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对规范飞行员流动管理的104号文的评析(上)

来源:民航资源网专家 作者: 许凌洁 2009-04-30 15:28:53

专业分类民航法律

  

  自2004年开始,我国民航飞行员因辞职引发了一些纠纷、仲裁和诉讼,并因2008年东航“返航门”事件而使得业内这一矛盾问题暴露到了公众面前。出于民航安全和发展的考虑,更多的人开始关心问题产生的原因、关心我们民航的改革和发展,关注飞行员流动的现状和流动制度的设计。

  本着民航人对民航的热爱,本着发挥自己专业优势的想法,我开始致力于飞行员流动问题的研究,并在一些热心飞行员及相关领导的帮助下,取得了小小的收获,2008年在民航资源网上连续发表了9篇拙文,部分文章被《劳动与社会保障报》等报刊杂志转引,在《飞行员》杂志上公开发表文章,接受了一些媒体采访等等。尤其是我们课题组获得了2008年四川省哲学社会科学研究规划项目的支持,并且我们正为申请国家人文社会科学项目而努力。

  一年多的资料收集和研究期间,自己无论从专业上还是行业认知上都得到了进步,有收获有感悟。由于2008年底课程极为繁忙,故而没有及时和大家交流。关于对规范飞行员流动管理的104号文件,我一直想写点东西,以便求教于读者,更希望获得热心读者的指导和帮助。现在的民航经济形势,大家都有目共睹,现在飞行员需求大幅下滑,新的辞职纠纷极少,此时来谈这个问题,似乎意义不大,但是作为理论研究不可欠缺的一部分,也希望有其存在的意义!

  对此文件的评析,我决定换个形式:以对正文上加批注,最后总结的形式来表达我的认知。一则,通过在行文中加批注,实际上是将我平日在阅读时加注的习惯“强加”给读者。其实,我们日常读任何东西都是通过这样逐字逐句来进行理解的;二则,涉及的相关内容解析可以直接紧扣原文,便于读者查阅;当然这样缺乏归纳,所以,文末,我会再进行总结;再则,我是一个思维很发散的人,可能思考问题联系过于宽泛,如果以传统论述的形式写作,局限于逻辑要求,似乎感觉有些需要发散的内容没办法写出,加批注的形式似乎更能“畅所欲言”;最后,我一向认为作为一名教师,不但要教授学生知识,更要教授学生如何学习知识,只有“授人予渔”才能真正对学生有所帮助--我也是从学生时代过来的,自学方法和能力的培养终身受益!我也经常告诉学生:知识就在我们身边,包括读报纸,我们都能从报纸的字里行间学习知识。借用这种方法也是将我的认知进行一下传播。

  言归正传之前,先申明:下文仅是我个人对该文件的评析,如有不当,望读者指正!

 

中国民用航空总局、人事部、劳动和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会、国务院法制办公室

关于规范飞行人员流动管理保证民航飞行队伍稳定的意见

民航人发(2005)104号(批注1)

 

  民航各地区管理局、航空公司,各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅(局):

  为进一步规范民航飞行人员流动管理,保证飞行队伍稳定,确保飞行安全,针对目前民航事业快速发展与飞行人员短缺的矛盾(批注2),本着完善行业法规,培育市场机制,维护合法权益,依法有序流动的原则(批注3),经国务院同意,特对公共航空运输企业(批注4)飞行人员流动问题提出以下意见:

  一、依法规范航空运输企业用工行为,逐步建立和完善飞行人员依法有序的流动机制。航空运输企业招用飞行人员,应当遵守有关法律法规,面向社会,公开招收。对招用其他航空运输企业在职飞行人员的,应当与飞行人员和其所在单位进行协商,达成一致后,方可办理有关手续,并根据现行航空运输企业招收录用培训飞行人员的实际费用情况,参照70-210万元的标准向原单位支付费用(批注5)。对未与原用人单位终止或解除劳动合同的飞行人员,不得建立新的劳动关系、签订劳动合同批注6)。

  在现阶段,为保证航空运输企业的正常生产运营,保持飞行队伍的相对稳定,结合航空运输企业的特点,辞职的飞行人员应提前提出解除劳动合同申请,并尽量在运输生产淡季办理解除劳动合同手续(批注7)。飞行人员个人提出解除劳动合同,劳动合同中约定了违约责任批注8)的,飞行人员应当按照约定承担相应责任。

  二、加强航空运输企业的劳动合同管理,建立健全有关规章制度。要进一步完善劳动合同内容,明确违约解除劳动合同的赔偿责任和标准。要加强劳动合同基础台帐管理,依法做好劳动合同签订、履行、变更和解除等工作。同时,要通过建立集体协商集体合同制度,维护企业和职工双方的合法权益,保持劳动关系和谐稳定(批注9)。

  三、进一步深化航空运输企业工资分配制度改革,稳定飞行人员队伍。要探索建立符合航空运输企业特点的工资收入分配激励机制,使工资分配向一线飞行人员倾斜,合理拉开飞行人员与一般员工的工资收入差距,逐步建立起飞行人员收入与市场价位接轨、富有市场竞争力的薪酬制度批注10)。要深入细致地开展思想政治工作,切实关心广大飞行人员的工作和生活,努力解决其后顾之忧,稳定飞行人员队伍,确保民航飞行安全(批注11)。

  四、进一步完善飞行人员的飞行准入和资质管理。民航各级行政管理机关要依法加强管理,严格民航飞行人员的飞行准入制度和资质管理。对未按规定与原用人单位办理终止或解除劳动合同及其相关手续的、且未与新用人单位签订劳动合同的暂停飞的飞行人员,不得批准其恢复飞行。

  五、加大民航飞行人员的培养力度,积极探索建立飞行人员市场化的培养机制(批注12)。针对现阶段民航飞行人员相对短缺问题,要积极探索建立多渠道、多层次、多元化的民航飞行人员培养途径。坚持学历养成教育与职业培训相结合,继续加强航空运输企业与国内、外飞行专业院校以及职业培训机构的合作机制。充分利用现有飞行专业院校的资源,加大企业投资定向招飞的力度,同时适当引进外籍飞行人员。要完善相关政策法规,鼓励个人自费或个人通过银行贷款参加飞行职业的培训,逐步从根本上解决飞行人员的供需矛盾。

2005年5月25日

 

  总之,这个规范性文件整体而言是积极的,具有前瞻性的,既看到了飞行员流动纠纷产生的根本性原因以及提出了解决问题的方法,也强调了飞行员作为劳动者的权利和作为特殊人力资本进行价格市场化的问题。并且,该文件的出台为一定时期法院处理相关问题进行了指引,也为其他规范飞行员流动的制定奠定了基础。

  但是现在也出现了一个极大的困惑,甚至引发新的矛盾。主要表现为法院生效判决执行力的问题和该规范指导价的适用问题。要谈这个问题,我们先要从规范性文件的法律效力入手分析。

  批注:

  1、该文件法律性质如何?部门规章吗?2000年7月1日生效的《立法法》第71条规定:“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章”。第72条规定:“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项,应当提请国务院指定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”从上文看似乎属于部门规章,但是又不符合《立法法》规章制定程序要求,遍查民航局网站上“民航规章”一栏,也查询不到,在2007年12月高宏峰副局长座谈会上发言中为其进行了定性--“指导性文件”。可见,从制定程序、文号表述及官方确定上,可以肯定该文件不属于规章,仅属于行政规范性文件,以下简称“五部委文件”。不过,由于该文件发布后不久,最高人民法院就以法发[2005]13号文转发了该文件,使得其效力得到了较大提升。

  2、2005年的文件已经确定了飞行员辞职纠纷的根本原因。只不过该文件只是发现问题,没有根本解决问题,随着民航的高速发展,这一矛盾越发激化。

  3、任何一个法律规范都有其出台的目的和指导原则,该规范的指导原则依照其文字可以概括为:完善法律规范(立法层面)、培育市场机制(市场化)、维权和有序流动。而按照顺序,其实这些原则是有前后之别的,首先法治建设要有法可依,这正是一部规范飞行员流动的法律规范;其次承认飞行员流动也要市场化,也要符合市场经济规律;再次注意维护合法权益(这里的权益我觉得不仅仅指飞行员权益,还包括航空企业权益以及民航业整体权益--关于这几方面权益的平衡问题,我会进一步撰文论述),最后才是有序流动。

  4、该规范只适用于公共航空运输企业中飞行员流动,不适用于通用航空运输。公共航空运输企业指以营利为目的使用民用航空器从事旅客、行李、货物、邮件运输的企业法人。

  5、这个规定可以算是本规范的核心,为飞行员在不同航空运输企业间流动制定了一个基本规则:程序上要求三方协商一致方可办理流动手续;流入方应支付给流出方70-210万的飞行员招录和培训费用。尽管这个规则对飞行员的流动起到了指导甚至是规定的作用,意义非凡--2005年7月25日,最高人民法院以法发【2005】13号文转发了该文;但如今,众多飞行员辞职纠纷已经经法院作出了生效判决,但却难以执行下去。该条款下文继续详细解析!

  6、这本身就符合劳动法和劳动合同法的精神!

  7、考虑到航空运输企业的利益和民航整体利益以及公共服务行业的社会功能,对飞行员辞职提出一定的建议是合情合理的,不过此处用的是尽量,而非必须,毕竟劳动者提前30天解除劳动合同的权利是项法定权利。

  8、违约应承责,这是现代法治的基本精神,然而200811施行的《劳动合同法》第222325条对劳动者违约金的约定进行了限定,这在飞行员辞职仲裁或诉讼中也成为了一个焦点争议。

  9、该条制定得非常好,要求航空运输企业规范劳动合同管理,依法签订、变更解除劳动合同,制订企业规章调整劳动关系,并提出协商签订集体劳动合同,衡平劳资双方利益,和谐双方关系。很具有时代性和前瞻性。

  10、相信对于这一条是深受飞行员赞誉和拥护的;这也说明我们的立法者认可了飞行员这一人力资本的市场化,也希望通过人力资本的价格来引导相关资源的配置。市场经济基本规律是供需变化影响价格,价格进一步影响资源配置。

  11、安全是民航的生命,无论企业经济好坏、无论飞行员多么追求自由,安全始终是第一位的。因此,该规范也明确了最基本的要求、首要保障,甚至是最终目标。这里也人性化地提到进行思想政治工作,要确实解决飞行员的生活问题。我想,飞行员也是人,也有家庭,也有妻儿老小,他们不仅需要思想上的教育、情感上的慰籍,也需要解决实际中诸如户口、社会保险、两地分居等现实问题。如因上述问题不得不提出辞职,那么民航运输企业也算是违反该规范的要求吧。

  12、该条是对飞行员短缺问题提出的一条行之有效的建议。2005年我们就开始谈飞行员培训市场化、多元化的问题,现在仍在谈。虽然现在培训机构、培训模式和培训经费不再单一,但飞行员的成熟非一朝一夕,培训机构的合法性和有效性也非短时期可完成,即使取得培训学校资质也涉及能否可持续发展的问题,所以飞行员供需矛盾的解决需要市场和法治双管进行。

 

  附:飞行员流动管理的有关规范性文件

  1、中国民用航空局关于规范飞行人员流动管理保证飞行安全的通知》(民航人发[2004]187号)(2004年10月27日)

  2、中国民用航空局、人事部、劳动和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会、国务院法制办公室联合下发的《关于规范飞行人员流动管理,保证民航飞行队伍稳定的意见》(民航人发[2005]104号)(简称《五部委文件》);

  3、中国民用航空局《关于贯彻落实规范飞行人员流动管理保证民航飞行队伍稳定意见有关问题的通知》(民航人发[2005]109号)

  4、最高人民法院关于转发中国民用航空局等《关于规范飞行人员流动管理,保证民航飞行队伍稳定的意见》的通知(法发[2005]13号);

  5、中国民用航空局《关于规范通用航空飞行人员流动管理有关规定的通知》(民航人发[2005]199号);

  6、《关于印发〈关于进一步加强民航飞行队伍管理的意见〉的通知》(民航发[2006]109号);

  7、《关于加强飞行人员流动管理的紧急通知》(中国民用航空局发明电[2007]3752号);

  8、中国民用航空华东地区管理局《民航华东地区飞行人员流动管理办法》(2008年4月1日起施行);

  另有2007年12月27日中国民用航空局情况通报中国民用航空局办公厅《高宏峰副局长在飞行人员流动管理工作座谈会上的讲话》及中国航空运输协会印发的《飞行人员流动管理协调指引办法》(中国航协发[2008]03号)。

  若有不足之处,请读者予以补充,谢谢!

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