行相关档案移交——这理论上不属于强制执行范畴,可以称为放弃权利主动给付。

  第三种情况,假设生效判决判决飞行员支付50万,原用人单位依据五部委文件要求210万,差额160万,飞行员个人难于拿出这笔钱,而新用人单位坚持依法办事,坚持应履行法院生效判决,拒不借款或出资来满足原用人单位要求,用人单位自然拒不履行移交飞行相关档案的判决。对于原用人单位而言,从飞行员提出辞职开始,该飞行员就已经停止执行航班,原用人单位也仅仅支付几百元工资,因此飞行员能否再次飞行与其利益无关了,而新用人单位是否愿意支付超额部分、愿意何时支付不仅仅考虑超额支付的数额,更考虑本公司对飞行员的需求状况及其他一些情由。可见,在这个事件中,最着急最受伤害的是飞行员本人。

  法院强制执行的困难就在于这最后一种情况,这就涉及法院对劳动纠纷赔偿的认定与五部委文件认定的冲突问题。

  事实上,劳动纠纷民事诉讼解决的主要是飞行员辞职对原用人单位招录培训费的赔偿问题(部分涉及提前离职的违约金问题——关于这个内容我以前的文章中有专门论述),而五部委文件也是指导招录培训费的赔偿问题。前者是国家处理纠纷的最终最权威机关——亦是公民权利保障最后屏障作出的生效判决;后者是调整行业内部关系的行政规范性文件,在行业内的企事业单位和个人都应该遵守,除非该规范性文件与宪法、法律、行政法规的强制性规定相违背。若两者分别执行,由于调整内容的一致性,会发生重复赔偿的问题,有违反公平正义之理念(事实上,很多判决都明确指出依照五部委文件的精神及相关内容做出的裁决);若只执行其一,那么执行前者,后者自称委屈,毕竟有遵守行业监管之要求即前文论述的行政规范性文件在行政管理中的地位和效力;若执行后者,更有违我国法治建设的要求,对生效判决的不履行就是对法律的蔑视!

  其实,现实中不乏有法院生效判决因其他行政规范性文件的存在而受阻。有司法人员告诉我,这需要考验法官的素质和所涉及行政机关的态度,基本都要靠协商解决,协商不成就只能悬而不决了。这就形成了执行难!

  我个人认为对生效判决的执行效力应高于行政规范性文件的指导效力。我国进行社会主义法治建设,可以集中表现为对公民权利的尊重和维护,对行政权力的限制。法治是建立在法制基础上的观念和价值判断。如果说法制的实现是看十六字方针的落实情况,即:有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,那么法治则强调社会上各个人和组织对法律的尊崇和信仰,体现在司法上就是对生效判决的执行。司法审查是公民宪法权利和其他权利保障和救济的最后途径。法院本身就是正义的化身!正如学者们认识的_一次不公正的裁决胜过多次违法和犯罪,因为法院的判决就是对法律规范的实现,将抽象正义具体化,实现法律的指引评价功能,具有巨大而长远的社会效应。而对生效判决的拒不执行则将上述一切意义抛弃,是对法治精神的践踏。五部委文件作为行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令、意见,属于抽象行政行为的一种,由于具有较强的针对性和适用性,其往往成为具体行政行为更直接的依据,一旦与宪法、法律等相违背,对法治建设、对公民权利损害更为严重,因此,有学者建议对抽象行政行为进行司法审查。(参见林振通《建议对抽象行政行为进行司法审查》自《人民法院报》2007年11月30日第6版)

  因此,为避免执行难问题,为避免给法治建设带来不良影响,我建议对五部委文件及相关文件进行废止或修订。由于目前飞行员流动机制尚未建立,相应的配套制度和规则也没有出台,为避免飞行员无序流动导致的安全问题及民航发展问题,可以采取修订的形式进行。如可以明确,飞行员与原单位的劳动合同纠纷经法院终审判决,作出移交相关飞行经历、身体和技术档案的,相关单位和部门应积极履行、配合履行法院生效判决。同时,建议民航主管部门与司法系统积极沟通,解释相关内容和原因,避免违法规范性文件的产生,尽量使司法判决既维护权利方的利益,又符合民航行政规范性文件,避免形式冲突而产生执行难问题,进而有碍于我国法治建设。

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