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“民航公安”辨

来源:民航资源网论文库 作者: 张昭辉 2008-09-25 13:49:29

专业分类其他

  

主题词:民航公安

内容摘要:民航公安作为一个警种和一类专门公安机关,社会各界对其认识一直存在模糊之处,一定程度上影响了民航公安体制的改革和职能作用发挥。因此只有正本清源,对民航公安的含义和演变进行辨析,才能真正了解民航公安。

风风雨雨中,民航公安不知不觉中已经走过25年。回首走过的25年岁月,民航公安有过辉煌,有过寂寥,如今又面临着体制改革的浴火考验。民航公安在新时期如何重新定位?它的改革之路究竟该怎么走?……面对这一个个的问号,作为民航公安的一员,我们有着太多的感慨和思考。

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首先我们来探讨一下什么才是“民航公安”。“民航公安”这一概念语意中一般包含有以下几个义项:

一、民航系统公安机构简称;

二、一个警种的名称;

三、一警种全部成员的总称;

四、一类专门公安机关。

对于第一个义项我们并不陌生,民航系统公安机构是在1981年411日根据《国务院批转民航总局、公安部关于组建民航公安机构的请示报告》(国发〔1981〕109号),由公安部、民航总局共同组建,列入公安部编制序列,受民航总局和公安部双重领导的特殊公安机构。民航系统的公安机构既是民航的一个机构,又是公安部门的派出机关。民航总局设公安局,执行公安部业务局权限。民航地区管理局设公安处,执行行署公安处权限。民航省(自治区)管理局、飞行专科学校设公安分处,执行县公安局权限。航空站设派出所或公安特派员。民航公安干警的编制单列。民航总局公安局列入公安部编制序列,受民航总局和公安部双重领导。民航所属各公安处、分处受所在单位党政领导。在公安保卫业务上,受民航总局公安局和所在省、市、自治区公安厅(局)双重领导。近年来由于民航体制改革的深入,省一级管理局撤销,大部分民航机场公安机关将移交地方属地管理,原有的民航公安体制结构被打乱,一些原本属于民航系统的公安机构由于行政隶属关系的变更,成为非民航系统的公安机构。同时民航系统公安机构的种类和形式发生了变化,出现了诸如空中警察之类的新的民航公安机构。

空中警察是人民警察队伍的重要组成部分,是一支专门的公安力量。2002年33日,根据《民航体制改革方案》(国发[2002]6号)精神由民航总局开始组建,其组织机构按《中国民航空中警察组建方案》的规定设置如下:在民航总局公安局设立空中警察总队,在各航空公司分别设立支队,再下设大队,再下设中队。民航空中警察队伍的组建,为依法执行反劫机、反炸机等反恐任务提供了有力的组织保障。它的诞生将把民航空中安全保卫工作进一步纳入法制化轨道。空警队伍将依法行使防范和制止劫机、炸机、非法干扰安全飞行的行为,维护机上秩序,保护乘客生命财产安全的重要职能。民航空中警察的组建对加强民航空防安全和反恐怖工作,对维护国家安全具有重大意义[①]

第二个义项中所指的警种是指根据不同的标准,警察人员可以分为不同的种类。[②]精确点说,警种就是根据公安工作中不同的业务和某些专业的特殊需要而设置的人民警察的专业类别。[③]民航公安作为一个警种,专指那些担任法律法规所规定的有关民航系统内安全保卫职责的人民警察。民航公安的主要任务和职责是负责民航系统内部以及机场的安全防范工作,维护民航系统的治安秩序,同破坏机场设施、劫持飞机等暴力犯罪作斗争,以确保机场和航空器飞行的安全。空中警察是较为年轻的一个警种,它应当履行的职责包括:对客舱实施安全检查;依法维护空中治安秩序;防范、制止和打击破坏民用航空器以及劫机、炸机等干扰事件;依法制止发生在机上的其他违法犯罪活动;制止其他一切有碍飞行秩序和公共安全的行为。

第三个义项是指民航公安这一警种下全体人民警察的总称。自1981年成立民航公安以来,民航公安的队伍构成越来越多元化,由当初单一的民航管理部门公安民警逐步演化为民航管理部门公安民警(中国民用航空局公安局机关的人民警察和华北、华东、东北、广州、西南、西北、乌鲁木齐民航管理局公安局及其所属公安机构的人民警察)、民航飞行学院系统公安民警(民航飞行学院机场公安局及其所属机场派出所的人民警察)、地方机场公安民警、空中警察等等。概括来讲这一警种的成员包括民航系统内部公安机构的人民警察和地方公安机关派驻机场的公安机关的人民警察。

第四个义项所指的民航公安机关是国家专门公安机关之一,人民公安机关的组成部分,它是国家在民航系统内部执行公安保卫任务的专门机关。[④]所谓专门公安机关也称专业公安机关,是指经国务院批准,在国家有关部门内设立的专门从事一定范围内公安业务的公安机关。专业公安机关既是有关部门的组成部分,又是中央公安机关的派驻机构,行使中央公安机关授予的相应职权。[⑤]目前对民航公安机关成员组成较为权威的一个界定出自《中国民用航空总局关于贯彻实施<中华人民共和国民用航空安全保卫条例>有关问题的通知》,该通知所称“民航公安机关”是指根据《国务院批转民航总局、公安部关于组建民航公安机构的请示报告》(国发〔1981〕109号)成立的,由民航总局公安局派驻在民航各地区管理局、省(区、市)局、机场(航站)的公安机关;以及在民用航空安全保卫工作中接受民航总局公安局或者民航地区管理局公安局的行业领导,并接受其委托的地方所属机场的公安机关。由于空警在该文件出笼时还没有成立,所以并没有将空警列入。

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由前文可知,“民航公安”这一概念的内涵是指是国家在民航系统内部履行专门职责、执行公安保卫任务的专门公安机关,它有四个重要特征:第一,民航公安是国家专门机关;第二,民航公安是国家公安机关;第三,民航公安是国家专门公安机关;第四,民航公安是在民航系统内部履行专门职责、执行公安保卫任务的国家专门公安机关。“民航公安”这一概念的外延是指所有同时符合上述四个特征的国家专门公安机关。

“民航公安”的外延在其25年的历史中逐渐发生演变。1981年民航公安成立时,“民航公安”外延就是单一的民航管理部门公安机构,以后随着民航体制改革的推进和民航系统内部公安机构的职责、功能的逐步细化,又出现了民航机场公安机关和民航管理部门公安机关的区别,但这种区别并没有改变民航公安作为民航管理部门的一个内设机构的地位。上世纪90年代前后,由于民航体制改革的深入,一些机场的建设引入了地方和民间投资参与,本着“谁投资、谁受益、谁管理”的原则,这些机场并没有直接划归民航总局管理,同时一些编制上没有划入民航公安序列、不属于民航系统公安机构的地方机场公安机关承担了这一部分民用地方非民航机场的安全保卫职责。与此同时,从1995年起民航总局也开始民航体制改革的调研试点和方案制定,党中央、国务院对民航工作一直非常关心,对民航改革十分重视。国务院2001年3月第97次和2002年1月第121次总理办公会议分别对民航体制改革方案进行了专题研究,2002年2月中央政治局常委会议对民航改革进行了研究,并批准了民航体制改革方案,民航总局不再是国有资产管理人,航空公司重组、行政管理体制改革和机场属地化管理三项改革全面铺开。2002年国务院领导批示同意了原国家计委就民航机场公安机构改革提出的意见,确定了机场公安机构随机场移交地方政府管理的原则。根据这个原则,总局会同公安部制定《民航机场公安机构改革方案》,《方案》规定,按照机场公安随机场下放的原则,除首都机场集团公司所属机场的公安机构和西藏自治区内机场的公安机构及飞行学院所属机场的公安机构外,现由民航总局、民航地区管理局、民航省(区、市)局管理的机场公安机构和民航省(区、市)局公安处,随同机场一并移交地方政府管理。划归地方政府管理的机场公安机构,由地方政府公安机构直接领导,同时接受民航总局和地区管理局公安机构的行业指导、检查、监督。一些原属于民航系统公安机构的民航机场公安机关由于机场属地化改革原因开始移交地方,但仍然承担着民航系统安全保卫职责,这时“民航公安”的外延就扩大为民航管理部门公安机关、民航机场公安机关和地方机场公安机关。2002年民航总局开始组建空中警察队伍,并已在2003年开始上岗执勤,于是空中警察也加入到“民航公安”的外延中来。

通过对“民航公安”这一概念的内涵和外延的分析,我们不难看出民航公安这一警种虽然已经有了25年历史,但是“民航公安”这一概念的内涵和外延仍然在与时俱进地演变中。这些演变是与我国改革开放的进程同步发生、互相影响的。可以预见的是,由于全国行政机构体制改革和司法体制改革的继续深入,民航公安的未来充满了太多的不可知因素,在今后数年中“民航公安”的内涵和外延仍然会发生新的演变,值得我们关注和期待。

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“民航公安”是一个词组,在不同的语境中对这个词组的结构类型会形成不同的理解。所谓语境是指使用语言的环境,语境一方面能起到揭示话语真实含义的作用,另一方面还能够赋予话语临时意义以补充信息。[⑥]因此若把这个词组放到具体的语境中去考察,也许能听出很多“言外之意”。

那么我们不妨从现代汉语语法的角度出发,先分析一下“民航公安”这一词组的结构类型。毫无疑问,这应该是一个偏正词组。偏正词组由两部分组成,前一部分(偏)限制或修饰后一部分(正)。两部分之间有修饰、限制关系。[⑦]“民航”(偏)是定语,对中心语“公安”(正)起到了范围限制作用,表明“民航公安”是民航系统的公安。我们不妨把这一语境称作“偏正式语境”。因此从“偏正式语境”方面分析,凡是在民航系统范围内履行专门职责和执行专门公安保卫任务的人民警察和专门公安机关,毫无疑问都是“民航公安”。 《中国民用航空总局关于贯彻实施<中华人民共和国民用航空安全保卫条例>有关问题的通知》中对“民航公安机关”的界定,也是诞生于这一语境中的,它较为准确全面地对“民航公安”做了注解,这也是对“民航公安”的语境的正确解读。

但是事实上“民航公安”这个词组还存在另一种语境解读。“民航”作为定语,对中心语“公安”除了范围上的限制外,还有“我们民航的公安”这一有着浓厚部门利益和“本位主义”色彩的潜台词,[⑧]要是从这种语境出发,“民航公安”更象是实质上的联合词组。联合词组由两个或几个部分组成,各部分之间有并列、顺承或选择关系。[⑨]那么摆在我们面前的问题就是,要么“民航”,要么“公安”,泾渭分明。我们不妨把这种语境称作“联合式语境”。在“联合式语境”影响下,一些人认为既然机场公安机关已经移交地方,那就和民航没有任何关系,因此对民航行业的治安管理职责更多的考虑由新成立的“机场管理机构”等组织承担,有意或无意忽视了机场公安机关的“民航公安”属性。

我们不难看出,从“联合式语境”中折射出一些人关于“民航公安”的观念还停留在上世纪,那个时候民航实行民航总局—地区管理局省(区、市)局三级管理体制,三级管理部门既行使行业管理职能,又行使国有资产所有者管理职能,管理高度集中,政企不分。但是2002年第4季度起,民航总局取消了国有资产管理职能,加强了安全管理、市场管理、宏观调控、空中交通管理及对外关系职能,并调整了内设机构和人员。至2003年8月底,以调整职能、精简机构、精简人员为主要内容的民航七个地区管理局机构改革顺利完成。撤销民航省(区、市)局,组建省(区、市)民航安全监督管理办公室的工作与机场移交地方政府同步进行。以民航总局、民航七个地区管理局和26个省(区、市)监管办为主体的民航行业行政管理体制格局已经建立。这次民航体制改革是一次带有根本性的变革,彻底打破了长期以来形成的高度集中的民航管理体制,形成了行业内多元主体、互不隶属、相互依存、依法调整相互关系的新体制。[⑩]我们欣喜地看到民航体制改革的这一成果的正面效应在民航事业发展中越来越发挥重要作用,但我们也忧虑地看到民航体改成果对“联合式语境”的不良影响和纠正还是比较有限,民航系统上下对“偏正式语境”的发扬和普及重视不够

民航总局高宏峰局长也曾在一次民航系统的会议上讲过:“划归地方政府管理的机场公安机构,由地方政府公安机构直接领导,同时接受民航总局和地区管理局公安机构的行业指导、检查、监督。”这表示民航总局仍然接受并坚持“民航公安”的“偏正式语境”解读,但是对“民航公安”的“联合式语境”的不良影响,总局并没有引起思想上的重视和有组织的清理澄清,由此引发了普遍的思想混乱,尤其是确定移交的民航机场公安机关中的民警,普遍有一种“被抛弃感”,对自己前途、对民航公安的前景感到茫然无助,严重影响了民航公安工作的正常开展。同时,关于民航公安改革前景和自身定位,经常能听到相互矛盾和含糊不清无法印证的消息,更令基层无所适从。

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民航公安是做什么的?关于民航公安的自我定位问题,一直是民航公安体制改革绕不过去的一道坎。

民航公安是国家在民航系统设置的专门公安机关。民航系统是一个集资金密集型、技术密集型、风险密集型、人员密集型等诸多特点于一身的复杂的国家公共运输系统,关系到国民经济的方方面面,其重要性自不必言说。民航公安由于其行业的特殊性,几乎保障了所有的国内外航班,点多、线长、涉及面广,国内外各类违法犯罪势力向来没有放弃针对民航系统的不法侵害,因此民航公安所担负的空防安全和地、空内部安全保卫的责任十分重大。

1981年民航公安组建当初,确定了它的任务是:1、负责飞机空中的安全保卫,严防劫持、破坏飞机事件的发生;2、负责机场工作区域,候机室公共场所的治安管理(民航户口、生活区域的治安管理仍由当地公安机关负责);3、负责专机、要害部位的安全。在机场范围内,配合有关部门做好来往迎送的首长、外宾的安全保卫工作;4、负责民航内部发生的反革命案件和其他刑事案件的侦破和预审;5、负责对驻在机场的外国民航办事处人员和其他外国人在机场内的安全保卫和治安管理;6、配合我国驻外使馆做好民航驻国外办事处内部的安全保卫工作;7、参加机场发生的紧急事件的调查处理;8、负责机场范围内防火宣传、监督和警卫工作的业务指导。这些职责内容中除了部分词句之后做了文字上的修改外,一直是指导民航公安工作的圭皋。伴随着民航公安队伍的壮大发展,民航公安的职责也做出相应的调整。总而言之,民航公安的主要任务和职责就是负责民航系统内部以及机场的安全防范工作,维护民航系统的治安秩序,同破坏机场设施、劫持飞机等暴力犯罪作斗争,以确保机场和航空器飞行的安全。随着相关法律制度的不断建立健全和完善,根据《刑法》、《刑诉法》、《行政诉讼法》、《民用航空安保条例》等法律法规及国务院相关部委的部门规章和一些地方立法实践,基本上已经解决了民航公安这一特殊警种的地位、职责和权限等关键问题,执法体系基本搭建完毕,民航公安(包括地方机场公安)的执法活动,无疑是属于法律法规的授权执法。我们欣慰地看到民航公安队伍正在不断地壮大,其职权的实施也得到了《人民警察法》、《人民警察内务条例》等一系列法律法规和部门规章、地方立法的有效保障。

民航公安的另一个特殊点就是民航法和公安法这两类部门法对其都有调整规范,但是这种调整规范并没有涵盖民航公安工作的整个方面,而且还散见于民航法部门和公安法部门的多部法律法规、部门规章和地方立法条文里,系统性差。由于调整规范的疏漏,民航公安不得不面对着这些难以摆脱的困惑和不满:首先在民航公安的身份上全国普遍存在差别对待的现象,理论上民航公安的行政隶属关系不管是归民航总局还是公安部,其下属人民警察毫无疑问是属于公务员序列,但目前的状况是,除了民航行政管理部门内设的民航公安机构里的民警属于公务员外,其他所有民航机场公安机关的民警都还没有过渡为公务员,他们面临着同样的困境:机场基本上通过现代企业制度改造成合法经营、独立核算、产权明晰的独立企业公司法人,虽然还承担了一部分公共管理职能,但其性质已发生质变,此时再由机场行使民航机场公安机关的上级领导机关的职责很明显已违法,并且又走回了政企不分的老路;其次在空警上机执法问题上,目前尚没有明确的是,空警的执法权是否还需要法律法规明确授权,他们在机上的职务行为会导致什么样的法律后果,他们在机上的职务活动是否属于执法行为,他们目前这种政企不分的管理体制是否合理合法,空警会不会成为一个既不象警察又不象机组、既不象执法者又不象服务员的“四不象”警种,“空地一体化”是否具有可操作性等等等等,诸多问题拷问着空警这个年轻的警种;第三,民航机场公安机关移交地方后,其性质、职能都没有发生实质性的变化,只是行政隶属关系有所变更。这种改变彻底打乱了原有以条为主的管理体制,它究竟会给民航法部门和公安法部门带来何种形式和程度上的改变,会不会给现有的民航公安体制带来“合法性丧失”的后果,目前还无法做出准确全面客观的评估。

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邓小平同志曾经说过:“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[11]邓小平这里所说的就是只有以社会主义法制作保障,才能解决社会主义制度自身健康发展的问题。这句话至今仍然没有失去它的指导意义,为我们运用社会主义法制来保障社会主义制度的巩固和发展指明了方向。由此可以得出的结论是,警察的活动只有制度化、规范化并且纳入法治轨道,才能保持队伍的纯洁和稳定,稳步提高自己的“三个能力”,因此人民警察的活动一定要在警察组织法的规范、调整下实施,这是依法治国的需要。

所谓警察组织法是指规定警察机关及其人民警察的性质、任务、宗旨、原则、职责权限、机构体制、组织管理、队伍建设的法律法规的总和。[12]其要点是一是要由符合法定权限的国家机关依法制定,二是此类法律规范性文件是调整警察组织、职权、人员内外法律关系的法律规范。而民航公安处于特殊行业,本身又属特殊类型的人民警察,更应该有全国统一的执法规范、职务规范和行为规范。

有这样一部法律规范性文件的好处是显而易见的:第一,有助于民航公安这支队伍的稳定,第二,有助于规范民航公安的职务行为、执法活动和民警个人行为,第三,有助于推进民航公安机关的规范化、正规化建设。而目前民航公安组织法规范性文件的现状是“散、简、疏”,具体来讲就是规范性文件的条文散见于法律法规、部门规章和具体的措施性文件里,且各类条文法律地位不尽相同,不成体系,而且条文内容以政策性、原则性内容居多,相当简略,具体执行时难以把握,同时条文内容疏漏之处不少,对民航公安的有些行为甚至根本没有法律依据可供借鉴,很容易陷进“不作为”或“乱作为”窘境。由于民航公安的地位、职责权限、性质、机构体制、组织管理、队伍建设等方面确实没有一套较为完整的有体系的规范性法律文件来调整规范,没有具有法律法规层次位阶的组织法依据,没有将党和国家关于民航公安的组织法依据由政策性文件规定和措施性制度加以法律化、制度化,因此自成立以来其任务、地位和组织机构一直都随着党和国家的政策方针的变化而变化,难以保持政令的连贯性、队伍的稳定性和组织机构的延续性。最具讽刺意味的是,作为国家专门公安机关的一支准武装性质的专政力量,本应由国家财政保障的经费,最终还是要具有企业公司性质的机场或航空公司支出,本应是在行政隶属关系上是由政府或国家民航行政管理部门管理的,最终成为具有企业公司性质的机场或航空公司的一个内设机构,造成管理体制事实上的政企不分,所以民航公安被民航系统外的兄弟单位看成是“企业公安”,还是有一定的道理的。

民航公安在体制改革中进退两难,大家对民航体制改革完成后的震荡期的长度和震荡强度缺乏必要的心理准备,对自己在民航体制改革完成后的定位茫无头绪,最终难以避免地出现民航系统频发重大安全事故等乱象。中国人民大学公共管理学院副院长许光建分析认为,在有严格管理程序的民航,接连出现如此众多的事故征候和包头空难,不能不说是体制改革后管理上出现了漏洞。连作为局外人的媒体记者都惊呼:民航一改制,天上就掉飞机![13]这种情况民航总局和总局公安局并非毫不知情,而是有苦难言。举一个例子,总局公安局在2005年10月26—28日在厦门组织召开的全国民航公安暨空防信息统计工作会议上就专门指出,(民航公安)体制调整以来,原有管理体制被打破,不同单位之间管理体制不很统一,造成信息统计工作责任不明确,工作难以落实。[14]实际上目前的状况是岂止信息统计工作受到影响,而是直接影响到民航公安的全面工作,这正是“人无远虑,必有近忧”这句话的民航公安版的注解。

放眼全球,民航公安(警察)的组织管理通过成文的警察组织法来调整规范并非没有先例。仅以台湾为例,我国台湾地区在民国五十九(1970)年成立“台湾航空警察所”,隶属于当时的台湾省警务处,是台湾航空警察建制单位的创始。 民国六十七(1978)年为配合中正国际机场开航,裁撤“台湾航空警察所”,成立“内政部警政署航空警察局”,隶属于“内政部警政署”。民国六十八年(1979年),局本部由台北松山机场迁至中正国际机场,开始在新的环境中执行任务。民国八十(1991)年迁入新建行政大楼办公。该局设四科、四室、一勤务指挥中心、二分局及刑事警察队、保安警察队、证照查验队、安全检查队等四个直属队,同时因任务需要成立任务编组之秘书室、公共关系室与信息室,现行组织法依据为 “立法院”在民国八十五(1996)年7月17通过的 “內政部警政署航空警察局组织条例”,共16条,其中第2条以列举的方式阐明了“內政部警政署航空警察局”的职责任务和权限范围,并特别声明“本局执行民用航空业务时,受交通部民用航空局之指挥监督”,明确了“內政部警政署”和“交通部民用航空局”对“航空警察局”的行政和业务管辖,第3到14条详细规定了“內政部警政署航空警察局”内设机构的种类、职责、人事编制、组织管理等方面的内容,并有实施细则作保障。这些可以作为我国民航公安体制改革的借鉴。

假如我们民航公安有这个先见之明,能够依照有关法律法规制定出类似的组织条例,将民航公安的地位、职责、组织机构等用法律法规的形式固定下来,那民航公安体制改革就会顺利的多,起码不会出现目前这种乱象。但可惜的是,凡事坏就坏在这个“假如”上了。

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2003年,中国民航曾经充满信心地宣布:该年将努力完成三大体制改革任务:一是民航行政管理体制改革。按照精简、统一、效能的原则,完成民航地区管理局机构改革和省(区、市)航空安全监管办公室的组建。民航总局也将加快职能转变,对内设机构进行适当调整,重新界定各部门的职能;进一步清理和减少行政审批;大力推进依法行政。二是机场管理体制改革。完成试点工作,总结经验后全面推开。三是机场公安管理体制改革和组建空中警察部队。民航机场公安下放地方公安管理。如果各项改革顺利完成,适应社会主义市场经济要求的新型民航管理体制将具雏形。现在看来,最起码在民航公安改革这一摊,我们是没有看到曙光。虽然已经确定民航机场公安机关移交地方,但是在民航公安的体制改革方案里,民航总局公安局还是保留了西藏和首都机场的民航机场公安机关,同时一些原定移交地方的民航机场公安机关的移交工作陷于停顿,而且还不时有传言称总局又要全部收回民航机场公安机关,有人又提出 “空地一体化”的假想理论模型,各种不同渠道不同来源的信息既模糊又矛盾,代表了这个特定时期民航公安茫然的表情。

我们认为,目前全国专门公安机关属地化管理基本上大局已定。首先交通运输业的系统性日趋明显,国务院机构改革中曾经有过将交通部、铁道部、民航总局和管道运输等多个交通运输管理部门整合成一个“大交通部”或“交通委员会”的设想,专家呼吁建立“大交通体制”,统一交通管理机构,统一法规,统一政策,统一规划,促进交通管理由分散走向集中,原有的铁道部、民航总局等所属的专业公安机关也许会因为其上级机关的裁撤改制而改制;其次为了深化司法体制改革,我国检察院、法院系统目前正在对专业检察院、专业法院实施改制,基本的趋势也是统一司法体制,整合司法资源,保证司法系统的独立性;第三公安部一直在努力统一全国公安体制,并做了多方调研和试点工作。在这样一个前提和背景中,原有民航公安管理体制的瓦解可以说是顺理成章,新的民航公安管理体制也呼之欲出。

民航公安作为一个警种,一个特殊的专业公安机关,目前不但没有丧失其存在的合理性,而且由于民航业在交通运输业和国民经济发展中所占的比重越来越大,民航公安的重要性也日趋明显。然而,民航公安体制改革方案本质上并不是关于民航公安的一个最终解决方案,其折衷过渡的色彩非常明显,因为它只是部分提及了民航机场公安机关的改革问题,对民航公安的其他成员的改革和前途问题规定得十分原则。从长远来看,这个改革方案对民航公安管理体制改革的意义并不是很大,虽然它开启了民航公安改革的第一扇门,揭开了问题的盖子,同时也打开了“潘多拉的盒子”。但同时我们也必须看到这个方案积极的一面,那就是社会各界对民航公安体制改革的高度关注和对改革方向的一致趋同。

相对来讲,我们认为民航公安改制理应遵循以下原则:

一、必须建立统一的行政管理体制。民航公安的服务对象是民用航空系统。民航系统目前正面临着一个高速发展的战略机遇期,随着经济的发展和人民生活水平的提高,全社会客货运量持续增长。据预测,2010年和2020年我国全社会旅客运输需求总量将达250和400亿人,货物运输需求总量为190和260亿吨。到2020年民航机场达到300个左右。[15]在这样一个规模的经济部门,集中体现着技术密集型、资金密集型、风险密集型、人员密集型的鲜明特点,因此民航公安必须有一个高效的、强有力的、统一的行政管理体制,才能保证在民航系统形成一个高效运转、反应及时、政令统一的公安指挥体制,及时应对发生在民航系统的任何突发紧急事件,保证民航公安日常工作的正常开展。从民航公安机关的工作角度出发,这样一个专业公安机关行政上由公安部门直接领导更为合理,理由是由于民航公安是公安部门的派驻机构,其权力无需另行授权或委托,权力的来源合法而又顺理成章,而且需要明确的是,民航部门的业务领导只有在民航公安的业务涉及到民航的情形下实施,这种业务领导只能理解成委托实施权力;

二、必须突出鲜明的专业公安机关特色。由于民航部门法强烈的专业色彩和所调整的法律关系的行业特性,相应的要求民航公安机关必须突出民航的专业特色,而这种专业特色体现了社会分工的专门化,社会分工的专门化又要求民航公安必须成为专业化的公安机关,这也符合司法体制改革的价值目标。民航公安属于公安部门派驻到民航系统实施行政、刑事执法的服务、管理机构,是民航法部门和公安法部门两个部门法的有机结合点,是民航系统内刑事、行政执法和治安管理的主要执法单位,因此它的专业公安机关的特性非常鲜明。而只有紧紧抓住民航公安机关的专业特性和行业特质,才能在民航系统内部有效开展各项工作,增加公安工作的针对性,强化为民航发展保驾护航的服务特性。民航公安人员不仅要掌握基本的公安知识和工作技能,而且还要掌握相应的民航专业知识,具备跨行业执法和治安管理的基本素质;

三、必须落实全面充分的法律保障。由于民航公安身跨民航法部门和公安法部门两个法律部门,其执法和管理服务活动就必须在符合两个部门法的范围内开展,这对民航公安的执法要求设立了很高的准入门槛,因此民航公安的一切活动只有纳入法制轨道才能确保“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”。目前针对民航公安的专门立法活动相对比较少,立法层次参差不齐,法律效力多数仅限于民航内部,局限性较大,这一局面并不利于民航公安机关充分发挥服务、管理和执法的职能作用。因此应该大力推动各个层次的针对民航公安的立法活动,及时将党和国家针对民航公安的路线、方针、政策转化成规范性法律法规,构筑起法律的藩篱来规范权力的实施,保证民航公安执法、管理、服务活动的稳定性、延续性、独立性和合法性,保证民航公安不会沦为某些部门或利益团体的“家丁”。

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25年民航公安的发展历程,见证了一个专业公安机关、一个特殊警种的成长和嬗变。如今困惑地站在改革的十字路口,民航公安何去何从,引发众多争论和思考。

然而改革还在继续深入,关于民航公安的争论还会持续,相当多的民航公安机关还在观望。我们只是希望不要让民航公安的改革机会在争论和观望中流失,否则不管是对民航事业还是公安事业,都将造成难以弥补的损害。

(本文以“民航公安改制辨析”为名发表于《民航管理》2006年第2期,发表时有删节)

 

[①] 摘自东方网20036月2320:40“揭密:中国首批空中警察如何组建?待遇如何”,引用网页地址http://news.eastday.com/epublish/gb/paper148/20030623/class014800003/hwz968396.htm

[②] 高文明、严明主编:《警察法学教程》第113页,警官教育出版社1999年3月第1版;

[③] 李增春主编《公安学词典》第556页,黑龙江科学技术出版社1988年7月第1版

[④] 李增春主编《公安学词典》第148页,黑龙江科学技术出版社1988年7月第1版;

[⑤] 高文明、严明主编:《警察法学教程》第107页,警官教育出版社1999年3月第1版;

[⑥] 鲍昌主编《文学艺术新术语词典》第283页,百花文艺出版社1987年10月第1版;

[⑦] 黄伯荣、廖序东主编《现代汉语(修订本)》下册第325页,甘肃人民出版社1988年5月第4版;

[⑧] 作者自注:之所以在“我们民航”下加上着重号,意在强调这种语境下民航公安队伍的被支配和行政隶属关系,而提出“本位主义”的本意是和《现代汉语词典》中关于本位主义的定义(为自己所在的小单位打算而不顾整体利益的思想作风。是个人主义的一种表现。)做一对照比较。

[⑨] 黄伯荣、廖序东主编《现代汉语(修订本)》下册第326页,甘肃人民出版社1988年5月第4版

[⑩] 摘自20055月16民航总局题为“全面推进体制改革 促进民航行业发展”的工作报告;

[11] 《邓小平文选》第2卷第333页,人民出版社,1993年版,;

[12] 高文明、严明主编:《警察法学教程》第193页,警官教育出版社19993月第1版;

[13] 林红梅、丁海军、冯亦珍:“一改制就掉飞机?包头空难暴露民航磨合期漏洞”, 新华网2004年1127日 12:35:53,引用网页http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-11/27/content_2266657.htm。此文在各大平面媒体和网络传播甚广;

[14] 引用中国民用航空安全信息网(http://fsd.caac.gov.cn/)主页消息“总局公安局召开全国民航公安暨空防信息统计工作会议”;

[15] 赵丽珍:《“十一五”交通运输需求预测与发展展望》,载《中国科技信息网》2004年1116日;

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延伸阅读:民航公安