对我国航空旅客运输人身损害赔偿法律制度及相关问题的思考

　　2004年11.21包头空难发生后，航空运输中的损害赔偿问题再一次成为社会各界广泛关注的问题。就包头空难而言，不仅造成了旅客的死亡，还造成地面晨练的老人死亡，并且造成了包头南海公园湖水的严重污染。2004年11月11日和2005年5月25日先后发生的两起少年扒机事件，又引起了对扒机少年的责任承担问题。对于航空运输中发生的这些问题，社会各界有许多疑问，诸如国务院第132号令的效力，赔偿的标准究竟是多少？为什么国内的赔偿标准与国外的不一样？扒机少年的赔偿是否与旅客一样？等等。对这些疑问做一解答，澄清一些说法，不仅是必要的，而且也是有意义的。

　　一、我国现行的航空旅客人身损害赔偿法律制度

　　为了使大家对我国航空旅客损害赔偿的相关法律制度的发展变化有一个全面的了解，现将建国以来我国的法律制度及主要内容列举如下：

　　1．飞机旅客意外伤害强制保险条例

　　该条例是1951年4月14日由政务院财政经济委员会发布，1989年2月20日失效。条例规定，凡在中华人民共和国境内持票搭乘飞机之旅客，均应依照条例的规定，向中国人民保险公司投保飞机旅客意外伤害保险，保险费包括于票价之内，按基本票价的千分之五收取，保险金150万元，折合1955年新币1500元。根据此规定，在建国初期，通过规定强制保险，保险公司以意外伤害保险金的形式来承担旅客因意外事故而受到的伤害，航空公司不再承担赔偿责任。

　　1982年4月广西桂林空难发生后，经国务院批准，在原保险金1500元的基础上，再给付慰问金1500元，对生前供养2人者，再给其家属补助金1000元；供养3人以上者给2000元。赔偿金总额以每旅客5000元为限。对港、澳地区和外国旅客参照1955年《海牙议定书》，赔偿20000美元。1988年1月18日重庆空难发生后，又将保险金和补助金调整为8000元。

　　2．国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定

　　1989年2月20日由国务院颁布，1989年5月1日起施行。《飞机旅客意外伤害强制保险条例》同时废止。按照该规定，承运人对每名旅客的最高赔偿金额为人民币二万元。另外，旅客可以自行决定向保险公司投保航空运输人身意外伤害险。同时我们注意到，在这个《暂行规定》中，已明确提到承担赔偿责任的主体是承运人即航空公司，而不是保险公司，并且保险金额的给付，不得免除或减少承运人应当承担的赔偿金额。这应该是我国第一部关于航空运输损害赔偿的法律制度。

　　3．国务院关于修改《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》的决定

　　1993年12月13日由国务院颁布，1994年1月1日起实施。该决定即国务院第132号令（下文简称国务院第132号令）。修改后的承运人对每名旅客的最高赔偿金额为人民币七万元。

　　4．民用航空法

　　1995年10月30日由全国人大常委会颁布，自1996年3月1日起施行。该法对于承运人的赔偿责任限额，只在第128条第1款做了规定，即：国内航空承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。但民航主管部门并没有依据此条制定规定，一直沿用国务院第132号令。

　　综观上述法律规定，可以看出以下几点：

　　第一，在1993年之前，我国的空难赔偿标准处在一个动态的变化之中。根据情况的变化，适时进行修订。50年代到80年代30多年的时间，有了第一次变化。时间虽然长了点，但大家都知道，那是在特殊的时期。随后，82年到88年，间隔时间是6年，由5000元提高到8000元，提高了3000元。88年到89年，间隔时间也就1年，89年到93年，间隔4年。总的趋势是，间隔的时间在缩短。四次的间隔时间分别是31年，6年，1年，4年。

　　第二，赔偿的数额在不断提高，从50年代初的1500元提高到90年代初的7万元人民币。当然，这里的1500元与7万元不具有可比性，

　　第三，在1993年之后，没有做任何修订。也就是说，迄今为止将近12年的时间中，没有任何变化。而这12年，正是我国社会经济生活发生急剧变革的时期，人民生活水平大幅度提高的时期。

　　二、关于国务院第132号令的法律效力

　　《民航法》授权民航主管机关制定国内赔偿责任限额，报国务院批准后公布执行。但是，《民航法》生效后，我们一直沿用的是国务院第132号令。包头空难的发生将这一问题提了出来。包头空难的遇难者原上海复华科技公司董事长陈苏阳家属的代理人认为，民航法第128条规定国内航空承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。民航法是我国人大常委会通过的法律，且时间晚于1993年的国务院第132号令，而二者恰恰有冲突。根据上位法优于下位法以及新法优于旧法的基本法律原则，132号令应被排除适用。

　　我认为国务院第132号令是目前我国处理空难赔偿的法定依据。理由如下：首先，上位法优于下位法的法律适用原则在这里并不适用。按《立法法》的精神，不同阶位的法律规范，应当适用上位法优于下位法原则。民航法是法律，第132号令是行政法规，是不同阶位的法律，法律效力自然不同。但现在的问题是，上位法民航法并没有就国内航空运输旅客损害赔偿做出具体规定，民航法只做了原则性规定，准确地说只是一个授权条款。而国务院第132号令则对国内航空运输旅客损害赔偿做出了明确具体的规定。一个是授权民航主管部门制定相关的规定，而另一个则是具体的规定，内容不同，自然就不能适用上位法优于下位法的原则。其次，新法优于旧法（或后法优于前法）原则是就同一机关制定的法律、法规或规章而言的。民航法是全国人大常委会制定的法律，而国务院第132号令则是国务院制定的，是由两个不同的机构制定的，因此，在这里不能适用新法优于旧法这一原则。既然如此，就不能以上位法优于下位法以及新法优于旧法的法律适用原则排除国务院第132号令的适用。

　　其次，没有新法取代国务院第132号令。民航法第128条规定国内航空承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。问题是，自《民航法》颁布实施以来，所谓国务院民用航空主管部门从来没有制定出一个新的标准。也就是说，没有相关的法律规定取代其地位。在没有制定出新的规定之前，只能适用原有的规定。第三，其制定机关国务院并没有宣布废止它。

　　因此，在国内航空运输旅客身体损害的赔偿的法律适用上，根据特别法优于一般法的法律适用原则，只能依据国务院第132号令，不能依据民法通则或最高人民法院关于人身损害赔偿的相关司法解释来处理。只是依据第132号令来处理，在处理结果上有失公平、公正，因为社会生活已经发生了很大的变化，不是1993年的情况了。换句话说，国务院第132号令已经失去了其存在的社会经济基础。

　　综上所述，现在问题的关键不是下位法与上位法冲突的问题，而是国务院第132号令与社会经济发展不相适应，严重滞后，急需修改，这才是问题所在。

　　三、关于国内人身损害应制定什么样的法律

　　正因为国务院第132号令与社会经济发展不相适应，因此，在处理空难赔偿上，带来了许多问题。一是损害了承运人的利益，并且在一定程度上使承运人的声誉也受到影响。现在的实际情况是，在发生空难后，承运人根据物价上涨指数上浮赔偿数额，但这种做法遭到了遇难者家属的质疑，认为没有法律依据，拒绝接受赔偿，甚至诉诸法院，为此承运人还支付了相当数量的诉讼费，从而使空难赔偿久拖不决，在相当程度上损害了航空承运人的利益，也使承运人在社会公众面前的形象受损。二是遇难者的权利得不到全面的保护。虽然根据物价指数上浮了赔偿额，但这一数额与社会经济水平不相适应，使遇难者的权利得不到有效的救济。继续沿用1993年国务院第132号令作为赔偿依据，对当事人明显不公。三是损害了法律的权威和尊严，使法律在百姓心目中大打折扣。虽然承运人赔偿的依据是第132号令，但在某种程度上是脱离了该规定，并没有完全依据该规定，这从大连和包头两次空难的赔偿数额的计算方法中反映出来。而社会各界对第132号令效力的质疑就是最好的证明。在某种程度上，第132号令已形同虚设。因此，制定新规定已是当务之急。

　　那么，如何制定？应制定一个什么样的规定？具体来说，是继续沿用限额赔偿还是按实际损失赔偿？如果是限额赔偿，这个数额定多少合适？20万？30万？50万？我提出以下两个方案。

　　方案一：借鉴1999年《蒙特利尔公约》的规定，设立双梯度责任制。

　　在1999年《蒙特利尔公约》生效后，许多人提出要与公约接轨，与国际接轨。但是怎么接？接到什么程度？这是需要研究的问题。该公约在承运人责任制度方面设计了一个双梯度责任制。这个双梯度责任制有其合理性和科学性。其好处是标准明确具体，整齐划一，在实践中执行起来操作性强，快捷高效。弊端是赔偿标准一样，很难照顾不同人的需求，使某些旅客的权利不能得到充分的救济。

　　对于国内航空运输的责任制度借鉴公约的规定建立双梯度责任制分歧不大。关键的问题是限额定多少？依据什么因素确定限额？是把公约规定的10万特别提款权完全照搬过来？恐怕也不合适。这里我想指出的是，航空运输的人身损害赔偿限额的确定依据，应是在综合考虑我国社会经济发展、人民生活水平、我国航空运输业的发展程度等因素的基础上确定，而不能简单地与其他人身损害赔偿的数额相比较，如有人提出矿难的赔偿标准提高到20万，医疗事故有的高达百万，交通事故也五六十万甚至几百万，从而认为航空运输的赔偿也应向它们看齐；与此相反的观点则认为，其他运输（如公路、铁路）运输的赔偿才几万元，因此航空运输的赔偿额不能比其高出太多。如此等等。这种横向的比较是可以的，但决不能根据这种比较来确定赔偿的限额。原因有二，一是适用的法律不同，赔偿数额自然不同，有高有低。二是航空运输中的赔偿是一种限额赔偿，而其他行业或领域的赔偿有的是按实际损失赔偿，或者说是无限额赔偿，有的则实行限额赔偿。

　　方案二：在国内航空运输中，彻底废除限额赔偿制度，按实际损失赔偿。具体可依照最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（自2004年5月1日起施行）执行。这样做的好处是遇难者的权利可以得到充分的救济。因为没有赔偿的限额，完全按实际损失赔偿，这个实际损失是根据法律规定计算出来的，从而不会产生目前遇到的遇难者家属认为限额低而拒绝接受的情形。存在的问题是人们可能一时难以接受。因为这样计算的结果是乘坐同一架飞机的旅客最后获得的赔偿额是不一样的，而按我们现行的法律规定，不管每个人的身份，最后获得的赔偿是一样的。在目前许多人的观念中，遇难者所获得的赔偿额应该一样的。

　　目前看来，方案一是容易为大家所接受，因为它借鉴了国际公约的规定，又与我们现行的法律制度有一定的继承。但我认为发展趋势应该是方案二。其一，社会经济环境发生了变化。现在的社会经济环境，已经不是上世纪初的时候了，不管是国内还是国外，都是如此。如果说在航空运输的早期，为了保护幼稚的航空运输业，实行限额责任的话，在航空运输业日益发达和成熟的今天，再按限额赔偿，有失公平。其二，国际潮流使然。在许多国家的航空运输中，除了在国际航空运输中根据国际公约的规定实行限额赔偿的话，国内航空运输早已实行的是无限额赔偿。其三，按实际损失赔偿，不仅有利于保护旅客的利益，从更高的层面上看，是保护人权的需要。

　　四、关于航班延误的赔偿问题

　　对于航班延误的赔偿，现行法上的依据是《民用航空法》第126条。该条完全是移植了国际公约的规定。但该条的规定过于原则、抽象，操作性不强，在实践中很难根据该条解决矛盾。移植法律是一条捷径，但捷径往往是险途。如果国际公约可以这样规定的话，在转化为国内法时应该在法律上有比较明确具体的规定，遗憾的是，《民航法》这样规定后，又没有相关的实施细则或规定做进一步的细化。当乘坐飞机的旅客逐渐增加，航空运输从贵族开始走向平民时，我们的航空服务却未能跟上，原先隐藏的问题逐渐暴露出来，并且一度变的相当尖锐。延误成为社会大众普遍关注的事情，航空公司被社会大加挞伐，拒绝登机、霸机等现象层出不穷。旅客认为自己的权利受到了侵犯，而航空公司也认为自己的权利没有得到应有的维护，自己也是弱者。原因何在？谁之过？旅客还是航空公司？

　　如果从制度层面上探讨原因所在，应该是现行法律的不完善或法律的缺失，因为不能在实践中被执行的法律等于没有法律。因此，必须在法律上对延误有一个正面的应答。虽然比较困难，但不能因为困难而放弃。有一种观点认为，不能在相关的法律规定中规定延误，这是在回避问题，回避不是解决问题的办法。在做法律规定时，借鉴国际公约是一个方面，但更重要的是要考虑我国的国情，即航空公司的承受能力，老百姓的理解与领悟能力，在实践中的可操作性。最终目的是能促进航空运输业的良性发展，维护良好的航空运输市场秩序。

　　在具体规定上，应坚持以下几方面：第一，航空公司只对因自己可控制的原因引起的延误而造成的损失承担责任。第二，在立法技术上，应采取概括式和列举式的并用的方法。明确规定由于航空公司不可控制的原因引起的延误航空公司不承担责任，并且要列明哪些是航空公司不可控制的。航空公司只对自己可控的原因引起的延误承担责任。在我国，有好多的延误是由于航空公司不可控制的原因引起的，如天气原因、军方的活动、空中交通管制的原因，如果让航空公司对这些承担责任，对航空公司是不公平的。第三，明确规定旅客的霸机给航空公司造成的损失，应由旅客承担赔偿责任。第四，明确规定航空公司与旅客的举证责任，什么情况下由旅客举证，什么情况下由航空公司举证。第五，兼顾程序上的规定，适当规定延误后的程序处理。

　　五、由空难导致的地面罹难者的赔偿问题

　　首先需要说明的是，对于地面罹难者的赔偿与机上乘客的赔偿是不一样的。表现在：第一，法律性质不同。对于飞机坠毁导致的地面人员或财产的损害，是一种侵权行为；而对于机上所载乘客，《民航法》并没有明确其法律性质，从法学理论上讲，是侵权行为与违约行为的竟合；第二，赔偿原则不同。地面罹难者实行无限额赔偿，而机上乘客则实行限额赔偿。第三，赔偿结果不同。一般情况下，地面罹难者获得的赔偿额要高于遇难乘客所获得的赔偿额。如包头空难的机上乘客的赔偿是21万元左右，而一地面罹难者获得的赔偿金是39.3万元。

　　六、未成年人攀扒飞机引起的法律责任问题

　　发生在昆明机场和敦煌机场的两起少年攀扒飞机事件基本上均由机场方给予一定数额的补偿而了结，但由其引起的疑问却并没有结束。特别是相关的法律责任问题。人们要问：少年因攀扒飞机而坠机死亡或受伤，究竟是谁的责任？少年自己的责任？机场的责任？还是航空公司的责任？

　　有一种观点认为，应由机场或航空公司承担责任，依据是《民法通则》第123条的规定，即从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任。我认为不能适用该条，理由如下：第一，扒机少年并非合法地居住在机场内或机场外周围地区；第二，虽有损害的发生，但是由于扒机少年自己扒机造成的；第三，如果适用该条，让航空公司或机场承担责任，在某种程度上鼓励了非法进入机场、攀扒飞机的行为，最终将损害社会公共利益。

　　还有一种观点认为应该由机场承担责任，依据是《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第6条，即从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织，未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身损害，赔偿权利人请求其承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持。我认为适用这一条并不合适。不可否认，机场或航空公司是从事经营活动的法人组织，但我们首先必须清楚该条所要保护的对象，即是什么人要受到保护？这里的一方当事人是从事经营活动或其他活动的自然人、法人、其他组织，另一方当事人虽然没有明确规定，但应该是参加到这一经营活动或社会活动中的人，因此，应该是受到了经营者邀请或与经营者有一定关系的人，或者没有得到经营者的邀请，起码他的来到经营者并不反对。该条的经营活动或社会活动，应该是具备了与社会公众接触的主动性和客观上的可能性、现实性。因此，社会活动安全保障义务的保护对象不仅包括经营活动中的消费者、潜在的消费者以及其他进入经营活动场所的人，还包括虽无交易关系，但出于合乎情理的方式进入可被特定主体控制的对社会而言具有某种开放性场所的人。

　　但对于机场而言，特别是机场的隔离区和机坪区，虽然在该区域内活动的也是社会公众，但这一社会公众已经受到了很大限制，只有那些持有航空公司有效客票的旅客，并经过安全检查以后，才能在机场隔离区活动，也只有这些旅客，为了登机，在有些情况下（如通过摆渡车）可以来到机坪区，但也不能在机坪随意活动，其在机坪区停留的时间很短暂，活动的范围也是有限的，即其时空范围是受到限制的。换言之，机场是一个禁区，不是一个开放性的场所，机场不是餐厅、宾馆、银行或超市，它只对特定的人在特定的时间开放，而不是对社会公众开放。其他人的进入是为机场方所禁止的，《民用航空安全保卫条例》中也有相关规定，如禁止无机场控制区通行证进入机场控制区等。因此，机场所进行的经营活动有别于最高人民法院司法解释中所说的经营活动或社会活动。

　　综上，该条所保护的对象是合法或合乎情理进入某种开放性场所的人，并不保护那种非法进入的人，机场也是非开放性的场所。从而经营者仅对合法或合乎情理进入某种开放性场所的人承担合理限度范围内的安全保障义务。少年攀扒飞机，是非法进入，不能适用该条的规定。

　　从法律适用的角度来说，如果要从我国现行的法律中找出对应的规定，存在一定困难，或者说法律上有漏洞。我国现行法律并没有规定对于非法进入禁区而造成的后果如何承担责任。从学理上讲，少年攀扒飞机造成的损失，很大程度上应归责于少年本人或其监护人，也就是过错在己。另一方面，机场的围栏等防护措施的不严固也是一个方面的原因，机场也是有过错的。在这种情况下，应根据过失相抵原则，分摊责任，但主要责任还是在受害人本人。英美普通法系对此却有比较完善的规定，其法律是根据来访者的身份确定土地或房子的所有人或经营人的责任。如英国1984年的《使用人责任条例》规定，房主对非法闯入者也要承担公平的和人道的责任。

　　当然，对于这一问题，还可以继续深究下去，限于篇幅，就此打住。但我还想说明的是，事件发生后，人们的感情完全替代了理智，感情砝码完全倾向于受害者一方，这是可以理解的，但如果社会大众（包括媒体）完全感情用事，置国家法律于不顾，舍弃社会公共利益，恐怕不利于保护我们的权利，也不利于我国走向法制国家。

　　（写于2005年10月，12月修改，发表于《中国民用航空》2006年第2期）