解读欧盟261条例

　　

　　欧洲联盟理事会和欧洲议会于2004年2月11日在斯特拉斯堡（Strasbourg）通过了261/2004条例，建立了关于航班拒载、取消或长时间延误时对旅客赔偿和提供帮助的新的共同规则，自2005年2月17日起生效，取代了此前的1991年295/91条例。新规则加强了在超售情况下对旅客的保护，为旅客在航班取消和延误时设立了新的权利。笔者曾将该规定翻译成中文并撰文予以评析，但在航空运输实践中对该规定的理解并不一致，并且在有些方面还存在比较大的分歧。因此，有必要对该条例做一全面的分析，以便利航空运输实践。

　　一．条例的适用对象及范围

　　从适用的对象来看，毫无疑问，是通过航空运输进行旅行的旅客。但这些旅客应满足以下三个条件。

　　第一，条例适用于三类旅客，即因航班超售而被拒载的旅客、航班被取消的旅客以及航班延误的旅客。条例的第一条就是体现。

　　第二，这些旅客是从位于成员国境内的机场出发的旅客，或从一个位于第三国的机场出发前往成员国境内的机场的旅客，如果该航班的运营承运人是欧共体承运人。除非旅客在第三国获得了好处或得到了赔偿并给予了帮助。

　　第三，除航班取消的旅客外，拒载和延误的旅客还应满足下列条件：在有关的航班上确认了座位并开始办理登机手续，并且应该按承运人、旅行社或授权的旅行代理人的规定、事先指定的时间和书面形式（包括电子形式）办理登机手续，或者，如果没有指明时间，不迟于承运人公布的飞机离站时间之前45分钟；或被承运人、旅行社从他们原已确认座位的航班转到另一航班，而不管什么原因。

　　以上三个条件必须同时满足。

　　从上述规定可以看出，条例是从旅客的角度规定适用对象和范围。但在具体的规定上，条例并不考虑旅客的国籍，而只考虑旅客是从什么地方出发，或者到什么地方去。换句话说，在满足前述第一和第三个条件下，更为重要的是第二个条件，即旅客是否是从欧盟成员国境内的机场出发，或者是从一个第三国的机场出发，前往欧盟成员国境内的机场。

　　另外，从承运人的方面来看，除了从一个第三国的机场出发，前往欧盟成员国境内的机场的航班，要求该航班的运营承运人是欧共体承运人外，其他的航班，根本不考虑运营承运人的国籍，而只看从什么地方出发，或者到什么地方去。这样，只要经营从欧盟境内出发的航班的航空公司，不管是哪一个国家的航空公司，美国的也好，澳大利亚的也好，在发生航班拒载、取消、延误的情况下，都要遵守该规定。从这里我们可以看出，该条例的管辖范围不能说不宽。在美国有长臂管辖权之说，该条例在某种程度上显示出欧盟的臂膀也在逐渐伸长。

　　再从旅客的角度看，不管旅客的国籍，也就是说，不管旅客是哪国人，加拿大人也好，日本人也罢，只要是从位于欧盟成员国境内的机场出发，也不管去什么地方，或者从有关第三国出发，前往位于欧盟成员国境内的机场，并且运营承运人是欧共体承运人，在发生航班拒载、取消、延误的情况下，都可以得到该条例的保护。

　　总之，在条例的适用对象上，条例并不考虑旅客的国籍，也较少地考虑承运人的国籍（第二种情形例外），而完全是从出发地点或前往地点两方面考虑。这样，可以说是对所有的旅客一视同仁，提供同样的保护，并不因旅客的国籍不同而保护程度不同，此其一；其二，对不同国家的承运人的要求也是一样的，都要遵守该规定，从另一方面体现出条例的公平和公正。

　　还需要注意的是，条例第17条规定，欧洲委员会应在2007年1月1日向欧洲议会和理事会报告本条例的实施情况和结果，特别是有关扩大本条例适用范围的可能性，即将本条例扩大到从一个第三国的机场出发前往一个成员国境内的机场的旅客，其乘座的航班是由欧共体以外的承运人运营的。

　　同时，条例明确规定，条例不适用于免费运输或以优惠票价运输的旅客，而这种优惠，不管以直接的方式还是间接的方式，都是不能被公众所享受的。换句话说，能免费旅行或以优惠价格乘坐飞机的旅客，应是航空公司自己的员工或与航空公司有特殊关系的人，普通旅客是享受不到的。这与1999年《蒙特利尔公约》有一点不同。《蒙特利尔公约》明确规定，公约适用于免费运输。但是，条例适用于持有由承运人或旅行社根据其常旅客计划或其他商业计划出具客票的旅客。

　　二、对运营承运人的分析

　　条例中出现了运营承运人的概念，我们现在的问题是，旅行社能否成为运营承运人而受本条例的约束？运营承运人是否必须拥有航空器？与《蒙特利尔公约》规定的缔约承运人与实际承运人有什么区别？

　　条例在第2条分别给出了承运人、运营承运人和欧共体承运人定义。为分析方便起见，不妨将其照录如下：（a）承运人，是指持有有效的运营执照的航空运输企业；（b）运营承运人，是指根据与旅客的合同，或作为与旅客有合同关系的其他人（法人或自然人）的代理，执行或准备执行航班任务的航空承运人。

　　从这个定义可以看出，运营承运人一定是持有有效的运营执照的航空运输企业，从而把旅行社排除在外。但是，条例同样适用于由旅行社与旅客签订合同、而由运营承运人运输的情形。根据与旅客是否存在合同关系，有两种情形：一是直接与旅客签订合同，然后履行该合同义务；二是不与旅客签订合同，而是作为与旅客有合同关系的其他人的代理，履行合同义务。因此，如果是第一种情况，那么，运营承运人既是《蒙特利尔公约》所规定的缔约承运人，也是实际承运人。第二种情形，则完全是实际承运人。这在条例第3条第5款得到了进一步的明确：条例适用于由任何运营承运人提供的、符合本条第一款和第二款条件的旅客运输。在一个与旅客没有合同关系的运营承运人履行本条例规定的义务的情形，将被认为是代表与旅客有合同关系的承运人而行事。应该说，本款的规定与上述第2条的定义的规定是一致的。

　　在是否必须拥有航空器上，条例在所不问。在条例鉴于部分第7条规定：为了确保本条例的有效实施，条例创设的义务依赖于运营承运人的执行，不管是用自有的航空器、干租或湿租的航空器，还是任何其他的条件。

　　三、关于拒载的规定

　　（一）拒载的定义

　　条例给出了拒载的定义：拒载是指在一个航班上承运人拒绝运送符合第3条第2款条件的旅客。

　　拒载往往是发生在航班超售的情况下，这样，航班的座位数少于实际购买机票并定妥座位的旅客的数量，因此，拒载就不可避免了。条例分自愿拒载和非自愿拒载（被强行拒载）两种情形予以规定。条例规定，当运营承运人合理地预计到发生拒载时，应首先寻找自愿放弃其座位并根据其与运营承运人达成的条件以换取好处的旅客。这是第一步。如果没有足够多的自愿者站出来，不能使已定座的其他旅客登机，运营承运人可以违背旅客的意愿拒载。也就是说，只有在这种情况下，才可以强行拒载。

　　（二）自愿拒载者（自愿放弃座位者）

　　对于自愿放弃座位者，根据其与运营承运人达成的条件，得到一定的好处或利益，但这是双方协商的结果。除此之外，还可以得到第8条规定的帮助，即运营承运人应在7天内给旅客退票或者变更航程。

　　（三）被强行拒载的旅客

　　对于被强行拒载的旅客，运营承运人应承担三方面的义务：一是赔偿，二是退票或变更航程，三是免费的食宿、交通和通讯。

　　1．赔偿

　　（1）赔偿标准

　　赔偿标准方面，根据旅客是否变更航程以及变更航程后到达目的地的时间划分为两个档次。条例第7条第1款规定，旅客获得的赔偿额等于：（a）航程在1500公里及1500公里以内的所有航班为250欧元；（b）航程超过1500公里的所有在欧盟境内的航班，以及航程在1500公里和3500公里之间的所有其他航班为400欧元；（c）除上述（a）和（b）之外的所有航班为600欧元。这是没有变更航程的情况下运营承运人承担的赔偿额。此外，可以看出，在发生拒载后，确定赔偿的依据是航程，即根据航程的长短来确定赔偿额的多少。

　　如果旅客变更航程搭乘下一航班到达目的地，该到达时间不超过原预定航班到达的时间：（a）两小时，就航程在1500公里或1500公里以内的航班；或（b）三小时，航程在1500公里以上的所有在欧共体境内的航班以及航程在1500公里和3500公里之间的所有其他航班；或（c）四小时，除上述（a）和（b）之外的所有航班。在上述情况下，对于第7条第1款规定的赔偿数额，运营承运人可以减半支付。

　　（2）赔偿金的支付方式与时间

　　赔偿金可以以现金、银行电子转帐、银行汇票或银行支票的形式支付，也可以通过与旅客的协议，以旅行凭证和/或其他的方式支付。支付的时间是立即支付。可以看出，条例的规定相当具体，为在运输实践中执行打下了良好的基础。

　　2．退票或变更航程

　　条例规定，在被拒载后，旅客可以选择退票或变更航程。退票的时间是7天之内，退票的方式与上述赔偿金的支付方式相同。

　　3．免费的食宿、交通和通讯

　　运营承运人应给旅客免费提供餐食和饮料，并且要与等待的时间相适应。至于旅馆住宿的提供，则是有条件的，即旅客必须停留一到多个晚上，或相对于旅客原计划的停留时间，一个额外的停留成为必要时。从而，机场和住宿地（旅馆或其他地方）的运输的费用也需要运营承运人负担。另外，还应免费给旅客提供两次电话、电报或传真，或e-mail。

　　4．免于赔偿的情形

　　前已述及，拒载往往发生在超售的情况下，但在没有超售的情况下，也可能发生拒载。如旅客健康原因，安全或安全保卫，以及旅客没有携带足够的旅行文件。在这种情况下发生的拒载，运营承运人不承担赔偿责任。

　　四、关于航班取消的规定

　　（一）航班取消的定义

　　航班取消是指先前计划执行飞行任务的航班停止飞行，并且该航班至少有一个座位被预定。

　　（二）航班取消后运营承运人的义务

　　航班取消后运营承运人的义务，与拒载以后运营承运人承担的义务基本相同，归纳起来还是三方面：一是退票或变更航程，二是免费的食宿、交通和通讯，三是赔偿。但与拒载的情形下承担的责任又有一点不同，现分别说明如下：

　　1．退票

　　虽然条例规定在拒载和取消的情形下都要根据第8条和第9条的规定提供帮助。但就第8条规定的帮助来看，在发生拒载和取消的情形下，运营承运人承担的义务并不完全一样。因为拒载发生在运输尚未开始之时，因此就退票这一项义务而言，应全额退还。但航班的取消不同。因为航班取消有始发地取消和经停地取消之别。在始发地取消，与拒载一样，应全额退还。在经停地取消，一般来说，应退还未使用部分航程的票款。但条例的规定不限于此，条例进一步规定，如果航班取消使旅客的最初旅行计划没有任何意义的话，还要退还已使用部分的票款，并且在必要时，要给旅客提供在最早的时间返回原出发地点的航班。这在某种程度上加重了运营承运人的负担。

　　2．赔偿

　　在拒载的情况下，除自愿放弃座位的旅客外，运营承运人应无条件赔偿。在航班取消的情况下，运营承运人也应予以赔偿，但以下两种情形例外。

　　（1）提前通知或/和变更航程

　　如果在条例规定的时间内通知了旅客并给旅客变更了航程，则运营承运人不承担赔偿责任。因为如果尽早地通知旅客，可以使旅客有充足的时间对其旅行计划做出变更，而且不会对旅客带来不便，并且通过变更航程，使旅客到达目的地的时间与预计的到达时间相差不是太大，运营承运人已经履行了运输合同，因此，如果在这种情形下还让运营承运人承担责任的话，明显对运营承运人不公平。

　　（2）特殊事件

　　是不是不管航班取消的原因，运营承运人都要承担赔偿的责任呢？答案是否定的。条例第5条第3款规定，如果运营承运人证明航班取消是由于不可避免的特殊事件所引起，即使采取了所有可合理要求的措施也不可避免，则运营承运人不承担第7条规定的支付赔偿金的义务。这就是说，如果航班取消是由于运营承运人不可控制的事件所引起，即便发生航班取消，运营承运人不承担赔偿责任。但什么是特殊事件？它可以包括哪些情形？条例在具体条款中没有规定。只是在条例的鉴于部分的第14条、15条有如下规定：

　　14．根据《蒙特利尔公约》，在由特殊的情势导致的事件，即使是采取了所有可合理要求的措施都不可能避免该情势的发生，运营承运人的责任将被限制或免除。这种情势可能出现在或特别是在政治不稳定、与相关航班运营不协调的天气条件、安全风险、意想不到的飞行安全缺陷和影响运营承运人经营的罢工等情形下。

　　15．与特定日期的特定航空器相关的空中交通管制的决定所影响导致长时间的航班延误、整夜的延误，或由该航空器执行的一个或多个航班的取消，这种特殊的事件应被认为是存在的，即使是承运人为了避免航班的延误或取消采取了所有合理的措施。

　　因此，特殊事件可以解释为：（1）政治不稳定；（2）与相关航班运营不协调的天气条件；（3）安全风险；（4）意想不到的飞行安全缺陷；（5）影响运营承运人经营的罢工；（6）空中交通管制。如果说上述（1）、（2）、（5）和（6）比较清楚的话，（3）和（4）则不容易把握和界定。因为什么是意想不到的飞行安全缺陷？什么是安全风险？有待于进一步明确。

　　3．举证责任

　　航班取消运营承运人要通知旅客。因此，有关是否通知了旅客，以及是在什么时间通知旅客的，这个举证责任由运营承运人承担。具体规定见第5条第4款。这就要求运营承运人考虑采取什么方式通知旅客，并且要保留相关的证据，以应对日后发生的诉讼。

　　五、关于延误的规定

　　（一）延误的定义（什么是延误？）

　　就条例一体规定的三种情形来看，条例对航班拒载和航班取消都分别给出了定义，惟独没有对延误下一个定义，可见界定延误之难。但条例并没有因此而驻足不前，它采取了另外一种切实可行的办法，这就是将航程与时间这两个因素结合起来考察延误。这样，条例将延误分为三种情形：（a）航程为1500公里或1500公里以下的航班，延误2小时或2小时以上；或（b）所有欧共体境内的航程在1500公里以上、延误时间为3小时或3小时以上的航班，以及航程在1500公里和3500公里之间的所有其他航班；或（c）除上述（a）和（b）之外的，比预定离站时间延误4小时或4小时以上的所有航班。

　　条例的这种做法值得我们借鉴。我们习惯于按时间来界定延误，这无论从哪个角度来说都是不完善的，也是不可取的。将航程与时间结合，这是一个创新，其合理性、可操作性不用多说。

　　（二）运营承运人的义务

　　与航班拒载、取消情形下运营承运人义务一样的是免费的食宿、交通和通讯，以及退票。但退票有一个限制条件，即至少是在延误了5小时的情况下。延误也存在两种情况：始发地延误和经停地延误。条例没有区分这两种情况，因此，对于退票，不管是在始发地还是经停地延误，延误的时间应是在5小时以上。从这一点来看，条例充分考虑到了航班延误的复杂性，不允许旅客随意解除合同。

　　就延误而言，有两个问题需要探讨：一是延误的免责条件；二是延误以后是否赔偿？

　　考察条例对延误的规定，它只规定运营承运人应提供上述帮助。但没有区分延误的原因，即是不是不管导致延误的原因，运营承运人都要给旅客提供上述帮助呢？答案同样是否定的。因为对于由不可控制的特使事件导致的航班延误，让运营承运人负担相关费用，明显对运营承运人不公平。那么，那些特殊事件导致的延误运营承运人可以不提供帮助呢？条例没有明确规定，我想可以参考条例对于航班取消规定的特殊事件。

　　在航班拒载和取消的情形下，条例明确规定要给予旅客赔偿。但在延误的情形下，是否给予旅客赔偿，条例没有提及。难道是立法者疏忽了？不是。那么，究竟赔不赔呢？答案是不赔。因为如果赔偿旅客，条例会明确规定，就像对拒载和取消一样，但对于延误，通观条例，没有说对延误进行赔偿。我想，立法者这样做是明智的。如果条例规定对延误赔偿，可能会与1999年《蒙特利尔公约》的规定相冲突。如果旅客要索赔，可以根据1999年《蒙特利尔公约》的规定提出。条例的规定弥补了1999年《蒙特利尔公约》的不足。因为公约对航班拒载、取消可以说是未做规定，对延误却有规定，而条例只规定在发生延误后运营承运人应对旅客提供帮助。二者正好相互补充。

　　需要指出的是，与条例对拒载、取消的规定相比，条例对延误的规定是简而又简，这就留下了许多不确定性，从而其可操作性也是打了一定折扣，这可说是条例的不足之处。但这都是延误的复杂性使然。

　　这里还有一个问题，即航班取消和延误的界限在哪里？因为在实际的运输过程中，航班取消后，运营承运人一般都会给旅客安排下一个航班，这又与延误有什么区别呢？因为在延误的情况下，当延误的原因消除后，有时旅客搭乘原航班继续飞行，有时也会被安排乘坐下一个航班。实际上，不论是拒载，还是取消，在某种程度上都可以看作是延误。只不过各自的原因不同。拒载发生是由于承运人超售或旅客自己的原因，也就是说，拒载主要是承运人或旅客的主观原因，而航班取消和延误既有客观原因，也有主观原因，这个主观原因则完全是承运人方面的。

　　六、对特殊人群的关照

　　条例强调了对行动不便的人和有特殊需求的人的关照。行动不便的人是指由于任何肉体上的残疾（永久的或临时的）、智力上的损害、年龄或任何其他残疾的原因，需要特别关照的任何人。条例首先在鉴于部分第19条做了规定，即运营承运人应满足行动不便的人和陪伴他们的任何人的特殊需求。然后在条例第11条进一步规定，运营承运人应优先运送行动不便的人和任何陪伴他们的人，或已登记注册的陪伴他们的导盲犬，以及无人陪伴的儿童。在拒载、航班取消和长时间延误的情况下，行动不便的人和任何陪伴他们的人，以及无人陪伴的儿童，根据第9条的规定，有权利获得关照。

　　七、就旅客权利进行告知的义务

　　条例特别要求运营承运人就旅客的权利进行告知。运营承运人应保证在值机柜台展示包含如下内容的通知，该通知应是清晰易读的，并且以一种清晰显着的方式。通知内容是这样的：如果你被拒载或你的航班被取消或延误至少两小时，请在值机柜台或登机口索要你的权利书，特别是与赔偿（补偿）金和帮助有关的内容。运营承运人拒载或取消航班，应给受其影响的每位旅客提供一份包含本条例赔偿金和帮助内容的书面通知。运营承运人也应向延误至少两小时的旅客提供同样内容的通知。以书面的形式向旅客提供第16条规定的国家指定的机构的联系资料。

　　此外，对于盲人和视力受损的旅客，就本条的规定来说，以合理的备选方式来告知。至于怎样才算是合理的备选方式，条例没有规定，留给运营承运人自己去解决。条例仅作出了要求。

　　总之，261条例虽然条文简短，但其中许多规定值得我们借鉴，值得我们仔细琢磨。

　　（写于2005年12月，2006年1月修改,发表于《民航管理》2006年第2期）