您现在的位置:民航资源网>>民航专业文章

John R Byerly:《美国国际航空政策和挑战》

来源:民航资源网专家 作者: 倪海云 2009-04-23 10:33:21

专业分类规划发展

  

  编译者注:2008年12月4日国际机场协会北美分会ACI-NA举办了国际航空事宜研讨会,会上美国国务院负责运输事务的助理副国务卿John R Byerly发表了《美国国际航空政策和挑战》主旨演说,针对美国的国际航空政策阐述了基于美国政府的官方态度,特别是对开放天空政策,以及航空业自由化举措的看法。

 

  我非常自豪最近几年美国在开放航空市场方面所取得的巨大成就。但是严峻挑战依然存在,在座各位的建议和支持将依然至关重要。今天我将阐述的是美国的谈判政策,总结一下我们所做努力的结果,以及我们今后所面临的挑战。

美国的谈判政策

  你们都知道,美国在航空业方面的谈判和其他大多数国家都不一样。首先,我们不是将这个问题留给民用航空局或哪个部门单独完成,我们采取的是团队合作的方式。由美国国务院作为代表团牵头机构,队伍中永远包括来自运输部,以及美国其他机构的专家们——而且这些人都是非常乐意参加谈判——还有来自机场、航空公司和工会的利益相关者代表。

  第二个不同之处在于:我们关注的航空服务谈判不仅限于挂国旗航空公司的利益。实际上,许多国家并没有过多重视他们的机场、社区、工会、消费者和发货人更大范围的利益。

  第三个不同之处:美国只有一个政策——开放天空——我们希望和所有国家都达成这样的协议。典型的开放天空模板包含以下内容:

  ·不受限制的第一至第六航权,以及可选择的货运第七航权

  ·基于市场基础上的定价自由权

  ·开展广泛的各种业务保护

  ·安全和安保条款

  对于美国而言,开放天空是“一刀切的”方式——我对此非常自豪。我之所有如此自豪的原因在于美国持之以恒坚持一致的开放天空政策——然而不管是按个案或是按全面观点处理方式,或是渐进自由化理念,这些通常关注的是挂国旗航空公司的财务底线,通常都是不分青红皂白实施保护主义的烟幕。在实施全面一致的开放天空政策过程中,美国已经非常明确提出了这样的理念:自由、公平和充满活力的竞争——而不是要获得特定的市场份额比例——是我们谈判的目标。

实践中的开放天空政策

  目前,我们已经达成了超过90份的开放天空协议,在每个大洲(除了南极洲)都有合作伙伴。第一份开放天空协议是1992年和荷兰签订的,在克林顿任期中签订了40多份;在小布什期间签订了40多份。我们已经真正改变了全球航空业的面貌。从加拿大到尼日利亚和肯尼亚,到印度、澳大利亚、智利和秘鲁,遍及全球。开放天空政策已经让我们的消费者、发货人、航空公司和机场受益匪浅。

  对于一些商业上非常重要,同时没有实现完全自由化的市场,我们已经成功地追寻了(通常是经过多年艰苦谈判)一定程度的航空业自由化,包括中国大陆、香港、日本、俄罗斯、墨西哥、阿根廷、巴西和越南等。

  开放天空和其他主要的自由化协议也为机场带来了新的服务:

  ·包括以前没有运营的航线,比如从都柏林新开辟了飞往华盛顿、旧金山和奥兰多,以及从伦敦希思罗至亚特兰大、达拉斯、丹佛、休斯顿和西雅图等地。

  ·跨太平洋运输量有了大幅增长,包括开辟了飞往中国、日本名古屋和越南的货机航线。

  ·增加了飞往巴西的航空服务,包括运营以前除了圣保罗之外的城市。

  ·增加了飞往非洲的服务,包括达喀尔、亚的斯亚贝巴、内罗毕、拉各斯等地。

  我们的谈判已经向美国机场提供了史无前例增加航空服务的机会。通过取消准入和退出障碍,开放天空和相关的自由化协议已经赋予美国航空公司更大的灵活度,可以根据商业具体情况最大有效利用资源配置。

  你会注意到我一直在说“我们的谈判”和“我们的协议”。我之所以说“我们”是因为美国私营行业和政府就开放天空达成了高度一致,美国之所以在开放天空上取得成功也是因为这是“我们”共同的政策:建立在航空公司、机场和工会、建立在国会和行政当局,建立在共和党和民主党之间一致同意的基础上。

  如果美国今后还想超越开放天空政策,这也只能建立在各方协商一致的基础上——而且新增加的条款要能够带来真正价值。

和欧盟的航空关系

  我们已经和欧盟达成了第一阶段的协议,这带来商业机会大幅扩展,同时建立了稳定的合作法律框架。双方加在一起是全球最大的国际航空市场。

  我们已经进行了两轮第二阶段的谈判,计划在2009年春季开始第三轮。双方都致力于推进谈判。这不仅仅只是一项法律需求,这是一个机会。对于双方而言,第二阶段协议中的事宜并不是能够轻而易举解决的。欧洲的夜航限制、对应的航权、国外所有权和控制权问题等等,这些问题都是复杂的、有时候有关政治问题、甚至令人感到不快。但是正是因为这些问题解决起来很困难,因此第二阶段的谈判很重要。

  美国的目标关注在以下三个方面:首先,对于美国的航空公司而言,我们希望得到完全的货运第七航权,因为在第一阶段协议中欧洲的承运人已经得到了不受任何限制的这样权利。第二,我们寻求更稳固的保证:欧盟成员国在考虑到有关噪音限制、包括夜航宵禁问题上尊重“平衡的原则”。第三,我们将在第二阶段谈判中研究有关所有权和控制权事宜。这必须包括对双边航空协议中有关传统的国籍条款进行仔细审视。我们应该利用这个机会仔细评估现有法律和政策中的优劣势,找出最利于美国长期利益的。

  那么,欧盟希望得到什么?欧盟要求建立“开放航空区域”:不受任何限制的国内载运权、不受任何限制拥有对方航空公司的控制权和所有权、广泛融合不同的管制规定。

  这是一个很宽的视野。实际上,在近期不会实现开放航空区域的构想。比如,在国内载运权方面,近期我看不到任何变化。尽管我认为我们应该和欧盟合作避免不一致的管制要求,但是现在欧盟和美国想要放弃这些领域的权利很难,这些领域包括:反垄断法、航空安保和消费者保护等。

  对于我们而言,夜航事宜是非常重要的问题--我们将一直努力解决此事。我们将会面临着另一个更为困难的事宜是关于环境,如果欧盟继续计划在2012年对于非欧盟航空公司也实施排放交易机制,这是非法的。

  对于欧盟而言,最关心的是投资事宜,并且要求美国法律作出相应变革。我认为美国关注点放在了以下方面:

  ·首先,如果美国变革投资法律会给我们带来什么益处?

  ·其次,如果允许更大的国外投资,以及可能让CRAF(民用后备航空队)项目国外也可以有控制权,那么会给美国带来什么忧虑,以及如何解决这些忧虑?

  ·我们需要理智讨论由于所有权和控制权限变革所带来的任何国土安全的担忧?

  ·美国的投资者能否享受到对欧盟承运人投资相同的互惠机会?比如法航准备收购意大利航空公司的时候,意大利总理的讲话让人对此问题忧虑重重。

  ·对于投资规定的变革如何影响到航空公司管理层和员工层的关系?这是非常重要的问题。我们需要深入分析,找到解决方案。

  欧盟推行的变革将需要依照法令作出修正。但是更为重要的是任何这样的变革需要利益相关者和参与者在更大范围上达成一致:机场、劳工队伍和航空公司;美国政府和国会;共和党和民主党。

其它挑战

  尽管和欧盟的谈判很重要,这并不是我们所面临的唯一挑战。比如2008年10月,我们重新开始了和日本的谈判。2007年9月,我们已经和日本达成了一份适度的,有商业价值的双边航空协议。我们的目标是开放天空,希望日本也能和我们一道找到一条通往航空业全面自由化之路,现在是高瞻远瞩的时候了。我们已经做好准备,就如何取得完全自由化显示出灵活度。我们可以关注一些过渡性举措——比如,运营东京的第五航权问题。我们也会关注实施开放天空和日美两国承运人之间反垄断豁免之间的联系,就如同我们和德国、法国所做的那样。两个世界级贸易伙伴之间如果只是关注一些边缘化的变革,比如从羽田机场增加一些航班,这简直是滑天下之大稽。

  在西半球,我们还有许多未完成的工作。最近我们不断有所进展,其中一些非常有价值--比如和巴西、墨西哥、哥伦比亚和阿根廷之间达成的各项协议。但是这些大型和不断发展的市场要求取消人为设置的准入障碍。

  在全球其它地方——比如香港、南非、埃及和以色列——我们面对的协议是限制竞争的。我不敢肯定目前是否有进展,但是美国非常坚定愿意并且能够推动前行。原因就在于利益相关者们正在要求变革:消费者希望更多更好的旅行选择;发货人希望更快更有效服务;机场和社区希望更多的选择,不仅仅只是增加一个国际航班而已。

  航空公司依然处于危机之中,油价的降低伴随着是全球经济显著衰退,航空公司需要得到何时何地运营的灵活性,而不是政府要求此时此地运营。已经有声音表示现在是考虑达成多边协议的时机了。美国在超越传统的双边模式中已经取得了一些成就。比如2001年,我们和智利、新加坡、新西兰和文莱一道达成了多边开放天空协议,这对航空公司所有权的国籍条款放松了传统的限制。美国和欧洲委员会以及27个成员国签订的“混合型”协议,既表现出多边也有双边的特点。

  在座的许多人都知道,美国已经广泛提出了一份“讨论草案”——提议举行一次多边会议——关注如何克服双边协议中传统国籍条款所设置的障碍。目前美国所得到的答复是积极的,我们正在考虑如何促成此次会议召开。我们期待着和国际航协、其它利益相关者、其它国家合作共同推进多边合作。总之,我们正处于巨大变革、挑战和智力震荡之中,但事实是挑战孕育了机会。

  原文很长,有删节

1荐闻榜

延伸阅读:天空开放