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对属地化改革之后机场发展与建设规划的思考

来源:民航资源网专家 作者: 邹建军、甄影 2008-11-19 13:59:48

专业分类机场运营

  

  【摘要】:随着我国机场属地化改革的完成,机场的发展与建设得到了空前的重视。但是,在这种快速的发展的背后,一些机场的发展现建设规划出现了求大求全的现象。本文试从机场发展与建设规划误区,分析这种误区产生的成因,并进一步提出相应的建议,以期对我国机场的健康发展尽一份微薄之力。

  【关键词】:规划 经济贡献 社会效应

 

  2004年7月8日,随着甘肃省兰州、庆阳、嘉峪关、敦煌等四大机场的顺利移交,标志着历经两年的我国机场属地化改革工作正式完成。自此,属地化后的机场也走上了快速发展的道路。一时间,枢纽机场规划、航空城规划、物流园规划、临空经济区规划等如雨后春笋般涌起,国家门户枢纽、国家商业门户枢纽、地区门户枢纽、物流中心、大通关基地等名词不断涌现,致使有人撰文,大声疾呼,机场应该是航空城。果真如此吗?细数世界各国机场,又有多少枢纽机场?又有多少成为了航空城呢?认真思考属地化后我国机场的发展与建设规划,不难发现其中存在的问题与矛盾。难怪有媒体质疑,八成亏损的机场,为何还要无休止的改建与扩建呢。当然,作为行业从业人员,我们不会有这种想法,因为这是一个机场定位与社会效应的矛盾问题。但是,这种质疑却值得我们沉思,我们真的需要如此大规模的改扩建吗?

  一、属地化后机场发展与建设规划误区的成因

  事实上,在大多数机场制定的发展与建设规划中,存在着一定的误区,这些误区在很大意义上助长了地方政府在指导与管理机场发展与建设规划过程中贪大求全的思想。分析一些机场的发展与建设规划,不难发现这些误区产生的原因主要有以下几个方面:

  1、过分夸大机场对地区经济的贡献

  机场的发展与地区经济的发展息息相关。在一定意义上,机场的发展能够促进地区经济的发展,如提供就业机会、机场地区产业聚集效应、创造税收等,无疑会对地区经济的发展起着较强的推进作用,以至于有人将机场比喻为地区经济发展的推进器。但是,我们应该看到,机场要发挥对地区经济的促进作用,必须具备一定的基础,即运营数量达到一定的要求,如吞吐量的要求、航线的要求、航班的要求等。而事实上,我国除了北京、上海、广州、深圳等少数几个吞吐量达到千万人次以上的机场之外,大部分的机场(大约80%左右)自身都处在亏损的状态,这些机场在更大意义上需要地方经济发展的带动作用。也就是说,需要地方政府大力发展经济,通过经济水平的提升与人民生活水平的提高,来带动机场的发展。因此,在这一点上,有些学者建议将那些旨在改变地区交通状况的机场定位为公益性组织。也正是基于此,地方政府在管理与引导机场制定发展与建设规划时,应根据当地经济发展水平与经济发展的需要,以适当的规模与速度进行机场的发展规划与改扩建工作,避免重复建设或超前建设。

  2、错误理解机场资源的价值

  在航空运输发达地区,机场资源的价值已得到了地方政府的一致共识。但是,这种价值的体现,仍然是以航空运输量为前提的。从目前我国机场类上市公司来看,其良好的业绩的确是得到市场的认可与追捧。但是,我们应该清醒地认识到,也仅仅是这些机场而已,我国大部分机场资源的价值并不能与这些机场相提并论。我们很难想象,在一个航空运输市场并不发达的地区,建设一个高等级的大机场、或是在机场周边建设大规模的物流园、经济区会有什么意义。虽然古人有语栽得梧桐树,引来金凤凰,但是航空运输市场上没有只会筑巢的金凤凰,只有追求运营效益与经营利润的企业,错误理解机场资源价值的结果只能是资源的大浪费。

  3、缺乏系统发展观

  属地化改革完成后,大多数机场已不再是单独的个体,而是从属于有着多个个体的机场集团,其发展与建设规划在一定意义上应该由机场集团来统筹安排。但在实际发展与建设规划过程中,由于机场管理处在地方政府行政管理与行业政府业务管理的双重领导之下,地方政府对机场管理的定位与职责划分不清,以至于机场集团不能很好地发挥统筹监控与管理的作用,一些机场所在地政府为了追求政绩、或是片面经济、社会效应,千方百计地向上级政府要求更多的政策,过多干预机场的发展与运营,同一个机场集团内部各机场定位与功能划分不清,机场的发展与建设规划也不能统一,于是出现了一个机场集团内部各机场几乎同时提出改或扩建规划的现象。

  4、追求短期效应

  这里的效应包含两个方面,即社会效应与经济效应。一方面,在去年A380的两次中国试飞之后,机场很快掀起了一股扩建热潮,其目标都是直指提高机场飞行区等级,满足A380的起降要求,这是典型的社会效应追求。更何况,A380的出现,是建立在对中枢机场运营假设基础之上的。而另一方面,则是从2005年末开始掀起的房地产开发热,借助于扩建与枢纽规划的要求,机场能够较为容易地从政府以优惠的价格获得土地需求,通过房地产开发,在短期内提高机场的非航空性收入,获得更多的企业利润。但是,这种做法恰好是在制约机场的发展,未来由此引发的环境污染、净空破坏等问题,将不可避免地影响机场正常的运营安全与管理。

  二、属地化后机场发展与建设合理性规划建议

  因此,针对这些误区,我们应该从以下几个方面来完成机场的发展与建设规划,以保证机场发展与建设规划的合理性。

  1、结合实际,分类定位机场的属性

  我国经济发展极不平衡,东部沿海地区经济发展远远超过了西北内陆地区。这种经济发展的不平衡,同样造就了航空运输发展的不平衡,东部沿海地区机场的运营效益远远好于西部地区。在亏损的中小机场中,大部分都处在我国经济相对落后的西部地区、中部地区与东北地区,这些地区的机场大多存在设施、设备落后、运营量明显不足等问题。因此,地方政府在加强对机场监控与管理的同时,应根据地区经济发展、自然资源与交通运输实际,分析各机场的运营特点与水平,差异性地对机场进行分类定位。对于那些处在相对经济发达地区,或是旅游资源丰富地区的机场,可以从盈利性企业的角度进行定位,衡量其经营效益,如云南省的昆明机场、丽江机场,四川的九寨沟机场等。而对于那些处在经济落后地区,缺乏旅游资源,且地面交通落后地区的机场,则应从公益性组织的角度进行定位,衡量其对改善地区交通运输环境与投资环境的作用,如云南省的临沧机场、西藏自治区的拉萨机场等。

  2、建立系统发展观,科学确定机场发展目标

  机场的生存与发展并不是独立的。在我国大多数地区,都存在着规模与能力相当的多个机场组成的机场系统。这个机场系统,有的是由有着直接竞争关系的机场组成的,如我国珠三角地区的广州白云机场、深圳宝安机场与香港机场等;有的是由多个以某一大型机场为中心的中小型机场组成的,如云南省机场集团,以昆明机场为核心,分布着由大到小的西双版纳机场、丽江机场、迪庆机场、大理机场、昭通机场等十来个机场。在发展与建设规划过程中,必须系统地看待这些机场之间的关系,以及各个机场的发展前景,对处在同一个系统的机场进行科学的分工与定位,确定其发展目标。这一点,美国纽约新泽西港务局对处在纽约城周边三个机场,肯尼迪机场、纽瓦克机场、拉瓜迪亚机场的定位与管理,可以说是为我们树立了一个机场系统管理的典范。

  3、加强市场研究,准确预测市场需求

  机场的发展与建设规划并不是凭空想象的,它是建立在市场研究与需求预测的基础上的。因此,市场研究与预测的科学性,就成为机场发展与建设规划是否合理的关键。一个当前年旅客吞吐量还不到400万的机场,硬是要让它在四年后吞吐量达到1000万以上,年平均增长速度必须是行业平均速度的三倍,显然是不合理的。但是,在机场发展与建设的实际中,确实是有些机场贪大求全,采用冒进的市场需求预测方法,过高地预测机场的未来发展前景,制定建立在不科学预测基础上的发展与建设规划,从而造成资源浪费与机场巨额亏损的局面,如过去的珠海机场。因此,这就要求我们在进行机场发展与建设规划过程中,必须采取多种手段与方法,对市场需求进行调研与预测,通过征求多方专家与客户的意见,准确地预测市场需求。

  4、充分考虑地区经济特点,合理规划机场功能

  有了市场,并不等于机场就一定会发展得好。合理的功能规划,是机场发展与壮大的基础。在我国,无论是长三角地区,还是珠三角地区,由于历史的原因,机场的功能布局与规划不尽合理,导致大量客源、货源外流(当然这里面更多还是运力的原因),尤其是在我国的珠三角地区,香港机场每年的货邮吞吐量中有近80%来源于珠三角地区。然而,可喜的是,随着我国航空运输的迅速发展,无论是行业主管部门,还是地方政府,或是机场经营管理者,都意识到了机场功能合理规划的重要性,都开始加大了对机场功能区域规划的工作,并加强了与地方政府相关部门,如边防、检验检疫、海关等部门的沟通与协调,根据地区经济与产业发展的实际,最大程度地完善机场地区的功能规划,以吸引更多的客货资源与航空公司,从而充分发挥机场区域的产业聚集效应,促进地区经济的发展。

  当然,笔者撰写此文的目的并不是为了反对今天一些机场的发展与建设规划,而是希望籍此警示机场发展与建设规划者,应切合实际,科学地制定机场发展与建设规划,以促进机场更加健康的发展。

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